基于系统思维的耕地高质量治理路径研究

摘要：耕地利用是一个自然-生态-经济-社会过程，是一个影响广泛、功能多样的复杂系统，传统的分学科研究往往采用简单的方法来处理复杂的系统问题，从而造成对复杂系统初始条件或约束条件的忽视，导致耕地利用过程中对自然规律、生态规律、经济规律和社会规律认知不够真实、全面，并引发了一系列的耕地治理难题。基于系统思维，以自然适宜为本底、以生态健康为要点、以经济效益为抓手、以社会治理为纽带的耕地管理体制改革和建设思路，可在耕地治理过程中通过重点突破带动全局升级，在理论上丰富土地利用系统论，在实践上为耕地高质量治理提供决策参考。

关键词：耕地；粮食安全；系统思维；高质量治理

中图分类号：F301.2

文献标识码：A

DOI：10.12186/2024.06.007

文章编号：2096-9864（2024）06-0053-08

系统思维是运用系统的理论和方法为解决现实问题而出场的一种哲学思维方法，其把客观对象看作一个有机统一整体，从组成事物的要素、结构和功能等方面进行系统思考，帮助人们洞悉世界的本质，提升人们解决问题的能力［1-2］。耕地利用系统是农业生产经营者在一定数量和质量的耕地上投入适量生产要素种植农作物，进而获得农产品与相应效益的自然-人工复合系统［3］。耕地利用系统是一个高度物化的自然开放系统，其通过光合作用与外界进行物质、能量交换。在耕地利用过程中，农业经营主体投入的物质、能量或技术能够改变耕地的质量和利用方式，一般情况下，投入多则产出亦多，影响投入的因素，包括人口、生产技术、土地制度、经济政策等。从某种程度上来说，耕地利用系统是一个要素众多、结构复杂、功能多样、机制明确且动态变化的自然-生态-经济-社会过程，是不同农业经营主体对外界环境的反映集合。

在城镇化推进过程中，我国乡村地区的物质空间和社会空间发生了剧烈变化，乡村地区“人地脱钩”、资源错配等现象日益凸显，耕地作为人-地关系互动的核心要素，其利用形态受到了巨大冲击，“非农化”“非粮化”“破碎化”“寂寞化”“边际化”等现象屡见报端［4］。围绕国家战略需求，不同学科体系的研究者针对耕地利用问题开展了系列研究，大体形成了以规划学科为支撑，平衡区域发展的国土空间优化布局研究［5-8］；以管理学科为核心，确保粮食安全的耕地管控研究［9-13］；以环境学科为基础，维系生态平衡的耕地生态治理研究［14-16］。受认知能力和分析手段的制约，不少研究往往采用简化的策略，略去其中一些次要因素，或者把复杂系统还原分解为低层次的简单系统，在局部上寻求问题的解决，造成每门学科只研究某一对象或事物的某一个方面，而社会需求和社会问题却大多是综合性的，这就必然导致单个的学科与整体的科学、分割的学科与综合性社会问题之间的错位和矛盾。

耕地作为一个影响广泛、功能多样的复杂系统，在对其治理过程中，任何要素的重组或结构的变动，都可能会对粮食安全、生态平衡、经济发展和社会稳定等方面造成扰动，落实耕地高质量治理的关键在于健全耕地资源的全要素认知、全过程保护和全方位管控体系，现有关于耕地系统治理的研究，大都集中在耕地系统的内涵认知［17-19］、理论框架分析［3，20］等方面，而对于如何化解耕地利用过程中存在的现实问题，缺乏具体的实操路径。基于此，本文拟按照“系统认知-问题诊断-优化治理”的逻辑思路，在对农业生产的系统性做出简要介绍的基础上，针对耕地利用过程中系统思维不足导致的系列问题提出相应的整改路径，以期为新时代耕地高质量治理提供决策参考。

