永州四区县河长制运行中的问题与对策

黄 涛 苏晓婷 刘笑吟

(河海大学农业科学与工程学院,江苏 南京 211100)

河长制是由各级党政负责人担任河长,组织领导相应河湖的管理和保护工作,为解决蓝藻危机在无锡首先提出。 随后中共中央办公厅、国务院办公厅2016年12 月印发了《关于全面推行河长制的意见》,我国部分省市开始实施不同流域的河长制流域治理模式,并取得了很多成功经验。 目前,全国各级河长制已基本建立,各级河长在水污染治理、水生态保护和推进生态文明建设等方面发挥着重要作用。

河长制建立的目的是在合法的前提下落实地方主体责任,协调整合各方力量,解决以水为核心的一系列问题。 在河长制建立以后,我国水环境状况整体向好发展,但是在“打通最后一公里”上还有许多问题亟需解决。 “最后一公里”即河长制体系的末梢,主要由乡、村级的河长组成,这类河长居于河流管理治理的第一线,对上要执行上级的政策,对下要面向群众百姓。基层河长制的运行状况是“打通最后一公里”的关键,本文基于对永州市下属四个县区(冷水滩区、零陵区、东安县、双牌县)的实地考察分析河长制在基层运行存在的问题,并提出优化建议。

1 河长制运行存在的问题

基层河长制运行主要在“一河一策”、考核制度、协作机制和公众参与等方面存在问题,而这些问题也在相互影响,不断恶化。 倘若不能正确及时地处理,只会形成负反馈的闭环,愈发恶化。

1.1 “一河一策”的编制困境

“一河一策”是河长制的重要组成部分,通过对河道存在的问题进行剖析、诊断和梳理,有针对性地提出专项治理保护措施,为落实河长制提供依据和技术指导[1]。 “一河一策”的编制通常基于河长六大任务和对辖区内的基本情况调查,内容包含河流水体问题分析、治理目标和任务措施等内容,合理地编制“一河一策”能够为扎实推进河长制、实现江河湖库永续健康发展提供技术支撑[2-3]。 在考察过程中发现,由于技术、人员等方面的因素,部分地区的“一河一策”存在一些问题,不能很好地发挥应有的作用。

1.1.1 过分侧重上级分派任务

实地考察中发现,永州市及其下属四个县区的“一河一策”的编制基本依托于上级管理部门划定的治理任务。 现行的河长制体制中存在自上而下的考核系统,上级部门通过对下级部门的考核评判河长的履职情况,并针对考核中发现的问题和相关发展规划给下级部门分配后续的治理任务。 同时河长履职考核又是政绩考核的重要部分,这倒逼各级河长不得不重视相关的分派任务,反映到“一河一策”的编制上,就是各级“一河一策”都聚焦于完成上级分派的任务。

上级部门分配的任务一般是为了消除大面积黑臭水体、违法采砂等当地问题突出、影响较大的现象和落实湿地保护、生态保护等国家规划。 “一河一策”的制定围绕这些任务展开当然是合理合规的,但是不应该只关注上级的分派指标。 类似于城市地下管道污水反复涌出等具体的细节问题虽然不如河岸线治理、农业面源污染治理等指派任务直接关乎河流治理,但是也关乎城市环境的整体情况,需要提高重视纳入治理政策中,甚至可以基于民意调查对群众反响强烈的问题也列入“一河一策”中重点治理。

1.1.2 缺乏对目标可达性的考虑

河长办公室成员大都是行政管理岗的非专业技术人员,对于六大任务解读存在技术偏差,容易导致对方案编制措施提出过高要求的情况[4],制定出脱离实际、难以完成的目标。 对于这种情况,编制单位应当在“一河一策”编制过程中引入专业力量,选派专业技术人员在编制之初对政策、任务进行专业解读;对编制的方案进行可行性分析,进行定性、定量的分析计算;参与方案的修改优化,根据当地实际情况与编制单位制定合理、可达的“一河一策”。

1.1.3 内容同质化导致“多河一策”

