“不准许撤回起诉”机制：功能、反思与展望

摘要：“不准许撤回起诉”机制不是一个独立的程序，也不是公诉实质性审查，而表现为庭前会议结果效力的扩张。从规则上看，“明显事实不清、证据不足”的标准限制了机制的启动，程序运行以庭前会议中的证据整理为主，以书面审查为辅，该机制在一定程度上能促使法院作出无罪判决。由于审查结果缺乏刚性，且规定有例外情况而效果不佳。从功能上看，该机制的核心功能是矫正撤回起诉制度的异化，附带功能在于节约司法资源和限制公诉权行使。该机制面临着与庭前会议程序的适配性不足以及无法有效控制撤回起诉权的问题。从渐进式改革的角度出发，短期内应以合理化改造“不准许撤回起诉”机制为重点，未来还需基于公平正义的刑事诉讼核心理念来重塑撤回起诉制度。

关键词：不准许撤回起诉"公诉审查"庭前会议

中图分类号：D925.1"文献标识码：A"文章编号：1674-8557（2024）05-0108-13

一、问题的提出

2021年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》（以下简称《刑诉法解释》）第232条正式吸纳了2017年《人民法院办理刑事案件庭前会议规程》第22条的内容，该条规定：“人民法院在庭前会议中听取控辩双方对案件事实、证据材料的意见后，对明显事实不清、证据不足的案件，可以建议人民检察院补充材料或者撤回起诉。建议撤回起诉的案件，人民检察院不同意的，开庭审理后，没有新的事实和理由，一般不准许撤回起诉。”笔者将该条款所确立的机制称为“不准许撤回起诉”机制。有学者认为，这一机制在未来将对我国刑事诉讼中的控审关系起到关键作用，且可能成为逐步推进我国庭前公诉实质审查程序形成与完善的重要契机。参见孙远：《论庭前会议环节对控方证据的实质审查——以新〈刑诉法解释〉第232条为中心》，载《上海政法学院学报（法治论丛）》2022年第1期。目前，许多国家都设置了专门程序对公诉机关的起诉意见进行实质性审查，以决定是否将其提交法院进行开庭审理，如法国的预审制度、德国的中间程序、英国的交付裁判制度、美国的治安法官预审制及大陪审团审查起诉制、意大利的初步开庭制度等。参见姚莉、卞建林：《公诉审查制度研究》，载《政法论坛》1998年第3期。《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）第186条规定：“人民法院对提起公诉的案件进行审查后，对于起诉书中有明确的指控犯罪事实的，应当决定开庭审判。”所以法院开庭审理的条件是起诉书中须记载“明确的指控犯罪事实”，即只要控方指控的犯罪事实明确，审判具有具体对象，则庭审可以展开。学界普遍认为，我国当前的公诉审查属于形式性审查，而不允许法院在庭前对检察机关提起公诉案件的事实与证据等实体内容进行判断。

那么，《刑诉法解释》第232条所确立的“不准许撤回起诉”机制与公诉实质性审查有什么内在联系呢？设置这一机制的目的及其能够发挥的功能是什么？这一机制能够在现行的刑事诉讼体制下顺利有效地运行吗？这些问题都需要通过对第232条进行细致充分的规范解释，廓清“不准许撤回起诉”机制的核心目的、功能定位，并结合实践情况具体分析该机制存在的问题和挑战，才能得出相应的结论。在此基础上，本文还将讨论“不准许撤回起诉”机制在我国刑事诉讼体制下的应然图景，同时反思并探索该机制展现出的问题该如何通过未来的改革予以解决。

二、“不准许撤回起诉”机制的内涵：基于《刑诉法解释》第232条的解读

（一）标准：“明显事实不清、证据不足”

实际上，“不准许撤回起诉”机制的审查内容就是“公诉的提起是否适当”这一要件。具体而言，在庭前会议中，法官将从控辩双方提供的证据材料出发，听取控辩双方对案件事实、证据材料的意见后，针对案件事实、证据的总体情况进行衡量，以判断起诉书所指控的事实是否具有实质证据支持，并能达到法律所规定的证明标准。《刑诉法解释》第232条将该标准表述为“明显事实不清、证据不足”。

何谓“明显事实不清、证据不足”，《刑事诉讼法》及其司法解释都并无明确的规定。所谓事实不清，主要是指与定罪量刑有关的事实和情节不清。由于《刑事诉讼法》并未就“事实”的具体内容作出明确规定，司法实践中对公诉实质性审查的“事实”存在不同认识：既可以指证明被告人有罪或罪重的事实，也可以指证明被告人罪轻或无罪的事实，还可以指同时包含上述两类事实的据以定罪量刑的要件事实。参见陈卫东、李奋飞：《刑事二审“发回重审”制度之重构》，载《法学研究》2004年第1期。其中应以据以定罪量刑的要件事实为准。要件事实是否已查清的判断依据归根结底在于，用以证明相关要件事实的证据是否达到了法定的证明标准，故而关键在于明确“证据不足”的内涵。

