检察公益诉讼守护群众美好生活

文/盛勇强（上海市检察院党组副书记、副检察长）

上海检察机关将继续加大创新履职力度，高质效办好每一个案件，努力探索打造超大城市公益保护的“上海新模式”，让人民城市的生活更加美好

检察公益诉讼制度是习近平法治思想的重要原创性成果。近年来，上海检察机关积极履行公益诉讼检察职责，组建了全国首个覆盖三级检察院的公益诉讼办案机构，共立案办理各类办理公益诉讼案件8595件，制发诉前检察建议3960件，提起诉讼453件。其中31件案件被最高检评为典型案例，实现了4+9共13个法定领域和地方立法授权特有的5个领域的全覆盖。

近年来，上海检察公益诉讼工作得到各级人大常委会及人大代表的关心、支持和帮助，先后有10部地方性法规涉及公益诉讼，代表参与公益诉讼活动163场959人次。

让绿色成为城市发展最动人的底色

生态环境和自然资源保护一直是检察公益诉讼办案量最大的部分。近年来，上海检察机关围绕长江大保护、长三角绿色一体化发展、生物多样性保护、助力碳达峰等，办理固废、水体、大气污染及生态保护案件4683件，清理修复被污染的水域、土壤等13850亩，追偿生态环境功能损失8109万元。

2015年10月，安徽省郎溪县某固废处置公司、浙江省宁波国家高新技术产业开发区某贸易公司、黄某某和薛某等，为提炼金属牟利，将进口铜污泥作为铜矿砂报关，被上海海关查获。

2018年9月，涉案被告人因走私废物罪被追究刑事责任，但138吨铜污泥被上海海关查获后滞留港区。上海市检察院第三分院认为，铜污泥是国家禁止进口的固体废物，含有铜锌冶炼后留下的重金属、氢氧化物和硫化物，若处置不当极易对土壤或地下水造成重污染。

2019年，上海市检察院第三分院通过跨区域取证、聘请专家辅助人、委托第三方评估等方式，明确涉案固废存在重大环境污染风险，要求四被告连带承担进口固废无害化处置费105万元。

2020年，该案全部诉讼请求获法院支持，处置费用执行到位后，上海海关委托专业单位代为处置了涉案固体废物。违法行为人在被追究刑事责任之外，还须承担相应的民事侵权责任，体现了环境司法对违法行为人全面追责的鲜明态度，震慑了潜在的违法行为人，有效破解“企业污染、群众受害、政府买单”的生态保护困局。

该案先后入选最高检公益诉讼起诉典型案例、最高法第37批指导性案例和2021至2022年度“中国十大环境司法案例”。

2018至2020年，在离上海市崇明区东风西沙水库不到10公里的白茆沙北水道，江苏省海门市（现为南通市海门区）某公司在此进行砂石过驳作业。作业区共有浮吊40多台，平时作业船保持在30艘以上，高峰时段有近百艘。作业过程难免会产生船舶非法排污、违章停泊、搁浅等情形。一方面，该作业区部分水域在2018年2月经国务院同意被划入上海市生态保护红线。另一方面，该作业得到了海门市行政机关的许可。同时，从海事区划上看，该作业区域归江苏海事部门管辖，由海门市检察院开展公益诉讼更为合适。但考虑到该作业主要影响的是上海四大水源地之一的东风西沙水库，崇明区具有更强的解决问题的迫切性。

4月15日，主题为“检察公益诉讼 守护美好生活”的第五十一期“上海人大代表论坛”在上海举行。

2020年1月，经报请最高检同意，将该案跨省指定至崇明区检察院管辖。崇明区检察院在江苏省检察院和相关主管部门的支持下，经过多次实地勘查，反复磋商，终于取消了过驳许可，该公司在2020年7月前清退了作业区内的所有浮吊船只。

关乎崇明区近70万老百姓的饮用水安全的风险终于解除了。该案的成功办理是长江经济带“共抓大保护，不搞大开发”的生动实践，也是预防性公益诉讼的有益探索。该案入选最高检第三批服务保障长江经济带发展典型案例。

守护人民群众“舌尖上的安全”

民以食为天，食以安为先。食品安全是检察公益诉讼一直关注的传统领域。近年来，围绕互联网平台食品销售、食用农产品流通、食品生产非法添加等环节为办案重点，上海检察机关积极探索惩罚性赔偿，督促落实食品安全“四个最严”要求，办理相关案件1050件。

醉蟹是一道上海的地方传统名菜，但生醉蟹易造成寄生虫感染，引发食品安全事件。2018年，上海市政府发布通告规定，每年5月至10月对生醉的醉虾醉蟹实施季节性禁止生产经营。