一、农业生产的系统性认知

1.农业起源与耕地利用的系统性

耕地利用是以植物的生长周期规律为基础，利用植物与自然界的物质变换进行能量生产，通过植物的生命活动创造出更多维持人类生存和社会发展的产品的生产活动。因此，良好的耕地必须有满足植物扎根生长所需要的光、温、水、土、肥等基础条件。由于种植业的劳动对象都是有生命的植物，所以，农业生产活动不仅受到自然气候的影响，还受植物生命活动规律的制约。徐义华［21］通过对农业起源的研究，发现人类栽培作物的出现需要满足两个条件：一是经过长期的采集和观察，人类发现了植物的生长规律；二是人类活动范围的相对固定，预期能够收获自己种植的作物。在农耕文明时代，人类必须遵循季节的自然更替规律，而定居则使人类必须占据相应的生产空间，从而形成了人类对自然环境和资源要素的高度依赖。

在茹毛饮血的渔猎时代，人类四处迁徙，人类与环境的关系并不稳定。当农业文明出现以后，人类开始定居并逐步建立起村落，相邻人群和村落之间形成了长期稳定的关系，并促使人类形成了以地域为基础的社会性群体。由于农业生产受气候影响较大，气候异常导致的粮食歉收经常发生。为了防范和应对粮食歉收所带来的食物匮乏，农业社会必须建立相应的粮食储备机制，而储备机制的建立则为社会稳定和社会分工提供了基础条件。随着村落与特定的地域联系日益紧密，就需要规划比较准确的资源归属边界，并建立起与之相对应的行为规范。因此，人类对耕地的利用，不仅改变了人类社会的资源结构和配置方式，也促进了人类经济结构、社会结构和思维模式的系统性演变。

2.耕地利用转型与系统的复杂性

在传统农业社会，由于劳动生产效率低下，物质资料供给短缺，人类生存发展主要依赖于耕地，通过长时期的演化，形成了以村落为中心、以耕作范围为半径、以生产功能为核心的相对均质的乡村地域空间系统。伴随人类社会生产力水平的逐步提高，乡村内部与外缘系统的物质、能量和信息交换日益密切，以人口、土地和产业为核心的物质与非物质要素交换日趋加强，乡村居民的生存和发展逐步摆脱了对农业生产的过度依赖，城乡居民对耕地功能的多元化需求，导致耕地利用向多元化转型［22］。耕地利用转型是不同类型农户应对市场、政策变动而采取的集体行动。近年来，由物联网普及应用和现代智能物流所带来的“时空压缩”，使得城市经济社会、文化具备了更强大的跨“界”影响能力［23］，并深刻影响着农户生计与耕地利用转型。

农户的生计转型与耕地的利用转型交互融合，并进一步形成了耕地的利用价值多元化和利用功能多样化。受国家主体功能定位与区域资源禀赋条件的影响，耕地利用转型存在较为显著的区域分异特征，山地丘陵区耕地倾向于边际化利用，都市郊区耕地倾向于非农专业化、产业化利用［24］。随着新型农业经营主体的不断涌现和社会化服务体系的持续完善，乡村多元发展主体的数量明显增加，乡村发展主体多元化、利益价值诉求多样化、耕地利用系统复杂化的特征愈发明显，协调好不同发展主体的利益诉求，成为乡村转型发展的关键，也是推动耕地高质量治理的重要抓手。

二、系统思维不足导致的耕地治理难题

1.对自然规律理解不深，导致优质耕地“易占难补”

区域的光、温、水、土和地形条件深刻影响着耕地资源的分布，现状耕地资源及其布局的形成，是历史演进过程中的自然选择和世代传承的最佳状态，有着不可再生、无法复制的自然禀赋。在人类历史进程中，自然气候适宜度高的地方，人口增长速度较快，容易聚集形成城市；反之，自然条件恶劣的地方，人口越少，越难形成城市，所以，在人口密集的城市周围，一定会有适宜耕种的规模土地。