根据《刑事诉讼法》第175、200、235、254条的相关规定，“证据不足”是检察机关作出不起诉决定，法院作出无罪判决，二审法院依法进行改判或撤销原判、发回重审，以及抗诉案件开启再审的标准，且《刑事诉讼法》并没有明确规定“证据不足”的具体内涵。根据《刑事诉讼法》第162、176、200条的相关规定，“证据确实、充分”是侦查机关移送审查起诉、检察机关起诉以及法院作出有罪判决的标准。《刑事诉讼法》第55条第2款明确规定了认定条件，即“（1）定罪量刑的事实都有证据证明；（2）据以定案的证据均经法定程序查证属实；（3）综合全案证据，对所认定事实已排除合理怀疑”。可见，“证据确实、充分”既包括对证据量的要求，也包括对证据质的要求，其中，第2点是证据确实的要求，第1、3点共同构成证据充分的要求。因此，只要无法达到“证据确实、充分”标准的即可被认定为“证据不足”。

《刑诉法解释》第232条所规定的“明显事实不清、证据不足”又是对“事实不清、证据不足”标准的细化。根据《刑事诉讼法》第176条的规定，我国人民检察院提起公诉的证据条件即为“犯罪事实已经查清，证据确实、充分”。实质上，“不准许撤回起诉”机制所针对的对象是远未达到人民检察院提起公诉标准的部分案件。这些案件往往带有检察机关强行起诉的色彩，其中案件的关键事实、证据都存在明显漏洞。这使具有一般水平的法官都能够在对卷证材料进行书面审查，以及庭前会议的证据整理、争点整理后，较为直觉性地意识到相关漏洞。这类案件即使进入审判环节，也大概率无法达到排除合理怀疑的证明标准而将作出无罪判决。该标准实际上具有高度的经验性和直觉性，是对“事实不清、证据不足”语义的限缩，从而限制了“不准许撤回起诉”机制的开启。

（二）方式：以庭前会议中的证据整理程序为主，以书面审查为辅

“不准许撤回起诉”机制并不是一个独立的专门程序，而是附随于庭前会议程序而展开的，因此其审查方式必然融合于庭前会议的证据开示、证据整理、争点整理等环节之中。我国《刑事诉讼法》自2012年后恢复了全案卷证移送制度，故法官在庭前会议也能对相关案卷、证据进行书面审理。基于此，我国的“不准许撤回起诉”机制选择了以庭前会议中的证据整理程序为主，以书面审查为辅的审查方式。这种审查方式融合了言词审理与书面审理的因素，具有两方面的优势：一方面，通过庭前会议中的证据整理程序，控辩双方可以就争议事实和证据进行互相质疑和答辩，法官可以就有无追诉必要的问题听取被告人或辩护人意见，从而最大程度地保证了法官在作出是否开启“不准许撤回起诉”机制时所形成的内心确信的正确性与合理性，提高了认定明显事实不清、证据不足案件的准确性；另一方面，法官可以通过书面阅卷的方式，快速且自主地对案件的事实、证据情况形成判断，保证了审查的效率且节省了司法资源。

（三）手段：建议人民检察院撤回起诉

《刑诉法解释》第232条将“不准许撤回起诉”机制的手段表述为“建议人民检察院补充材料或者撤回起诉”，这其中包含两种建议内容，即补充材料后继续起诉或撤回起诉。由于本文涉及的是“不准许撤回起诉”机制，故而仅讨论建议人民检察院撤回起诉的情况。

总体而言，“不准许撤回起诉”机制的手段是高度柔性和非正式性的。这是因为“不准许撤回起诉”机制并不直接且必然地形成强制性效力，甚至不以正式的程序性裁决形式表现出来，也欠缺相关的正式文书。实践中，这种“建议”往往是以法官口头通知的方式进行的，是否接受法官的建议则由承办检察官自行决定。“不准许撤回起诉”机制实际是法院对日益增强的公诉权的一种限制手段，但这种制约因缺乏刚性而难以得到检察机关的重视。即使检察机关接受建议撤回起诉，但准予撤诉裁定并无既判力，检察机关还是可以根据新的事实和证据重新起诉，节省资源的利益并不明显，对被告人亦未必有利。从规范上看，法院可以依据《刑事诉讼法》第260条的规定，对明显事实不清、证据不足的案件进行开庭审理并作出无罪判决。有观点认为通过无罪判决的方式来解决将导致案件周期较长，从而不利于对“明显事实不清、证据不足”案件中被告人特别是被羁押被告人的权利保障。实际上，案件一旦诉至法院，强制措施的权力便由法院行使，对于那些“明显事实不清、证据不足”的案件，法院可以决定变更或解除强制措施，而不必诉诸建议检察机关撤回起诉的方式去保障被告人的权利。但这些更优的解决方案并未为法院所选择，而是以柔性的方式来争取现状的改善，这说明我国刑事诉讼体制中法院在某种程度上对检察机关的制约能力和意愿均不足，且对作出无罪判决有较多的顾虑。究其原因，这与我国“分工负责、互相配合、互相制约”的刑事诉讼原则在当前表现出的“配合为主、制约为辅”的关系模式有关，特别是表现为前端程序对于后端程序的制约性强，而后端程序对前端制约性不足。参见左卫民：《健全分工负责、互相配合、互相制约原则的思考》，载《法制与社会发展》2016年第2期。