2019年7月，上海市静安区检察院发现有餐厅自行制作出售生醉食品，经梳理商家在“美团”“大众点评”等网络平台上显示的菜单和4000余条点评发现，商家及消费者上传的醉蟹照片蟹壳呈青色，肉质部分有明显的流动性特征，经现场核实，确为生醉，且已持续一段时间。随后，静安区检察院向有关行政机关制发诉前检察建议，要求督促整改。建议制发后，相关监管部门高度重视，除了对涉案餐厅违规制售醉虾醉蟹行为责令整改之外，还部署开展加工经营醉虾醉蟹等禁止加工经营食品专项排查工作，引导商家将生醉改成熟醉再进行销售。通过办理本案，消除了食品加工环节的安全隐患风险，进一步织密了食品安全卫生的防护网。

詹某某曾通过其开设的网店售卖正品进口奶粉。为追求更高利润，他用网上购买的临期奶粉、动物奶粉，在其老家广东省普宁市的农村房内分装成某知名品牌奶粉，通过其网店销售。2019年11月至12月，累计销售金额90万余元（奶粉2万多公斤），另有待售的34万元货值的奶粉（7500多公斤）被公安机关查获。

因涉案奶粉成品经检测合格，不存在掺非奶粉物质、假奶粉物质，故难以认定为生产销售伪劣产品罪。同时，也没有足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病的，生产、销售不符合安全标准的食品罪也定不了。最终刑事案件只能以假冒注册商标罪定罪，判处詹某某有期徒刑四年，罚金50万元。

承办该案的上海市检察院第三分院认为，詹某某在农村房内把25公斤的大包装奶粉分装成1公斤的小包装奶粉，在称重、分包和塑封涉案奶粉时，生产经营场所、机器设备、工作人员等未进行卫生消毒，不符合食品安全标准；涉案奶粉包装上的生产日期和保质日期均由假冒品牌奶粉包装袋自带，并非按照实际情况注明，明显违反食品安全法的标准和要求。所售奶粉每袋成本约19元，网售价45元左右，总计售出2.7万多公斤，90万余元。

上海市检察院第三分院承办检察官介绍说：“虽然食用该奶粉未发现对人体有急性、亚急性危害，但存在重大风险，考虑到被告主观过错明显，获利高，刑案中对涉案食品安全未作评价，检察机关遂提起民事公益诉讼，提出80万元的惩罚性赔偿，得到了法院的支持。”

通过办理该案，检察机关切实发挥惩罚性赔偿制度震慑、遏制和预防的作用，加大违法成本，让违法者“痛到不敢再犯”。

共创更加安全韧性的城市

上海是在公共安全领域最早探索检察公益诉讼工作的城市。近年来，上海检察机关针对维护高铁沿线安全运行、高空坠物伤人、非标电瓶车电池引发火灾事故等群众头顶、脚底、出行安全问题开展专项监督，办理相关案件1130件，督促消除安全隐患10万余处。

2020年，楚某某在经营电动自行车车行时，明知国家规定电动自行车电池标称电压不得大于48V，仍对外销售自行改装成60V、72V、84V电池的电动自行车20辆，销售金额6万余元。

承办该案上海市青浦区检察院认为，改装后的电动自行车，增加连续行驶时间和行驶距离的同时，也增加了电池使用过程中电化学反应的不稳定性，提高了火灾事故发生的概率。上海市的大多数电动自行车火灾亡人事故与非法改装、加装电池有关。青浦区检察院在以销售伪劣产品罪追究楚某某刑事责任的同时，提起民事公益诉讼，要求其发布消费警示，召回已销售的改装电动自行车并消除隐患。

2022年10月，青浦区检察院的诉讼请求得到了法院的支持。目前已召回20余组超规格蓄电池。该案的办理推动了电动自行车消防安全的源头治理，为制定和落实《上海市非机动车安全管理条例》提供了实践样本。

2021年3月，新闻媒体报道了上海市闵行区某住宅小区高楼外墙屡屡脱落的问题。闵行区检察院经调查发现，8个住宅小区存在房屋外墙有比较大的面积空鼓、开裂、脱落的情况，涉及将近300个门牌单元6000余户居民。因住宅共用部分外墙维修牵涉到谁来启动、谁来承担费用的问题，很容易引发“公地悲剧”。

该案承办检察官表示，实践中一般全体业主委托物业企业开展安全检查，物业企业可以进行应急处置，涉及公共安全的事情不能等，遂制发诉前检察建议，督促主管机关监督和指导涉案住宅小区物业服务企业和业主委员会等采取措施整改。