我国的优质耕地分布空间与城镇建设适宜空间高度重叠，在快速的城镇化过程中，大量优质耕地被建设占用的情况不可避免。2009—2022年，受建设占用和种植结构调整的双重影响，全国耕地面积年均减少59.85万公顷，其中大部分是城镇周边的优质耕地［26］。在占补平衡制度的严格管控之下，通过土地开发、整理、复垦，守住了耕地面积红线，但单一目标下的刚性数量管控，往往导致对耕地利用的系统性考虑不足，尤其是在对自然规律理解不够深刻的情况下，新补充的耕地大都分布零散、立地条件差、耕作不便利、水资源短缺［25］，并加重了耕地边际化和碎片化。在国土空间规划执行过程中，靠不断的规划调整来维系基本农田、生态红线的刚性权威，但频繁的空间调整又造成了耕地的“大出大进”。2009—2019年，黄淮海平原与长江中下游平原的耕地流入总面积为400余万公顷，主要是草地和园地，流出总面积为900余万公顷，主要流向了林地，优质耕地“易占难补”的趋势没有得到根本扭转［26］。

2.对生态规律认知不清，导致耕地系统“用养失调”

耕地作为一种生物生产系统，人类通过在耕地上劳动控制着农作物的生长发育，并获取了粮食、蔬菜、瓜果等农产品，在这一过程中耕地系统内部也进行着物质循环、能量流动、生物演替和信息传递等生态过程。耕地与林地、草地、水域等在生物多样性维持、土壤保持、养分循环等方面共同维持着生态系统的平衡，具有重要的生态服务功能［27］。以耕地为核心的农田生产生态系统，除包括具有肥沃土壤的地块外，还包括进入农田的道路，田块周边的生态防护林、灌排沟渠，以及电力设备等农田基础设施。

当前，耕地系统的生态功能价值得到学界、业界的广泛认同，在实际工作中也加强了耕地的生态治理，陆续开展了休耕、轮作等试点工作，并把生态理念融入到土地整理、农田基础设施建设当中。由于对以耕地为核心的生命共同体生态系统认知不够清晰，在人类高强度干预下，长期“高负荷”“连轴转”的强集约利用造成耕地恢复力与韧性不足，过度重视粮食产量造成的资源环境负面效应日益凸显，特别是农药、化肥的过量施用导致区域耕地环境风险不断加剧。虽然国家已经意识到耕地“用养失调”存在的危害，开展并实施了化肥零增长行动，但是粮食主产区的化肥使用仍保持着高位投入的惯性，化肥减量显著的区域主要分布在生态山区，耕地的生态系统建设任重道远［28］。

3.对经济规律重视不够，导致复垦与撂荒现象并存

农户作为理性的“经济人”，在市场经济条件下，倾向于将耕地投入到高收益的生产领域以适应市场变化［21］。人多地少的基本国情和“肥瘦搭配”的家庭联产承包制度，导致耕地小规模、细碎化的特征极其显著，在有限的土地上精耕细作会占用大量的家庭劳动力，再加上农业生产要素价格持续上涨，而粮食收购价格却长期低迷，从而导致了农民种粮纯收益在不断下降。随着非农就业岗位的增多，大多数农户将工作重心转移到非农领域，乡村劳动力的大规模析出导致劣质耕地最先被边际化。

耕地边际化是耕地利用的净收益从多到少的过程，撂荒是耕地边际化的极端表现［29］，耕地非粮化是农户对市场变动的响应，是农户家庭生计与耕作机会成本交互选择的结果。现行的相关政策过分重视粮食生产活动，以牺牲权利主体增收潜力和发展机会为代价的粮食稳产，挫伤了农户的种植积极性［30］。当前，我国正在从中等收入阶段向高收入阶段迈进，农户的非农务工收入在不断攀升，务农的机会成本在持续增加。偏远地区的乡村由于缺乏就业机会，成为人口流失的重灾区，长时期、大规模的人口单向流动，造成了大量的空闲宅基地，在刚性的耕地数量管控之下，空闲宅基地成为重要的“后备资源”，并不断被复垦为耕地，但是规模小、分布零散、耕作不便利的耕地并不受农户的青睐，于是就造成了复垦即撂荒的过程性浪费。