（四）效力：开庭审理后没有新的事实和理由，一般不准许撤回起诉

“不准许撤回起诉”机制的效力在于经法院建议而未撤回起诉的，在开庭审理后若没有新的事实和理由一般不准许撤回起诉，即其效力仅仅制约了检察机关的撤回起诉权。由此可见，“不准许撤回起诉”机制并不属于一种案件过滤机制，其没有赋予法院将不符合标准的公诉案件过滤到刑事诉讼之外的职权，因而也难以有效降低错误追诉、提升刑事司法整体效率。参见王禄生：《美国刑事诉讼案件过滤机制及其启示——以地方重罪案件为实证样本》，载《现代法学》2015年第4期。

在“不准许撤回起诉”机制出现之前，由于我国《刑事诉讼法》并未赋予法院裁定驳回公诉的权力，法院对于检察机关的错误起诉只能通过作出无罪判决的方式予以纠正。事实上，有实证研究发现1983-2014年我国的无罪判决比例整体偏低，基本介于0.2%-1%之间且呈现逐年下降的趋势。参见谢进杰等：《无罪的程序治理：无罪命题在中国的艰难展开》，广西师范大学出版社2016年版，第91页。可以说，无罪判决在我国刑事司法的制度空间与政策环境中处于相当窘迫的境地。实践中，法院作出无罪判决时，还要考虑如何顾全检察机关的公诉权和考核任务。例如，最高人民检察院曾多次出台关于检察机关业务考评的规定，其中多处涉及无罪判决率的问题，且部分地方检察机关对法院作出的无罪判决实行扣分机制。参见万毅：《实践中的刑事诉讼——隐形刑事诉讼法研究》，中国检察出版社2010年版，第134页。近年来尽管公诉案件无罪判决数量稳步递增，检察机关对无罪判决包容性也有所增强，参见叶燕杰：《公诉案件无罪判决：趋势与阐释——基于1440份无罪判决的分析》，载《人大法律评论》2020年第2期。但仍深受旧有司法惯性的影响，故法院采取这种提前建议的方式，以检察机关是否接受建议为条件，若检察机关违反这一条件则法院可以排除干扰地依法作出无罪判决。这一迂回的方式还是给检察机关留下了充分的回旋余地，即“新的事实与理由”。这一例外条件具有高度的随意性和可操作性。实践中，检察机关可以轻松增加所谓“新的事实和理由”以规避“不准许撤回起诉”机制的适用。

（五）定位：庭前会议程序结果效力的扩张

公诉实质性审查制度是指检察机关决定提起公诉后，启动审判前，由专门设立的机构依照事实与法律，对检察机关起诉的实体要件进行审查以防止无足够嫌疑之起诉的法律制度，参见蔡墩铭：《刑事诉讼法概论（增订七版）》，三民书局（台北）2005年版，第189-190页。其大致可分为“审判过滤型”和“公诉审查型”两种基本模式。参见孙长永：《提起公诉的证据标准及其司法审查比较研究》，载《中国法学》2001年第4期。总体看，公诉实质性审查制度都至少要求包含时间要件、内容要件与效力要件：时间要件是指公诉审查发生在提起公诉后，启动审判前这一诉讼阶段；内容要件是指审查内容为案件事实、证据等实体内容，而非形式性的诉讼条件；效力要件是指经实质性审查认为不应当提起公诉的案件，应被当然地排除于刑事审判程序之外。

我国的“不准许撤回起诉”机制虽然满足了公诉实质性审查的内容要件，但缺失了时间要件和效力要件，因此不能据此认为我国刑事诉讼中已经构建起公诉实质性审查制度。实际上，“不准许撤回起诉”机制并不是一个独立的程序，而是合并、融贯于庭前会议制度之中的，属于庭前会议程序结果效力的扩张。也就是说，我国部分需要进行庭前会议程序的刑事案件，在检察官提起公诉后要经历三个阶段：第一阶段为公诉形式性审查阶段。这对于检察机关的公诉权基本上没有约束作用，仅是对审判对象明确与否的确认。第二阶段为庭前会议阶段，其中包含“不准许撤回起诉”机制的审查。该审查过程被涵盖在了庭前会议的证据整理、争点整理环节之中，审查结果将作为庭前会议的结果之一并产生效力。第三阶段为庭审阶段，在此阶段将兑现庭前会议的结果效力，形成对检察机关撤回起诉权的制约。

