高校科研经费智慧监管模式优化路径研究

张乐

摘要：科研经费投入为国家科技创新提供了基础支撑，随着科研“放管服”的不断深化，简政放权已成为激发科研活力的“先头兵”，文章以赋予科研人员自主权和科研经费监管效能作为研究内容，对高校经费管理模式存在的问题及原因进行分析，提出通过数字技术赋能，组织、制度、信息和流程的综合治理，构建管理流程颗粒化、业务层级扁平化、监管视角立体化以及风险反馈动态化的智慧监管新模式。

关键词：科研经费；数字技术；智慧监管

一、背景

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“强化国家战略科技力量，深入推进科技体制改革，完善国家科技治理体系，优化国家科技计划体系和运行机制，推动重点领域项目、基地、人才、资金一体化配置”。国务院办公厅印发《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（国办发〔2021〕32号），进一步深化、优化科研“放管服”改革措施，提出“针对经费业务量大的高校、科研院所或企业，推广电子入账凭证数据标准，推动科研经费报销数字化、无纸化”以及“强化科研项目经费监督检查，动态监管经费使用并实时预警提醒”。

2021年，财政部印发《会计改革与发展“十四五”规划纲要》和《会计信息化发展规划（2021-2025年）》，专门提到加强会计数字化顶层建设，将信息化规范由企业扩展到行政事业单位，实现会计信息化对核算流程和管理的全面覆盖，不断拓展会计的数字化转型。2023年，中央办公厅和国务院印发《关于进一步加强财会监督工作的意见》，要求建立高效衔接、运转有序、并与其他监督机制有机贯通、横向协调的财会监督体系。财务部门作为发挥财会监督职能的“排头兵”，更应该厘清思路、理顺机制、突出重点、形成合力加速推进智慧化财会监督平台的顶层设计与布局。

高校既要做好“放管服”政策的贯彻落实，也不能忽视科研经费使用中存在的财务风险，需要进一步关注经费使用的安全性和效率性，并结合当前社会发展水平和经济运行规律，利用好信息化时代带来的高速发展红利，及时调整管理工具与管理体制，快速适应日益增长的经费规模，并实施行之有效的智慧监管措施，为国家和科研人员协助把好经费使用的重要关口，进一步释放科研活力，使科研人员能够心无旁骛开展科技创新，不断孵化新成果，夯实科技强国的重要根基。

二、构建科研经费智慧监管模式的意义

（一）强化监管有利于激发科研经费的根本效益

进一步简政放权、优化服务，不断强化科技创新统筹，努力克服各领域及各部门科技创新活动中存在的分散封闭、交叉重复等碎片化现象，构建有机互动、协同高效的监管体系对促进科研效益提升具有积极作用，将管理视角聚焦于经费合规性，确保科研经费在正轨上运行，并通过科学、合理的监管工具以及绩效评价方式适时开展有效监管，充分发挥监管的净化作用，提升科研资金使用效益，营造良好的科技监管生态。

（二）优化监管模式是提升科研活力的关键路径

传统的经费监管机制已经无法满足日益增长的经费投入规模，科研“放管服”的政策落地其本质意义在于简政放权提升效益，将监管机制由层级化逐步转变为扁平化，去除冗余、繁杂的监管过程，依托于财会监督与其他监督手段的横向协同作用，构建充分信任科研人员并遵循“权、责、利”对等原则。通过现代化的管理手段以及数字型的管理技术来支撑，构建“放而不乱、管而有序”智慧监管模式，通过高度的信息化和数字化延伸服务的深度与广度，使科研经费的使用、监管及绩效提升有效融合，形成科学、共享的科研生态环境，不断为高校科研管理注入活力。

（三）构建智慧监管体系是科技创新的内涵需求

高校作为基础研究和科技创新的主阵地，科研经费投入水平已成为衡量学科发展的重要指标，同时将投入与产出有机统一，搭建贯通式、一体化的绩效评价平台也为高校优化科技创新机制提供了重要的参考依据。通过信息化手段融入动态监管机制，由传统的事后反馈转变为事前规范、事中引导及事后修正模式，有效规避风险，使科研人员将视角回归于技术创新。引入有效的智慧监管机制，可以充分挖掘科研经费的隐性红利，利用大数据分析技术挖掘科研经费使用的逻辑关系，构建可视化的决策支撑体系，并不断赋能高校科技创新事业的蓬勃发展。