4.对社会规律把控不足，导致耕地治理“时空错配”

农业的发展拓展了人与自然的关系，改变了人类的生存生活方式，实现了人类改造自然的物质成果在时空上的积累与传承，推动了社会关系的不断更替和跃迁。直接参与耕地利用和农业生产的社会群体，包括普通农户、专业大户、农业合作社、农业企业等经营主体人员，以及与农业相关的科研人员、服务人员和管理人员，他们共同推动耕地利用系统有序运行并不断演化［3］。随着人类社会的进一步发展，全体社会成员的知识结构和认知体系更加复杂，人类面对的社会性事务越来越多，社会事务逐渐取代自然事务成为影响人类生存与发展的主要方面［5］。

耕地位置的固定性和经营主体的流动性对耕地系统演化起着主导作用，人口的空间流动造成了耕地资源和人口资源的空间错位，并对耕地资源配置与整理模式提出了不同要求。在社会转型过程中，由于以户籍制度和用工制度为核心的系列社会配套改革没有及时跟进，不但造成了流动劳动力无法享有公平的社会公共福利，而且导致了农业部门和非农业部门生产效率损失［31-32］。如何推动小农户和现代农业有效衔接是新时代的重大历史任务，但对社会发展规律把握不足，造成了以规模化为终极目标的土地整理模式与按照家庭人口进行平均分配的现实需求之间的矛盾。另外，由于农村人口持续外出迁移，人口迁出地的耕地撂荒、宅基地闲置情况愈演愈烈，而人口迁入地区的城市建设用地资源越来越稀缺，加剧了土地资源在城市和乡村之间的错配［33］。虽然国家已经意识到土地资源时空错配所造成的效率低下问题，也试图通过“人地挂钩”等措施去化解，但是由于缺乏具体的实操路径，相关的政策仅仅停留于纸面。

三、耕地高质量治理路径

党的二十大在总结历史经验的基础上，提出了推进理论创新的科学方法，这其中就包括“必须坚持系统观念”。系统观念是马克思主义的重要认识论和方法论，运用系统思维去分析问题、解决问题，也是习近平总书记反复强调的工作要点。系统的生成过程是整合差异的过程，鉴于现行的耕地利用系统已经形成了能够和环境互动互应的统一体，因此，用系统思维去解决耕地利用过程中存在的问题，必须运用整体的观点、全局的观念去厘清耕地利用系统中“要素-结构-功能”的作用关系，同时，要尽量规避改革风险，减少社会震荡。在此，需要强调的是“一刀切”的系统整合并不是真正的系统思维，过于理想化和急功近利的激进式改革无法顺利实现既定的治理目标，而基于系统思维的政策改良则是推动耕地高质量治理的有效路径。依据对农业生产的系统认知和耕地利用与自然、生态、经济、社会的关联关系，按照全要素、全过程和全方位的治理理念，补齐现有治理体系存在的短板，有助于实现重点带动全局的治理升级。

1.以自然适宜为本底，系统推进占补平衡制度改革

1998年《土地管理法》修订时，明确提出国家实行土地用途管制制度和耕地占补平衡制度。《土地管理法》规定：非农建设经批准占用耕地要按照“占多少，垦多少”的原则，补充数量和质量相当的耕地。占补平衡制度有效约束了非农建设占用耕地的冲动，对维护国家粮食安全做出了重大贡献，但是，在政策执行过程中，对补充耕地的质量缺乏行之有效的监管手段，而对农业结构调整、植树造林等占用耕地行为则缺乏有效的管制路径，由此导致了耕地“非农化”“非粮化”的治理难题。

