立法质效实现新提升

文 林钢威

法律是治国之重器，良法是善治之前提。越是强调法治，越是要提高立法质量。

回望这五年，省人大常委会坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的十九大和二十大精神，在省委领导下，忠实履行宪法法律赋予的职责，坚持以良法保善治促发展，加快推进高质量发展、优化营商环境、民生保障、社会治理、生态环保等重点领域、新兴领域立法。数字经济促进条例、外商投资权益保护条例、版权条例、地理标志条例等一批具有全国首创意义和地方特色的法规相继出台。值得一提的是，省人大常委会在全国首创“1+N”省市协同立法模式推进粤菜发展促进立法，以“小切口”“小灵快”立法推动民生改善“大变化”；为保护潮剧，指导潮州、汕头、揭阳三市开展区域协同立法，开创了全国在文化领域协同立法的先例；聚焦基层立法联系点建设，推动江门市江海区人大常委会被确定为全国第二批、广东省唯一的全国人大常委会法工委基层立法联系点……省人大常委会紧抓高质量立法这个关键，不断拓展公众对立法工作的有序参与，立法工作硕果累累，立法质效实现“新提升”。

省十三届人大一次会议以来，省人大常委会通过法规、决定105件，审查批准设区的市法规、决定和自治县单行条例226件，备案审查规范性文件1 697件。许多都是先行性、创制性的法规，为保障和促进广东改革开放和现代化建设提供了有力法律制度支撑，也为国家立法提供了有益探索。

强化国家重大战略法治保障助推“双区”“三大平台”建设

“要聚焦聚力强化国家重大战略法治保障，持续推动粤港澳大湾区、深圳先行示范区和横琴、前海、南沙三大合作平台等建设。”2022年11月23日，省人大常委会主任黄楚平在省人大深入学习贯彻党的二十大精神专题研讨会上强调。

近年来，省人大常委会不断强化法治供给，运用法治力量助推“双区”和横琴、前海、南沙三大平台建设走深、走实。

一方面，省人大常委会出台关于横琴粤澳深度合作区有关管理体制的决定、批准设立横琴粤澳深度合作区人民检察院的决定，为合作区管理委员会和执行委员会的组建、运行提供了法律依据。为了促进大湾区法律服务融合发展，省人大常委会在地方立法中作出有针对性的制度安排，不断推动粤港澳三地法律规则衔接。其中，《中国（广东）自由贸易试验区条例》对推进大湾区律师事务所联营、合作，完善民商事纠纷多元化解决机制等进行了明确；该条例专设港澳条款，明确深化对港澳服务业的开放、创新粤港澳口岸通关便利化等。省人大常委会围绕大湾区建设中如何发挥人大职能作用开展专题调研，检查《中国（广东）自由贸易试验区条例》实施情况，建立健全支持经济特区立法特事特办和对口指导工作机制。

另一方面，积极为港澳企业来粤投资提供良好法治环境。《广东省自主创新促进条例》首次以地方立法形式明确面向港澳建立省级财政科研资金跨境使用机制，完善大湾区知识产权跨境保护、信息共享和有效流通等合作发展机制；《广东省养老服务条例》鼓励港澳等境外投资者在内地设立公益性养老机构……

此外，为助力港澳居民来粤就业生活提供便利化措施，省人大常委会制定《广东省人才发展条例》，促进大湾区人才往来便利化和跨境交流合作；支持大湾区联合开展招才引智；具有港澳职业资格的金融、会计、教育、医疗等专业人才，可以按照规定在广东执业。

去年，省人大常委会围绕粤港澳大湾区法律服务工作开展专题调研，今年制定《横琴粤澳深度合作区发展促进条例》，全力支持“双区”和横琴、前海、南沙三大平台建设。

2022年9月，黄楚平主任到省人大常委会基层立法联络单位阳江市城区白沙街道调研基层立法联系点工作（郭晴/摄）

聚焦基层立法联系点建设让民意搭上立法“直通车”