三、“不准许撤回起诉”机制的核心功能与附带功能

（一）核心功能：矫正撤回起诉制度的异化

虽然《刑事诉讼法》对检察机关的撤回起诉权并无相关规定，但现行《刑诉法解释》和《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《高检规则》）都有明确规定。其中，《高检规则》第424条具体规定了撤回起诉的法定情形及程序规则。这一规则存在明显的问题：其一，将撤回起诉的时间规定为“宣告判决前”，这一程序启动的时间条件过于靠后，使得检察机关的撤回起诉随意性大，极易造成司法资源的浪费。其二，列出了7种可以撤回起诉的法定情形，包括“不存在犯罪事实的”“证据不足或证据发生变化，不符合起诉条件的”等。可见，可以撤回起诉的法定情形多样、表述不够具体且存在兜底条款，使得撤回起诉申请易于被核准通过。其三，撤回起诉不具有终结诉讼进程的效力，而是使程序退回到审查起诉阶段，且检察机关可以再作出不起诉决定。有学者认为这种做法违背了撤回起诉制度的法理，可参见张建伟：《论公诉之撤回及其效力》，载《国家检察官学院学报》2012年第4期。其四，撤回起诉后再行起诉的条件较为宽松，只需要有“新的事实或者新的证据”即可再行起诉。特别是，“新的证据”是指“撤回起诉后收集、调取的足以证明原指控犯罪事实的证据”，这就导致实践中检察机关在面对疑难复杂案件时，可能会多次撤回起诉，不断补充收集证据并在完善控方证据体系之后再次追诉。

由于规则设置的不当，撤回起诉制度在实践中发生了异化，主要表现为公诉权不当扩张、规避无罪判决、被告人诉讼地位客体化。参见马若飞：《论我国撤回起诉制度的异化与矫正》，载《河南财经政法大学学报》2022年第5期。除撤回起诉规则本身不当之外，其异化的原因还在于缺乏有效的制约：一方面，检察机关的诉讼权力强大，控辩力量失衡。被告人及其辩护人并没有法定的有效手段和程序来限制检察机关的撤回起诉权，甚至辩方在庭审中的举证质证、法律说理等辩护活动和辩护策略都可能成为控方自我完善以达到追诉目的的信息源。另一方面，审判机关的制约机制缺失，导致公诉权滥用。《刑诉法解释》第296条明确规定“人民法院应当审查撤回起诉的理由，作出是否准许的裁定”，显然此处的“审查”应当被解释为一种实质性的审查，即针对检察机关的撤回起诉申请的合法性、合理性等方面进行综合判断后作出裁定。多样且抽象的法定可以撤回起诉的情形，在一定程度上架空了法院对撤回起诉申请进行实质性审查的核准权。实践中，审判机关更是往往仅作形式审查，对于检察机关的撤回起诉申请一概准许，进而使得撤回起诉制度成为由检察机关自我把控以实现必罚目标的重要手段。参见雷晓萍：《检察机关撤回起诉若干问题探析》，载《齐鲁学刊》2020年第5期。这将带来以下负面影响：首先，滥用撤回起诉带来的程序倒流将大幅降低案件办理的效率，造成极大的司法资源浪费，同时可能激起控审主体之间的矛盾；其次，滥用撤回起诉与检察机关将被告人视为追诉客体而非权利主体的司法心理有关，这将导致被告人权利保障不到位。总而言之，我国构建“不准许撤回起诉”机制的核心功能在于矫正我国检察机关撤回起诉制度的异化。

（二）附带功能：节约司法资源，限制公诉权行使

“不准许撤回起诉”机制能够严格控制案件撤回起诉的出口，避免检察机关强行起诉的案件延宕至开庭审理之后，再以各种理由要求撤回起诉所造成的司法资源浪费和效率低下。如果检察机关在庭前会议中接受了法院提出的撤回起诉的建议，则“不准许撤回起诉”机制也能推动实质性审理的庭前化，从而在一定程度上实现案件过滤与分流的功能。具体而言，通过对审判程序入口加以把控能够限制部分形式要件完备但明显事实不清、证据不足的案件进入审判程序，将不应追诉的案件及时过滤在刑事诉讼外，从而降低案件负担，提升司法效率，节约司法资源，缓解我国“案多人少”的司法困境。参见罗国良、刘静坤：《强化庭前公诉审查职能确保审判公正》，载《法律适用》2013年第6期。