三、高校科研经费监管存在的问题及原因分析

（一）监管体系建设尚未成熟

一是在部门职能方面，高校科研经费监管涉及部门科研、财务、资产、人事、审计、监察等多个部门，从职能设置上存在交叉管理、权限不清的现象，归口部门过多可能导致制度设计重叠、业务流程引用不规范的现象。二是制度建设方面，国家政策自上而下传达的过程需要一定周期，高校政策调整度灵敏性还不够高，且制度建设未能充分考虑自然科学、社会科学等科研项目在运行规律上的差异化特征，导致经费管理不灵活或者存在监管漏洞的现象。三是单位内部控制意识依然薄弱，科研人员对科研经费缺乏“公款”意识，仅关注科研成果是否符合技术指标，而忽略了经费使用的合理性与合规性的判断，科研经费监管机制尚未纳入单位内部控制核心体系中，面对科研“放管服”改革的不断深化，制度修订响应速度较慢，导致经费管理存在监管与政策引用的空白期，难以保障政策举措真正落地执行。

（二）科研经费监管目标偏离

高校将科研管理职责按照立项、执行、结题、成果转化以及绩效评价等过程性内容划分至不同職能部门，由于各部门所聚焦的监管视角存在差异，且缺少对科研经费监管意义及目标的统一共识，导致在思维方式及管理目标上形成部门壁垒，使决策存在短视行为。部门间的职能壁垒使科研经费监管体系面临多处衔接断裂带，难以形成较强的监管合力。一方面，以监管为主的管理者（财务部门）容易形成科研人员违规动机的假定思维，其主要表现为对经费使用的监管存在本位主义，且形式审查的力度大于逻辑审查力度，但实务中部分风险点难以通过形式审查发现，比如向关联公司划拨科研外协资金、科研经费采购的设备与项目研究方向无直接关联性、对报销金额拆分规避审核等，因此监管视角的不统一以及监管内容的偏离，会造成难以达到预期目标，甚至一定程度的缺位现象；而以促进科研活力为主的管理者（科技部门）更多地关注与利用政策的灵活性提高科研人员的积极性，倾向于选择较为宽松的监管环境。另一方面，职能部门既要开展科研经费全过程管理，还需接受上级主管部门的指导和审计部门的监督，其身份特征具有监管与被监管的双重性，为避免对上级政策理解不透彻，职能部门开展监管时优先倾向于选择较为严格的管理方式，来规避实务操作中可能存在监管风险。

（三）科研经费监管手段匮乏

高校相较于企业，在信息系统部署方面仍然存在较大差距，很多职能部门依然采用传统的管理方式，在数据采集与处理方面以人为主，科研、财务、资产以及人事等管理系统建设水平参差不齐，平台建设缺少顶层规划，多数系统的数据采集依赖于手动录入，甚至部分系统还需要科研人员耗费大量精力协助完成原始数据的采集，未能充分应用信息时代下的图像采集、网络爬虫以及RPA等数字化技术。同时，部门职能的交叉在信息平台建设上表现为系统功能和业务流程的重复，导致人力资源与系统资源的双重浪费，科研经费监管过程中容易忽略非结构化数据存储与分析，导致信息平台在数字时代的延展性不够，仅能够提供简单的数据统计报表，而更能为决策提供依据的分析仍需人工完成，把信息平台仅视为复杂的“计算器”。在数据交互方面，缺少标准的数据接口规范，部门之间形成数据孤岛与信息壁垒，导致科研经费的上下游业务相互脱节，管理者认知的有限性与科研经费管理的复杂性形成鲜明对比，传统的监管手段无法触及新形势下不断发展资金管理需求。在系统应用驱动方面，高校职能部门普遍将信息化平台视为促进工作效率的工具，引入新的管理平台其主要视角仅仅聚焦于能否方便部门业务开展以及效率是否提升，但忽略了信息平台在提升监管效能与服务效能等应用上的重要作用，各部门在对信息化投入开展绩效评价时具有片面性，可能因资金需求大而选择以“人防”代替“技防”，未建立高效的数字技术监管体系。