基层立法联系点一头连着立法机关，一头连着基层群众，架起了立法机关与基层群众之间的“直通车”，是新时代发展全过程人民民主的生动实践，丰富和拓展了全过程人民民主的内涵。

2015年11月，省人大常委会在全省21个地级以上市各选择1个县（市、区）人大常委会设立省基层立法联系点，并由各联系点在本辖区内推荐2家单位（企事业单位、街道社区、村委、学校、医院等）作为基层立法联络单位。2020年7月，江门市江海区人大常委会被确定为全国第二批、广东省唯一的全国人大常委会法工委基层立法联系点。近几年，我省基层立法联系点蓬勃发展，目前省人大常委会在全省设立了21个基层立法联系点、51个基层立法联络单位；各地级以上市人大常委会设立了587个基层立法联系点和一大批基层立法联络单位。

在实践中，省人大常委会主要从以下8个方面来发挥联系点功能：编制拟订省人大常委会立法规划、年度立法工作计划草案，通过联系点征求基层干部群众的意见建议；除涉及国家秘密事项外，一般将法规草案发联系点征求意见；将联系点作为深入开展立法调研的基地，就立法中的问题有针对性地深入联系点开展调研或者委托联系点开展调研；根据立法工作需要，邀请联系点派代表参加立法座谈会、论证会、听证会等，或者在联系点召开立法座谈会、论证会、听证会等，直接听取基层干部群众意见；以联系点为依托，跟踪了解地方性法规实施情况，及时掌握地方性法规在实施过程中出现的问题，收集联系点对修改完善有关地方性法规的建议；根据需要，将全国人大常委会向省人大常委会征求意见的法律草案发联系点征求意见；结合立法工作，通过联系点开展以宪法为核心的法治宣传活动，探索法治宣传的有效途径、方式，增强实效性；通过联系点收集基层干部群众提出的其他立法意见和建议。

经过多年发展，我省基层立法联系点制定了完备的工作制度，形成了一张“横向到边、纵向到底”的覆盖全省、类型丰富、要素齐备的全省基层立法联系点工作网络，通过多种方式不断拓宽群众参与立法的渠道，逐渐成为民主民意表达的重要平台和载体，生动诠释了立法全过程人民民主，切实架起了百姓与立法机关之间的“连心桥”，使“高大上”的立法走进了寻常百姓家。

加强法规审查指导工作推进省市区域协同立法

五年来，省人大常委会注重提高立法质量，严把合法性审查标准，认真做好法规审查指导工作。加强立项指导，及时了解各市年度立法计划安排。增强征求意见和专家论证实效，对一些重点难点问题加强沟通协调，推动妥善解决。探索推进省市区域协同立法，指导有相同立法需求的市积极开展区域协同立法，建立协同立法机制。如指导广佛轨道交通协同立法，推进广州、佛山两市签订加强协同立法合作协议；去年，省人大常委会突破传统同一位阶立法主体的协同立法模式，在全国率先探索创新了省市“1+N”协同立法新模式，由省人大常委会与汕头、佛山、梅州、江门、潮州等市人大常委会同步推进，将广东“粤菜师傅”工程中行之有效的政策举措上升固化为法规条文，做成改善民生促进就业和产业发展的大文章。此外，省人大常委会还指导汕头、潮州、揭阳开展潮剧保护协同立法，推进三市签订协同立法合作协议。

潮剧迄今已有580年的历史，是广东三大地方剧种之一，被誉为“南国鲜花”，是潮汕文化的核心内容和亮丽名片。作为国家非物质文化遗产，潮剧是联系海内外潮人的文化桥梁和精神纽带，更是汕头、潮州、揭阳等市共同的精神财富。