“不准许撤回起诉”机制也能够督促检察机关严格起诉标准，限制公诉权滥用。从规范表述上看，我国提起公诉的证明标准是较高的，有学者认为该标准可以被称为“较大的定罪可能性”。参见王超、姚晓东：《我国刑事起诉标准的模式选择》，载《时代法学》2009年第5期。从体系解释和司法实践的角度考察，我国提起公诉的证明标准并不高，且缺少实质性的审查和制约。虽然我国的公诉证明标准与有罪判决的标准在规范表述上基本一致，由于诉讼证明本质上是对案件客观事实的主观认识不断深化的过程，案件事实的证明也应遵循认识由浅入深、有渐进层次的一般规律。参见杨宇冠、郭凯伟：《论提起公诉的证明标准》，载《证据科学》2019年第1期。故作为公诉提起是否适当的证明标准必然低于庭审及作出判决所要求的证明标准。因此，《刑事诉讼法》所规定的起诉条件要求，在未经辩方的实质性辩护以及法院的职权调查之前，检察官的证据体系在远宽松于法庭审判程序的审查标准下能够支撑起一个可以自圆其说的“故事”即可。参见孙远：《论庭前会议环节对控方证据的实质审查——以新〈刑诉法解释〉第232条为中心》，载《上海政法学院学报（法治论丛）》2022年第1期。另外，提起公诉的证明标准达成与否主要依靠检察机关自身对案件的处理和把握，即起诉与否主要是一个检察机关自我监督、自我把控的问题，是否能达到起诉条件由检察机关行使最终决定权。检察机关起诉的案件无需接受法院以法定起诉条件为标准的实质审查，便当然地获得受审资格，因而实际的证明标准在相当程度上会低于规定的标准。参见李辞：《公诉裁量的理论内涵与制度形态》，载《海峡法学》2023年第2期。

“不准许撤回起诉”机制开始对检察机关提起公诉的证明质量进行实质性的审查，虽然其强制性效力不足，但也在一定程度上对公诉权起到制约作用。这就带来了两方面的附带功能：一方面，“不准许撤回起诉”机制能够在庭前针对公诉机关是否充分履行其提供证据的责任进行审查，限制未能达到提起公诉证明标准的案件进入庭审程序。加强对检察机关起诉权的监督制约，从而倒逼检察机关在庭前将事实认定与证据体系精细化和完善化，督促其加强对案件的前端处理和对证明职责的切实履行，提升刑事案件的总体质量。另一方面，“不准许撤回起诉”机制在一定程度上能够限制公诉权的滥用，降低被告人受到检察机关不当追诉的可能性，从而保障被告人的基本人权与合法权益。

四、“不准许撤回起诉”机制需要回应的关键问题

（一）与庭前会议程序的适配性问题

当前，“不准许撤回起诉”机制是附属于庭前会议制度的，只有进行庭前会议程序的刑事案件才可能启动“不准许撤回起诉”机制。这使得该机制具有两方面的有限性：其一，可适用的案件数量有限。“不准许撤回起诉”机制并非一个针对所有刑事案件的普遍性机制，而只适用于启动庭前会议程序的案件。相关实证研究发现，2014-2018年间全国一审刑事案件中庭前会议的总体适用率仅约为0.07%。参见贾志强：《刑事庭前会议制度实施状况研究》，载《中国刑事法杂志》2020年第6期。可见，庭前会议程序使用率很低，所以附随于这一程序的“不准许撤回起诉”机制对于刑事诉讼全局的影响也是极低的。其二，可适用的案件类型有限。根据《刑诉法解释》第226条对于庭前会议开启条件的规定，庭前会议主要针对证据材料较多、案情重大复杂、争议性较大、社会影响重大的复杂疑难重大案件而使用，而排除了绝大多数的简单案件。有研究发现，检察机关对于疑难复杂重大的案件更有可能采取撤回起诉的手段，在实践中，检察机关主要以证据不足或证据发生变化为由撤回起诉，而且这些案件往往是较为疑难复杂重大的案件。参见万云松：《论撤回起诉的实践难题与理论破解》，载《中国刑事法杂志》2014年第5期；张小玲：《论我国撤回公诉的功能定位》，载《中国刑事法杂志》2015年第1期。这说明“不准许撤回起诉”机制附属于庭前会议制度具有一定的合理性。也有研究指出，对于越复杂疑难的案件，检察机关的起诉质量往往越高。参见任禹行：《公诉权运行的外部监督：论公诉审查程序》，载《求是学刊》2022年第1期。因此，适用庭前会议程序的案件在起诉时基本上达不到“明显事实不清、证据不足”的标准。由此可知，《刑诉法解释》第232条对于“不准许撤回起诉”机制的启动设置了过高的标准，过于严格地限制了法官裁量权。