（四）科研经费监管成果运用水平低

科研项目结题一般涉及财务评审与技术评审，且由科研人员主动发起并处理解题过程中的问题，在此过程中职能部门主动参与度低，未建立常态化的外部监管反馈修正机制，导致同类型其他项目在结题阶段仍可能存在同样的问题。职能部门的监管视角不统一，数据融合度低，导致纵向无法建立穿透式的投入产出分析，横向难以构建项目间经费绩效评价体系，或者开展评价时仅关注产出指标而忽略投入占比，导致投入产出比高但产出绝对值小的项目在资源配置时不占优势。另外，监管部门信息化水平不高，系统控制模块单一，忽略了科研规律多样性以及科研活动的不可预见性，难以通过前置规则引擎来协助科研人员实时控制业务风险。

随着“互联网+业务”模式的不断深化，科研经费数字化监管不仅给监管部门信息化建设水平提出要求，也对使用信息化工具实施有效监管的管理者提出更高要求。新形势下科研经费管理更趋于精细化，比如《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（国办发〔2021〕32号）中提出检查单位需充分利用大数据等信息手段改进监管模式，项目承担单位还需动态监管经费并实时预警，而当前高校管理者对其所从事的领域具备专业技能，以及本领域的初级电算化知识储备，依然难以满足科研项目的多样性、经费投入支出的差异性以及海量的数据处理需求，复合型人才的缺失也导致科研监管过程性成果难以固化，并持续反哺高校科研事业的发展。

四、高校科研经费智慧监管模式优化路径

“大智移云”时代的到来，让科研经费监管与数字经济有机统一，通过信息技术的介入，可以使科研经费监管的范围进一步扩大、流程进一步延伸，构建“高效、共享、集约、智慧”的全价值链监管体系，提供高质量的风险防控与高标准的科研服务，通过技术赋能打造管理颗粒精细化、业务层级扁平化、监管视角立体化以及风险监管动态化的科研经费监管体系。通过优化组织层级、整合信息数据、重构业务流程等和提升服务体验等治理举措，构建具有部门职责清晰、数据交互实时、业务有效牵制、风险动态预警特征，并以部门协同为主导的多维度智慧监管模式。

（一）组织治理层级

高校应该进一步优化部门职能，建立高校科研智慧监管与发展专业委员会（简称“科研专委会”），由主管科研的校领导担任组长，统筹协调科研智慧监管全过程工作，副组长由学院或科研团队负责人轮值，主要负责定期组织召开科研政策综合研判会与协调专题会。办公室设在科研管理部门，具体负责科研监管与发展专题会议的组织召开，监督与反馈委员会议定并部署工作的落实情况。同时，将信息建设部门纳入科研专委会，配合办公室统一推进科研智慧监管信息平台的建设与数据共享工作，通过信息建设部门的融入，可以使科研经费监管信息化平台与智慧校园整体规划同部署，有效消除部门间的数据壁垒，加快数据融合与共享。

委员会下设立项管理、过程管理、结题管理、评价管理、监督管理5个业务单元，涵盖科研、财务、审计、资产、人事、监察等部门，各部门由分管业务的处长或副处长以及科长直接参与，建立扁平化的层级设置，减少中间信息传递与转换工作。科研人员担任轮值副组长，既可以使委员会对科研规律的细微变化具有很强的感知能力，同时也可以减少职能部门本位主义思想，促进科研人员与管理人员思维的碰撞与交融，充分吸收科学研究面临的具体问题，制定出既符合国家政策要求又契合科研规律的智慧监管模式。设立不同学院之间的轮值副组长模式，既可以避免固定一名副组长需集中过多精力在会议组织及落实上，还可以使科研专委会及其所属各部门接触到不同领域的科研活动规律，有助于制定具有针对性的高效率监管模式。