完善耕地占补平衡制度，首先，要将建设占用和农地内部流转统一纳入占补平衡管理，将“小占补”调整为“大占补”，构筑保护耕地的“制度长城”。其次，要遵循自然资源的整体性、系统性分布规律，基于气候、地形、土壤等土地资源要素的基本特点，按照宜耕则耕、宜园则园、宜林则林、宜草则草、宜湿则湿、宜荒则荒的基本原则去优化国土空间结构，确保“进”“出”耕地的光热资源、地貌条件等自然环境要素相近。再次，从自然系统的演化规律来看，经过长时期的历史开发，我国适宜开垦的后备资源已经基本上开发殆尽，鉴于农村居民点与周围耕地自然环境条件类似，且资源禀赋条件往往优于其他类型的耕地后备资源，因此，通过对平原地区“空心村”的有效复垦，能够确保补充耕地的质量，同时能够促进耕地的集中连片，为规模化利用创造基础条件。最后，从历史系统的演化规律来看，当前我国的人口已经达到峰值，除必要农田基础设施升级改造外，尽量不占用耕地就是对耕地最好的保护。

2.以生态健康为要点，全面实施控肥节水行动方案

良好的耕地生态能够为生产绿色、健康农产品提供环境保障，也有利于确保整个生态系统的稳定性［30］。我国在取得举世瞩目农业成就的同时，也产生了农药、化肥过量施用带来的土壤环境污染，地下水超采导致的耕地质量下降等系列生态退化问题。从系统的角度来看，不仅是人类，其他生命体也对耕地有生态健康的需求，因此，耕地的生态健康受损后，要及时进行修复，才能确保耕地生态系统的健康可持续［34］。当今，生态产品消费已逐步成为时尚和主流，守护土壤健康，加快形成有利于健康和经济社会协调发展的耕作模式，是化解生态农产品消费需求与供给能力不足矛盾的重要路径［35］。

农业经营主体的行为直接影响着耕地的利用方式，如何通过机制创新，既能调动农业经营主体进行可持续集约利用的积极性，又能激发农业经营主体提升土壤合理利用水平的主动性，是推动耕地生态化利用的关键。以耕地生态健康利用为要点，首先，应加快损毁耕地的生态修复，落实国土空间规划的引导功能，科学布局种植区、养殖区的产能空间，扩大生态种养和耕地用养的覆盖面，实现种养循环的双赢格局；其次，应强化对农业经营主体的科技培训，通过施用有机肥料、测土配方施肥方式，减少化肥、农药等的使用量，提高资源要素配置的精准性，按照以水定地的底线思维，积极发展节水农业，提高水资源的利用效率；再次，应建立农业经营主体分类引导奖励机制，依据不同农业经营主体可持续集约耕作行为的行为类别建立相应的奖补措施。

3.以经济效益为抓手，系统健全粮食利益补偿机制

粮食作为一种具有准公共产品性质的商品，国家通过严格的耕地保护制度和用途管制制度，来确保粮食数量、质量和价格的稳定。但由于种粮收益长期偏低，且属于财政补贴性的弱质产业，粮食主产区往往承受着巨大的利益损失。耕地资源分布不均衡的自然规律与地区经济发展不平衡的客观现实，进一步加剧了粮食主产区耕地发展权的丧失，拉大了与粮食主销区的经济差距，固化了“粮食大县、财政穷县”的现实困境［25］。

推动耕地保护转型应以系统思维处理好各方面关系、统筹好各方面利益、调动好各方面积极性。在尊重经济规律的基础上，探寻适应我国经济高质量发展的耕地保护补偿机制，是构建区域协同高质量发展的重要路径［36］。“降本增效”是粮食产业发展必须解决的问题，只有粮食的生产成本降下来、经济效益涨上去，粮食产业才有发展动力。要降低粮食的经营成本，必须实现土地的规模化经营，为此，需要以推进适度规模经营为重点，加快农业生产方式变革进程，为农业现代化构建基础性体制机制［37］；从根本上调动广大种粮农民的积极性，改变种粮效益偏低的现状，还需要为粮食主产区“输血补气”添动力，妥善处理好产销区的利益关系，这就需要在重视耕地利用系统整体性、关联性、耦合性和协同性的基础上，完善并落实好对粮食主产区的利益补偿机制。