“不准许撤回起诉”机制的实质性审查方式与庭前会议解决程序性问题的定位也存在着内在冲突。庭前会议自《刑事诉讼法》修改得以确立之后，便一直被定位为一个对程序问题予以审查和处理的环节，诸如证据充分与否、如何定罪量刑等实体性问题则不在庭前会议的审查范围之内。参见魏晓娜：《庭前会议制度之功能“缺省”与“溢出”——以审判为中心的考察》，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2016年第1期。对于庭前会议的定位与功能研究已经十分充分，但是仍存在一些争议。笔者通过文献梳理发现，现有研究尽管对于庭前会议制度的基本定位为解决程序性争议，基本功能在于归纳控辩争议焦点、确定法庭调查范围等内容达成了一致看法，参见闵春雷、贾志强：《刑事庭前会议制度探析》，载《中国刑事法杂志》2013年第3期；左卫民：《未完成的变革：刑事庭前会议实证研究》，载《中外法学》2015年第2期。对于庭前会议功能应当持开放性还是封闭性态度，对庭前会议制度能否加入实质审查因素以及其他拓展功能的认识则存在较大的差异。有的学者认为刑事庭前会议已存在许多拓展功能，并将其视作增进庭审实质化的契机；参见吴小军：《庭前会议的功能定位与实践反思——以B市40个刑事案件为样本》，载《法学杂志》2020年第4期。有的学者则认为这些功能不应当由庭前会议制度来承担，而应当完善与这些功能相配套的制度以解决。参见汪海燕：《庭前会议制度若干问题研究：以“审判中心”为视角》，载《中国政法大学学报》2016年第5期；安琪：《刑事庭前会议的再定位——基于A市“庭审实质化”试点的实证研究》，载《四川师范大学学报（社会科学版）》2018年第3期。“不准许撤回起诉”机制显然已经超出了主流观点对庭前会议功能范围的界定，或被认为是一种功能“溢出”的现象。庭前会议本质上是为正式庭审服务的，该程序的开启在事实上就默认了案件应当进入庭审阶段进行实质审理，而在庭前会议后建议检察机关撤回起诉以避免案件进入正式庭审，则严重违背了庭前会议的目的，也不可避免地浪费了在庭前会议中投入的司法资源。

上述两方面的论述都揭示了“不准许撤回起诉”机制与庭前会议程序之间存在着制度设置上的错位和内在冲突。未来的改革者应当重新考虑庭前会议是否是“不准许撤回起诉”机制所能够充分发挥其核心目的与附带功能的基础性程序，此二者的结合是否合理且适配，以及是否应当将“不准许撤回起诉”机制的适用范围扩大为所有可能适用普通程序的案件。更进一步，受近年来行政犯大幅度入刑等因素的影响，有研究指出，危险驾驶罪、帮助信息网络犯罪活动罪和骗取贷款罪等3个新设的行政犯罪名，目前几乎占到全部刑事案件的1/3。参见兰荣杰：《刑事案件全流程繁简分流机制研究》，载《中国政法大学学报》2023年第5期。我国刑事案件结构发生了巨大的变化，大量无需经历庭前会议程序的简单案件，特别是轻罪案件的公诉门槛会相对降低，使得此类案件在起诉时更有可能达到“明显事实不清、证据不足”的标准。有必要考虑是否需要针对此类案件设置公诉实质性审查程序，将达不到起诉标准的案件排除于庭审程序之外，以进一步确立科学的繁简分流程序和案件过滤制度，合理分配有限的刑事司法资源。

（二）无法有效控制撤回起诉权的问题

在设置“不准许撤回起诉”机制前，检察机关的撤回起诉权基本上不受限制，但该机制的制约效力也相当有限，机制的核心目的难以真正实现。“不准许撤回起诉”机制并不改变现有撤回起诉制度的规则，不合理的规则因素仍然保留，难以矫正撤回起诉制度的异化所导致的公诉权滥用；“不准许撤回起诉”机制本身效力也不足，难以切实控制撤回起诉权，并督促检察机关在庭前充分取证以达到切实履行法定起诉标准之要求。

综上所述，“不准许撤回起诉”机制的规则设计和实践状况都折射出我国刑事司法理念存在着的两大问题：其一，存在“重犯罪控制，轻正当程序”的权力（利）分配理念。具体表现为：为了实现有罪必罚、控制犯罪的目的，法律赋予检察机关在刑事司法过程中多样且灵活的查明真相的手段和权力，而相对忽视被告人及其辩护人在刑事诉讼过程中的参与程度和各项权利的保障。其二，存在“重配合，轻制约”的权力运行理念。在我国刑事诉讼程序阶段划分且后端程序严重依赖前端程序的现实中，审判机关为了提高衔接效率以及时完成审判任务，也为了维系两机关之间的良好合作关系，即使遭遇不当起诉的情形，往往会考虑对方的考核指标等情况而作出柔性的处理。参见左卫民：《刑事诉讼现代化：历史与未来》，载《华东政法大学学报》2023年第6期。在一定程度上二者属于“伙伴”关系，从而将我国的刑事诉讼程序塑造成为一条生产判决的“流水线”，而未能在不同诉讼职能相互分离与制约的过程中形成一种立体结构，使得刑事诉讼中缺少完全中立的第三方裁判者。参见孙远：《“分工负责、互相配合、互相制约”原则之教义学原理 以审判中心主义为视角》，载《中外法学》2017年第1期。简言之，“重犯罪控制、重配合”的刑事司法理念形塑了“不准许撤回起诉”机制的现实样态。

五、治标之策：“不准许撤回起诉”机制的合理化改造

客观来看，《刑诉法解释》第232条设置“不准许撤回起诉”机制的根本目的在于限制撤回起诉制度的异化，但机制仍受当前“重犯罪控制、重配合”的刑事司法理念影响而难以发挥应有的作用。在不重塑撤回起诉制度和刑事司法理念的前提下，不论如何改造“不准许撤回起诉”机制都只能是一种“治标之策”，即应变的策略调整。从渐进式改革的角度出发，短期之内应以“不准许撤回起诉”机制的合理化改造为重点，从而全面调整机制的适用范围、审查标准、审查方式、制约手段和效力。