（二）制度治理层级

一是以科研活动为中心，建立政策资源共享平台。将与科研管理相关的政策搜集整合，建立自上而下的政策关联图谱，利用信息技术对数据进行清洗、去重，提炼出最直接、全面、清晰的科研政策资源共享平台，同时以国家现行监管政策为基准，对校内制度与国家要求的契合度进行评估，调整不合理、过时的以及冗余的条款，进一步加快校内科研政策的“废改立”进程，实现“该放的放、该管的管”。

二是以提升科研质效为重心，优化政策体系。将监管视角从“重立项轻评价”转变为“以评价促管理”的模式，首先应健全科研经费评价体系和评价指标，建立科研经费从投入、产出以及成果运用线性关系，并将评价结果动态应用于校内科研资金配套，维护公平的科研管理秩序和资源配置水平；其次，科研经费管理政策的制定需要不断提升“业财融合”的意识，敢于打破惯性思维，由单纯的管理角度切换为效能促进角度，在利用部门协同管理、信息共享的前提下，建立以抵御风险、提升活力为重心的智慧监管机制，进一步減少资金审批的层级，赋予科研人员更多的自主权。

三是建立“权责利”相对等的评价与惩戒体系。充分落实“放管服”要求前提下，减少过程管理中的硬性约束机制，通过柔性的激励政策对科研行为进行引导。全面构建与激励体系相匹配的惩戒体系，以信息公开为契机，逐步试点对科技创新关键指标以及经费使用情况的公示，建立科研信息智慧公开模型，将公开范围划分为公开项目类型与非确定项目、非确定公开项目类型与非确定项目，充分发挥社会监督效能，并利用智慧平台优势将监督结果实时反馈至绩效评价与惩戒平台，利用“行为规则与惩戒机制的确定性+公开范围的不确定性”的模式，发挥对不合规科研行为的威慑作用，并引导科研人员主动坚守政策底线。

（三）信息治理层级

一是重视数字资产，利用信息平台科研原始数据采集。树立“数据为王”的意识，充分利用信息化手段实现数据的自动获取、同步更新，这些数据既包括结构性数据也包括非结构性数据，将提取的数据进行量化存储，便于对该类型的项目横向、纵向指标对比。科研管理进程中获取的各类数据资产将成为科研成本核算、绩效评价以及信息公开的元数据。

二是强化信息协同，充分挖掘数据内涵联系。结合智慧校园建设进程不断深化，建立标准统一的数据规则，明确不同数据源的部门主体，压实主体部门的数据治理职责，并由信息化建设部门统一牵头构建数据资源共享平台，有序推进各职能部门智慧信息系统的搭建、测试、对接等工作，破除职能部门之间的数据壁垒与规则壁垒，加强数据源治理，提升数据质量，激活数据价值，畅通数据的共享共建、交互应用。

三是建立网络信息资源整合机制。引导科研人员主动开展信息资源共享，对申报立项、中期检查评估以及结题验收环节所经历的监管要求动态补充至数据资源池，不断扩充多样性的科研业务场景。通过网络爬虫技术（SWR）实时抓取网络上各级科研政策动向、监管案例等信息，利用机器学习算法将治理后的资源补充至数据资源池或制度资源池。通过网络多维信息资源整合，可以在各个业务系统中构建关键词智慧汇联想模式，减少科研人员与管理人员因信息不对称导致的行为偏离，也能够将监管主体的“裁量权”回归至合理范围。

（四）流程治理层级

流程治理是智慧监管模式优化的最关键环节，前期的制度治理、数据治理均服务和应用于流程治理层级，其主要包括对存在交叉的监管流程进行整合、对无效监管流程进行重构、对缺失的监管流程进行补充，充分发挥智慧校园建设的现实优势，重塑合同管理、预算管理、支出审核、风险预警、绩效评价等关键流程，实现科研经费智慧监管平台的数据共享与流程对接，确保智慧监管的数据统一、流程精简高效。

一是交叉监管流程整合。高校在科研采购、预算管理等环节均存在多头管理的现象，组织的重叠可能导致监管流程交叉等问题，如衔接不当将导致监管出现空白地带，通过对科研经费运行全业务链分析，精准识别不同风险点及其风险控制要素（部门、岗位、制度以及信息化工具等），根据要素的控制流程占比明确该风险的唯一监管部门，并对原业务流进行科学优化，聚焦信息平台的功能升级和上下游控制要素的衔接有序，形成“风险可控、流程精简”的良好局面。