4.以社会治理为纽带，逐步增强农业经营主体活力

中国乡村社会治理体系的形成与发展，是文化历史与社会制度互动的演化过程［38］。在长时期的历史演化过程中，文化、习俗和制度等因素塑造出不同类型的农户群体，并呈现出具有生命周期规律的阶段性演变特征［39］。当前，我国城乡人口格局发生了根本性转变，但人均农业资源稀少的基本国情没有改变，在相当长时期内乡村地区仍将生活着大量人口，以村庄为基础构建的农村社会形态也将继续维持并长期存在。因此，推动乡村地区耕地的高质量治理，必须将农户的长远生计、农业的持续发展和农村的社会稳定作为考虑问题的出发点和落脚点。

针对社会转型过程中社会组织的缺失与不足，需要围绕广大人民群众对美好生活的现实需求，系统提升社会组织的服务功能［40］。当前制约农业高质量发展、影响农业现代化进程的最大因素是以农户分散生产为主要特征的农业生产方式与现代化大生产之间的矛盾。中国式农业现代化的过程就是农民逐步减少、农户经营规模逐步扩大的过程。城市化带来的农村人口减少，也意味着农业经营主体的经营规模在扩大，解决适度规模经营权益保障问题的重点是在稳定农民土地流转保底收益的同时，赋予农民合理的增量收益分配权，如“订单+分红”“土地流转+优先雇用+社会保障”“农民入股+保底收益+按股分红”等形式的适度规模经营模式，可有效保障农民切身利益，增强农业经营主体活力，实现农村稳定发展。另外，村集体是农村土地所有者，是农民利益的代表和经营主体权益保障的依靠力量，发挥村集体在推进适度规模经营中“统”的作用，通过提高农民的组织化程度，强化服务和支持是推动乡村社会高质量治理的重要环节。

四、结语

我国古代的治理科学是综合的系统学问，将自然、社会、人自身的知识统一包容于哲学母体之中，系统思维主导下的农耕活动，不仅尊重自然时令，而且将自然节律与耕地的质量、规模、种植作物等有机结合，有效协调了耕地利用与养护的关系，实现了生物与非生物间的系统平衡［41］；现代治理科学是分科的学问，它沿着分支化、专门化的道路不断降维演进，形成了分支林立的庞大体系，同时也造成了不同学科相互隔离、难于沟通的局面，分科、单项思维的治理模式，又催生出系列的耕地治理难题。任何一个复杂问题的解决都不能由某一个学科单独完成，必须综合应用多学科知识。耕地作为一个复杂的巨系统，推动耕地的高质量治理，必须综合考虑政治和经济、发展和安全、资源和生态、国内和国际等多方面因素，在把基础情况搞清楚的基础上，按照统筹兼顾、综合平衡的治理理念，围绕主要矛盾和中心任务，优先解决主要矛盾和矛盾的主要方面。本研究按照系统的思维方法，梳理了耕地利用过程中存在的主要矛盾，提出以自然适宜为本底、以生态健康为要点、以经济效益为抓手、以社会治理为纽带的耕地管理体制改革和建设思路，以期在整体推进中实现重点突破，以重点突破带动全局升级，实现“十个指头弹钢琴”。

当代中国具有极其独特的国情，是一个极具特色的复杂巨系统，推进中国式现代化需要统筹兼顾、系统谋划、整体推进，正确处理好顶层设计与实践探索的关系，要把守正与创新、效率与公平、活力与秩序充分结合起来，用系统的、发展的观点观察事物，同时也需要培养独特的系统思想、系统理论、系统方法和系统技术，造就独特的中国系统学派。

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［责任编辑：侯圣伟］

引用格式：

关小克，王建骁.基于系统思维的耕地高质量治理路径研究

［J］.郑州轻工业大学学报（社会科学版），2024，25（6）：53-60，71.