在适用范围上，“不准许撤回起诉”机制的适用范围应调整为所有适用普通程序审理的刑事案件，而与庭前会议制度相分离。实践中，基本上只有适用普通程序进行审理的案件才可能会适用撤回起诉程序，而且所有适用普通程序的案件在经历庭审后被撤回起诉的都会浪费大量的司法资源。因此，不应当将“不准许撤回起诉”机制的适用范围与庭前会议的适用范围相绑定，否则将致使很大一部分有限制撤回起诉权需要的案件无法开启“不准许撤回起诉”机制。

在审查标准上，应将“明显事实不清、证据不足”修改为“事实不清、证据不足”。前文已说明，对于越复杂疑难的案件，检察机关的起诉质量往往越高，“明显事实不清、证据不足”标准不利于机制的启动。加之，该机制的手段总体上偏柔性，且仅仅限制检察机关的撤回起诉权，没必要设置过高的标准以限制法官的自由裁量。因此，应当降低审查标准，赋予法官开启该机制足够的自由裁量权，合理的标准可参考我国检察机关提起公诉的标准而被设置为“事实不清、证据不足”。

在审查方式上，应调整为以书面审查为主，听取言词意见为辅。当前机制以庭前会议中的证据整理程序为主，以书面审查为辅的审查方式，与庭前会议程序高度绑定，但难以回应庭前会议应以解决程序性问题为本质以及浪费庭前会议的司法资源的质疑。实际上，在分案确定案件承办法官后、开庭前，由承办法官对案卷材料进行书面审查基本可以判断案件是否属于事实不清、证据不足，应当建议撤回起诉的情形。在必要情况下，法官可以听取被告人或辩护人的言词意见进行综合判断。

在手段和效力上，可以保持当前的“建议”方式，同时删去“新的事实和理由”的例外情形。在我国当前的刑事司法格局中，对于适用普通程序特别是疑难复杂重大的刑事案件，如果采取过于刚性的司法审查手段，例如裁定驳回起诉并限制再次起诉，则可能会对诉审关系产生不利影响，故而仍采用“建议”的方式具有较强的实践合理性。为了真正实现矫正撤回起诉异化的核心目的，则必须加强机制效力的刚性，即只要检察机关不同意撤回起诉建议的，则法定地排除了检察机关在这一案件中的撤回起诉权，而不再保留例外情形，以起到司法审查限制公诉权行使的效果。

综上所述，《刑诉法解释》第232条建议修改为：“人民法院在庭审正式开始前，通过审查案卷材料，对可能适用普通程序审理，且事实不清、证据不足的案件，可以建议人民检察院补充材料或者撤回起诉。建议撤回起诉的案件，人民检察院不同意的，开庭审理后不准许撤回起诉。”

六、治本之法：基于公平正义理念重塑撤回起诉制度

从长远来看，改革者应反思造成“不准许撤回起诉”机制局限性的深层原因，探索机制之外的改革路径，其关键在于重塑撤回起诉制度和树立以公平正义为核心的刑事诉讼理念。换言之，未来若基于公平正义的刑事诉讼理念来修改《刑诉法解释》以重塑撤回起诉制度，“不准许撤回起诉”机制便可退出历史舞台。

（一）树立以公平正义为核心的刑事诉讼理念

习近平总书记多次强调，“公平正义是司法的灵魂和生命”，“努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”。习近平：《推进全面依法治国，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用》，载《求是》2020年第22期。应当说，公平正义也是刑事诉讼重要的价值理念，其包含程序正义和实体正义，是刑事诉讼各程序环节都应遵循的价值目标，也是评价刑事司法活动正当性的根本标准。在我国刑事司法实践中，“重犯罪控制、重配合”的刑事诉讼理念仍占据优势地位，公平正义理念特别是程序正义仍未得到贯彻落实。司法机关业务的运作及其功能的发挥都须依循一定的程序，被告人在刑事诉讼程序行进的过程中，将逐步形成对于案件办理公正性的直观感受，这直接影响其对最终裁判结果的接受程度。参见朱孝清：《司法公平正义观和人民监督司法路径的创新》，载《法治研究》2022年第6期。当前，刑事诉讼理念不够重视人民群众对司法公平正义的感受度，特别是被告人主观层面公平正义感的实现。