有关部门收到建议后积极落实，涉案8个小区均采取了设立围栏、警戒线，铲除修补隐患部位等措施控制险情，同时查明脱落原因，明确责任主体，制订维修方案。主管机关还组织力量对1081个住宅小区开展检查，出具整改意见54份，并已全部落实。该案推动住宅外墙共用部分采取应急处置措施、消除高坠隐患，是守护“头顶上安全”的有益探索。

助力为个人信息加装“保护锁”

个人信息保护是群众普遍关注的问题，上海检察机关在全国范围内较早探索通过检察公益诉讼保护个人信息，近年来，办理案件323件，督促删除侵权个人信息近3亿条。

2022年3月，有消费者反映上海市松江区某健身房涉嫌强制“刷脸”。松江区检察院立案调查发现，该健身房采取“不同意就不提供服务”的方式强制消费者同意采集人脸信息，用于出入健身房、计算消费次数、进行储物，共计采集、存储个人信息1200余条。

依据2021年11月1日起施行的《中华人民共和国个人信息保护法》，人脸识别信息属于敏感个人信息，仅在维护公共利益或提供服务所必需的情形下方可采集，且在消费场景下敏感个人信息的保护要求高于一般个人信息，要单独告知信息主体获取的敏感信息及可能遭遇的风险，由信息主体仔细权衡同意后方可采集使用。

与此同时，松江区检察院根据《中华人民共和国消费者权益保护法》的规定，确定松江区市场监管部门为监管主体，向其制发了诉前检察建议，建议其依法查处。市场监管部门认真落实，责令整改。

2022年12月，检察机关在“回头看”过程中发现，经营者在前台显著位置已张贴“关于人脸识别入场信息采集说明”，明确告知照片仅用于入场识别，不会用于其他用途，不会传至其他平台，消费者有权选择不使用人脸识别功能，已开通人脸识别功能的消费者，可以选择关闭。与此同时，市场监管部门、网信部门还通过面上的行政指导、合规提示，强化了源头治理。

2019年6月，上海市某房产经纪有限责任公司门店经理郭某某从茅某某处，以人民币1.5万元的价格，购得包含业主姓名、地址、电话等在内的公民个人信息42万条，准备用于提升房产中介业绩。茅某某的行为涉嫌侵犯公民个人信息刑事犯罪。但按照有关刑事司法解释，郭某某为合法经营活动而非法购买个人信息，需达到获利5万元等情节严重情形才能入罪。因涉及个人信息数量较大，郭某某还没整理使用就被刑事拘留，公安机关无法查证其获利情况，故撤回了审查起诉。

承办该案的上海市宝山区检察院认为，虽然无法追究郭某某的刑事责任，但郭某某购买个人信息是为了提升公司业绩，1.5万元也是由公司支付的，遂以茅某某、某房产经纪有限责任公司为被告提起民事公益诉讼，相关诉讼请求均获法院支持。茅某某非法所得1.5万元被刑事没收的同时，依据个人信息保护法损害赔偿计算方式，茅某某还要和该公司一起承担1.5万元的民事连带赔偿责任。

承办检察官表示，这一案件的办理，警示侵犯公民个人信息的企业或个人，即便未被追究刑事责任，也应当承担相应民事责任，违法必有代价。

让特殊群体更能感受到人民城市的温度

上海检察机关密切关注未成年人权益保护、无障碍环境建设、妇女权益保护等问题，近年来，共办理案件710件，让城市发展成果普惠于民，让人民城市更有温度。

点播影院是近年来新兴的娱乐业态，以其个性化、私密化的观影体验，吸引了不少消费者，但也普遍存在登记备案制度落实不到位、未成年人保护措施落实不到位等问题。

上海市检察院指导奉贤、长宁、静安、浦东等基层检察院开展公益诉讼。针对无证经营的，检察机关根据《中华人民共和国电影产业促进法》《点播影院、点播院线管理规定》，督促电影主管部门予以取缔。针对有证经营但违规接纳未成年人留宿引发违法犯罪隐患的，检察机关认为点播影院是电影院和流动放映活动场所之外，为观众观看自选影片提供放映服务经营活动的文化娱乐场所，具有以营利为目的、消费者自娱自乐、环境相对封闭等特性，应作为娱乐场所进行监管，限制未成年人在无监护人陪同情况下观影，限制点播观影范围，遂根据《娱乐场所管理条例》等规定，督促文化主管部门予以查处。

在基层检察院办案基础上，上海市检察院接续监督，督促相关部门于2021年集中开展上海市点播影院规范整治活动，累计检查1400余家次，立案处罚11件、关停240余家，推动成立全国首个点播影院专业管理委员会，出台行业规范，明确未成年人观影范围受限、不得留宿、包厢应有透明门窗、不得内锁、落实强制报告制度等要求。通过案件办理，有效防范了影响未成年人健康成长的相关风险。该案入选最高检典型案例。