在省十三届人大四次会议代表团分组会议上，潮州市代表团的省人大代表提出了开展潮剧保护协同立法的建议。随后由潮州市牵头，经与汕头市、揭阳市多次协商，达成潮剧保护协同立法共识。省人大常委会及时推进，支持指导汕头、潮州、揭阳三市开展潮剧保护协同立法。从确定协同立项到表决通过，到2021年11月提请省人大常委会会议审查批准，历时8个月，终结硕果。2021年12月，省十三届人大常委会第三十七次会议于同日分别审查批准了《汕头市潮剧保护传承条例》《潮州市潮剧保护传承条例》《揭阳市潮剧保护传承条例》，这是省人大常委会和有关市人大常委会在文化领域开展区域协同立法的一个有益的探索和实践，也是我省开展区域协同立法首结硕果的立法项目。

省人大常委会在推动潮剧协同立法的过程中，充分发挥在设区的市立法工作中的指导和支持作用，如提前介入深入实地开展调研、座谈，组织召开三市协同立法座谈会进行推动部署，创新协同立法论证形式，严把合法性审查关，对三市的法规进行全面审查，等等。

值得关注的是，本次区域协同立法的最大亮点是三地立法机关达成共识，在9个方面建立完善潮剧保护传承区域合作机制：如在共同设立潮剧艺术节、建立区域名家收徒传艺机制、协作开展区域潮剧人才培养等方面开展合作。

开展三市潮剧保护协同立法，在我省尚属首次。省人大常委会和各有关市人大常委会注重从首次协同立法的实践中积累经验，从立项上下功夫；坚持机制先行，注重发挥地方人大在协同立法工作中的主导作用；统筹兼顾协同各方面共同需求与本地地方特色，提高立法质量，在进一步探索协同立法中继续迈进。

2022年9月，黄楚平主任到广州酒家集团调研预制菜质量标准情况（郭晴/摄）

以“小切口”“小灵快”立法推动民生改善“大变化”

习近平总书记多次强调，就业是永恒的课题，牵动着千家万户的生活，任何时候都要抓好；要把实施乡村振兴战略摆在优先位置。习近平总书记在两次视察广东期间，也多次对促进就业、乡村振兴、文化传承作出重要指示。为贯彻落实习近平总书记重要讲话和重要指示精神，推动落实就业优先战略和乡村振兴战略，2018年4月，省委、省政府提出实施“粤菜师傅”工程，立足保就业惠民生的初心，以技能提升促进稳定就业、带动收入增长。

但粤菜发展仍存在品牌建设和保护不足、传统技艺传承创新支持力度不够等突出问题，以及预制菜产业发展、餐饮企业业态创新等新情况新问题。为解决粤菜发展中的全省共性问题，推动粤菜产业高质量发展，又兼顾三大地方特色风味菜的各自特点，推动交错协同发展，成为粤菜立法的首要难题。经过认真研究谋划，省人大常委会将制定《广东省粤菜发展促进条例》（以下简称《条例》）作为重点立法项目，在全国率先就推动地方菜发展探索“小切口”“小快灵”立法，采取“1+N”省市协同立法模式，“1”即省制定一个粤菜发展促进的总条例，“N”即汕头、佛山、江门、潮州、梅州5个立法意愿较强、地域优势突出的市结合“广府菜”“潮州菜（潮汕菜）”“客家菜”等当地特色风味菜分别制定相关条例。省与市条例围绕突出地方特色和“小切口”“小灵快”的立法要求，在具体内容上统分结合、相互呼应、紧密衔接、各有侧重。一方面以全局统筹局部发展，协同共治、整体推进，另一方面以局部突破全局发展，优势互补、交错互融。

《条例》以“菜”为名，但目的并不仅仅是“菜”，更重要的是围绕粤菜产业促进、人才培养、文化传承传播建立健全相关法规制度，将“粤菜师傅”工程中经过实践检验、真正有效管用的政策举措上升为法规条文，切实以“小切口”“小灵快”在推动群众就业致富、改善民生、共同富裕上实现“大变化”。■