我国刑事诉讼现代化必须要坚持公平正义的刑事诉讼核心理念，兼顾实体正义与程序正义，同时应关注诉讼参与人以及社会公众对刑事司法公平正义的感受度。新理念的确立过程也是对旧理念的改造过程，制度设计者应扬弃地对待“重犯罪控制、重配合”理念，一方面要明确“互相制约”才是“三机关”关系的核心价值要求，其中体现着两种服从关系：在价值理念上，效率服从于公平，配合服从于制约；在工作程序上，侦查服从于起诉，起诉服从于审判。参见韩大元、于文豪：《法院、检察院和公安机关的宪法关系》，载《法学研究》2011年第3期。此外，还要通过实证调研等方法探究实践中影响“三机关”关系的诸如司法价值观、个体职业利益、司法能力等主体因素，以及考核评估机制、司法习惯、行政力量的介入等制度因素，从而针对性地改变相关制度环境。参见左卫民：《何处寻觅刑事诉讼的中国知识：打造自主知识体系的若干思考》，载《清华法学》2023年第3期。另一方面，要继承发扬其有利于实现实体正义的做法，同时弥补其在程序正义上的不足。总体而言，未来应当通过修订《刑事诉讼法》以及相关司法解释，建立起控辩平等、裁判中立的三角结构。参见吴卫军：《检视与反思：工具理性视阈中的2018年〈刑诉法〉修改》，载《海峡法学》2021年第1期。

（二）重塑撤回起诉制度

基于公平正义理念来重塑撤回起诉制度的要点如下：

第一，要严格限制检察机关撤回起诉权的行使。撤回起诉制度设立的本意是将那些本不应起诉或不必起诉的案件，在错误起诉以后予以矫正。因此，应严格限制撤回起诉提出的时间、具体适用范围和情形，以防撤回起诉权的扩大和滥用。参见魏虹：《赋权与规制：我国检察机关撤回起诉制度之构建》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2011年第6期。首先，限制撤回起诉的时间。可以将“宣告判决前”修改为“在提起公诉后，人民法院开庭审理之前”。将撤回起诉提出的时间点提前至庭前阶段，能够切实地保障庭审资源与效率不受撤回起诉的影响，也能督促检察机关在庭前对案件事实和证据作更为全面细致的审查。其次，明确化且精简撤回起诉的法定情形，以此缩小检察机关的自由裁量权。可以删去“证据不足或证据发生变化，不符合起诉条件的”情形和“其他不应当追究被告人刑事责任的”的兜底条款，同时可以将“被告人因未达到刑事责任年龄，不负刑事责任的”修改为“被告人因法定理由，不负刑事责任的”。再次，严格限制撤回起诉后再行起诉的次数。客观来说，当前规则对再行起诉所设置的标准是足够高的，为了避免检察机关通过不断地撤回起诉来补充侦查或规避期限的限制，使得被追诉人的权利长期处于不确定的状态下，可以增加“再行起诉的，以一次为限”的规定。

第二，充分保障被告人及其辩护人在撤回起诉程序中的诉讼权利。一方面，应赋予辩方知情权、程序参与权和异议权，并规定具体的行权程序与制度后果。参见龙宗智：《论新刑事诉讼法实施后的公诉变更问题》，载《当代法学》2014年第5期。具体而言，应当明确被告人及其辩护人能够参与撤回起诉程序及后续的再行起诉程序，并对检察机关的申请及法院的审查结果享有异议权，且应规定受异议方有义务向异议提出方作出明确细致的解释和说理，否则相应的诉讼程序无效。这能够保障被告人及其辩护人应有的诉讼权利，落实其与控方的平等武装，继而增强其公平正义感。另一方面，若被告人认为检察机关撤回起诉不符合其诉讼利益，应为其提供救济途径。其一，应赋予辩方对检察机关滥用撤回起诉权时的申诉权和恢复诉讼的权利。如果检察机关的撤回起诉不符合法定条件，被告人及其辩护人可以向作出准许撤回起诉裁定的法院或者上级法院进行申诉，经审查认定不应当撤回起诉的，应当恢复诉讼并继续进行审理。其二，对于法院准许检察机关撤诉的案件，被告人应当拥有上诉权。对《刑诉法解释》第378条作体系解释可以认定，该条中的“撤回起诉”应当包括自诉人的撤回起诉和检察机关的撤回起诉，且《刑事诉讼法》及其司法解释均未禁止此情形被告人的上诉权，故被告人对于法院对检察机关作出的准许撤回起诉裁定应当可以提出上诉。这一规则在许多案例中已经得到了法院的认可。例如陕西省西安市人民法院（2014）西中刑二初字第00044号刑事裁定书。此外，被害人在撤回起诉程序中的诉讼权利亦应得到充分的重视。

第三，激活审判机关对于检察机关撤回起诉申请的实质性审查，规范化审查核准流程与文书制作。一方面，应进一步明确人民法院进行撤回起诉必要性审査的责任，确定其实质审查的对象及权限范围。例如，可以将“人民法院应当审查撤回起诉的理由”修改为“人民法院应当审查撤回起诉的时间、撤回起诉是否具备法定事由、撤回起诉是否已通过书面方式提出申请并提交法定材料等”。另一方面，应当规范化撤回起诉裁定书的制作格式和内容。关键在于，应要求承办法官在裁定书中明确且具体地记载和论证检察机关撤回起诉的理由以及准许或不准许撤诉的理由等内容。因此，可以增加“作出是否准许的裁定，并在裁定书中明确说明准许或不准许的理由”的规定。

（责任编辑：林贵文）