二是无效监管流程重构。高校科研经费报销部分环节存在形式审查大于实质性审查，或者难以开展实质性审查的问题，比如虚构经济业务（外委）套取经费、拆分业务规避监管、报销与科研无关的费用、冒领劳务费等，财务部门仅能保证对发票的真实性予以审核，但难以判别业务本质的合理性以及真实性。财务部门作为经费使用的监管主体，实务中很难有机会接触具体的科研活动，仅能够要求相关责任人对经济业务签字确认（如经办人、验收人、项目负责人，部分业务涉及学院或校领导签字），但在科研“放管服”背景下，科研负责人的签批权限越来越大，导致审签阶段风险剧增，可通过以下途径进行优化：建立信息公开机制，财务部门需对科研活动发生的各项费用明细进行可视化存储，并通过互联网等形式向社会进行公示，充分发挥社会监督职能；搭建网上报销系统、智慧商旅平台以及网上采购平台，科研人员在填报单据时，系统可通过制度资源池以及网络爬虫获取该类别费用的报销依据、违规案例以及惩戒措施，形成一定的震慑引导作用。通过财务系统实现发票、合同等文档的数字化保存，监管平台通过对元数据的动态更新、实时调取，将为管理者与决策者提供可靠的数据支撑。

三是缺失监管流程补充。多数高校至今仍未建立切实有效的科研绩效评价机制以及动态监管与预警机制，导致评价管理环节存在缺失的现象。在绩效评价方面，可以通过构建绩效评价数据模型与指标类型，比如绩效评价模型所需的两端数据主要为投入和产出，投入方面需将经费的直接投入、配套投入均纳入指标，直接投入是指项目的科研到款，间接投入则包括配套资金、职称提升、成果奖励等；产出则包括成果转化、论文发表、学生培养、学科影响力提升、仪器共享等多个维度，平台间以项目代码作为主索引构建科研绩效评价关键指标数据图谱。科研管理系统需纳入科研绩效评价指标分析功能，并通过资源共享平台实时获取与关键索引数据，绩效评价结果还应持续推送至资源共享平台，由其他业务系统实时调用，并综合运用于科研经费立项支持、经费配套、绩效奖励、职称评审、报销信用评级、结题审核、常态化监督、智慧信息公开等环节。

在动态风险预警方面，主要是利用前文提出的制度资源池、数据资源池构建科学的动态监管与预警机制应用模型，同时嵌入大数据分析模块，对业务的真实性、合规性以及合理性综合研判，将高于风险预警值的业务与审计、监察等业务系统开展实时数据交互。比如可通过大数据分析，将同一项目负责人、同一项目归类为一个判断因子，在办理报销手续时系统自动将对方单位一致、费用类别相关的业务进行分类汇总，精准定位拆分业务来规避审批等问题，实时为财务人员提供判断依据；在单据填报环节引入关键词联想模式，实时向科研人员反馈该类别业务的具体附件要求、政策要求以及外部监管中同类业务被提出的管控要求等。

五、结语

“大智移云”时代，建立与科研“放管服”要求相匹配的智慧化监管模式，其目标在于顺应时代发展，主动变革，深化业财融合与管理协同，将以资金核算场景为基础的传统监管模式转变为以业务场景为中心的智慧监管模式，强化资源配置与风控规则的硬约束以及政策激励的软引导，充分发挥数字经济赋能科技创新的优势，着力打造“无痕式”的智慧监管新模式，进一步盘活资金使用效益、提振科研市场活力。

参考文献：

[1]沈凡凡.大数据时代高校科研经费绩效影响与审计思考[J].会计之友，2022（03）：92-97.

[2]戴建青，张骞.大数据视阈下的高校科研经费精准管理研究[J].会计之友，2019（08）：135-138.

[3]彭娟，陈虎，王泽霞，胡仁昱.数字财务[M].北京：清华大学出版社，2021.

＊基金项目：陕西省会计学会教育财会研究专项“高校科研经费智慧监管模式研究”（编号：22JC015）。

（作者單位：西安理工大学）