肇嘉浜路宛平路天桥处于徐家汇商旅核心区域，地面是禁止行人通行的城市机动车主干道，周边有老年居民较多的居住区、公园绿地、地铁出入口等。这座始建于1999年的天桥除6座爬梯外没有电梯，行人穿过肇嘉浜路，要么爬44级的台阶，要么多绕行500多米。

2021年4月，徐汇区检察院根据人大代表的建议，就肇嘉浜路宛平路天桥探索开展无障碍设施公益诉讼。依照《中华人民共和国残疾人保障法》《中华人民共和国老年人权益保障法》《无障碍环境建设条例》等规定，城市的主要道路、主要商业区和大型居住区的人行天桥应当按照无障碍设施工程建设标准配备无障碍设施；对城镇已建成的不符合无障碍设施工程建设标准的公共交通设施，政府应当制订无障碍设施改造计划并组织实施。

办案过程中，徐汇区检察院了解到，这座天桥虽被列入改造计划，但因周边施工环境复杂而迟迟没有进展，遂与建设主管部门等多次实地考察，邀请人大代表、残联专家一起听证，共同破解地铁安全、地面高压线、地下管线、占用人行盲道、绿化迁移等难题，形成了科学合理的改造方案。

2022年8月底，肇嘉浜路宛平路人行天桥电梯投入运行，极大方便了群众。该案入选全国残疾人权益保障检察公益诉讼典型案例。

留住更多城市记忆

上海检察机关高度关注文物、优秀历史建筑等文脉保护，协同退役军人事务部门开展保护红色历史文化遗产专项监督活动，近年来，办理相关案件98件，让城市的红色基因与光荣传统更好传承延续。

位于上海市四川北路上的德邻公寓，始建于1935年，是一幢现代派风格的折中主义建筑，先后作为首座涉外电梯公寓、上海信谊药厂办公用房。2005年入选上海市第四批优秀历史建筑，其重点保护部位除了南、西、北立面外，还包括入口门厅、水磨石墙地面等特色装饰。

2015年，产权人上海某物业发展公司在出租德邻公寓过程期间，租赁人未经审批野蛮装修，对内部重点保护部位造成了破坏。行政主管部门发出责令改正通知书后的三年内，德邻公寓经历了解除出租诉讼、产权转让纠纷，但始终未进行修复。

2018年8月，虹口区检察院开展立案调查，认为虽然该建筑属于私有产权，但作为历史保护建筑具有很高的艺术人文价值，是见证上海城市历史的“活化石”，属于社会公共利益范畴，遂依据《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》等规定，向行政主管部门制发检察建议，要求其督促尽快启动德邻公寓修缮并进行有效监管。

主管部门接到检察建议后，督促投入近200万元对重点保护部位特色装饰进行复原。2019年7月，上海市历史建筑保护事务中心组织竣工验收，一座承载着海派文化和城市变迁的优秀历史建筑恢复了原状。该案入选最高检文物和文化遗产保护公益诉讼典型案例和上海市依法治市十大优秀典型案例。

1945年9月20日，新四军浙东游击纵队北撤时，用朱红粉刷写宣传标语，目前仅存两处，一处在青浦区白鹤镇土地庙北墙，长8米，内容为：“巩固国内团结，保证国内和平！新四军宣。”另一处在旧青浦小学西围墙，长20米，内容为：“我们要和平，反对内战！新四军宣。”这两条标语是红色革命历史的珍贵见证，1959年7月被列为青浦县文物保护单位。

2021年3月，青浦区检察院在履职中发现，该标语因经年累月受风雨侵蚀，自然损毁严重，存在墙皮脱落、字迹模糊不清的情况。根据《中华人民共和国文物保护法》相关规定，列为文物保护单位的标语属于国家所有。

地方政府负责本行政区域内的文物保护工作，同时也是文物的管理人、使用人。青浦区检察院遂与属地政府进行磋商，推动及时修缮维护。属地政府高度重视，委托专家制订修缮方案，报青浦区文旅局审批同意后实施，在不改变文物原状的原则下完成了表面清洗、加固、修补、防雨防潮等处理，并组织专家进行评审验收。标语墙的专业修复，有助于革命精神薪火相传，更好地传承和弘扬红色文化。

下一步，上海检察机关将继续加大创新履职力度，高质效办好每一个案件，努力探索打造超大城市公益保护的“上海新模式”，让人民城市的生活更加美好。