“一河一策”的编制需要基于实际的调研情况,因地制宜地提出任务目标。 通过实地考察发现,部分地区的“一河一策”内容同质化问题突出,对问题、规划等都是宏观的表述,没有根据河流的具体情况制定保护整治、规划利用措施。 “一河一策”仅能浮于表面,宏观表述,泛泛而谈,千篇一律,即“多河一策”,实质与哪条河都不对应,都不适用[5]。

1.2 考核困境

河长工作的年度考核是评价河长履职能力的重要指标,基层河长的考核细则通常由上一级河长负责单位组织制定。 永州市考核细则的制定流程是由市河长办牵头依照上级考核评价指标,结合永州市实际情况,联合相关职能部门如市生态环境局、市交通局、市农业局等审定议稿,最后报市领导审定。 这套流程体现了对上级要求落实的重视,发挥了河长制协同联合的优势,体现了政府的主导作用,但是缺乏对具体情况的具体分析以及社会的参与和民众的认同。

流域的复杂条件、治理的不同基础等客观条件决定了河长工作的复杂和艰巨,因此针对河长制运行情况的考核应该从多个维度、多个方面进行评价。 河流治理要求“一河一策”,那么在考察实际治理效果时也应当“一河一测”。 不同区域的河流具有不同的自然环境、生态条件、治理难题、区域经济水平、上级分派任务,“一刀切”式采用一套考核指标,并不能真实反映部分地区的治理成效。

对水环境问题复杂、治理难度大、经济发展水平不高的地区采取普遍的评价标准进行绩效考核,不能有效反映基层河长的工作情况,不理想的成绩还可能打击基层河长的工作积极性;对于原本水环境质量好、问题处理难度小的地区在普遍标准的考核下容易取得较好的成绩,但并不能反映实际的河长工作情况,虚假的工作考核成绩可能会让河长在后续的工作中放松警惕,疏忽管理。 而且单次考核均是横向的不同地区之间的评价,缺乏纵向上的比较,不容易体现出治理困难地区的治理成效。

河长制的考核都由各个政府行政部门担任评委打分,但是河流的治理成效不单单只体现在任务、目标完成清单上,还能为人民群众的感受所反映,引入合理比重的社会评价能够更加客观地评判河长的履职情况。

1.3 协作困境

宏观上,河长制起到了联合协同的作用;微观上,河长制在基层的推进工作仍然存在“九龙治水”的乱象。 当下,河长制的工作分配需要更加精细、更加准确[6-7]。 在水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等方面需要进一步明确责任主体。 划分的若干个河段区域内的水环境治理监管工作独立性相对较强,缺乏有效的跨区域水环境治理合作机制和跨区域不同部门的信息交流沟通机制。

处于基层的村居级河长制体系这方面问题尤为突出,基层地区的河道环境本身复杂,各方职能部门都承担一定的防治任务,但没有强制设立河长办公室作为统一指导调度机构或者河长办公室权力不足,基层各部门分割权力,采取不同的治理标准,各司其政,从而制造了一系列流域整体治理的壁垒。

在冷水滩区的考察过程中发现,有因不同河长分管河段交界处的治理问题引发的矛盾,上下游河段的分管河长均主张对方应承当治理工作,没能展开有效的对话,导致矛盾无法有效地解决。 辖区河流交汇处的治理问题牵涉面广,涉及交汇处的地理环境、人文风俗等,还与上下游两方责任主体有关。 针对这类问题,上下游主管部门需要进行有效对话,落实责任主体,建立合作机制,结合实际情况确定治理方案,否则极有可能引发上下游管理部门的冲突。

1.4 参与困境

根据永州市的实地调研,依照对河长制的参与情况将人群划分为以下两大类:第一类人群主要分布于农村地区和乡镇,以中老年人为主,文化教育水平普遍不高,对保护水资源的重要性认识不足,基本不知道河长制的任何信息,从根本上缺乏环保的观念,无意愿参与河长制;第二类人群主要分布在主城区和县城,年龄跨度较大,县城以青少年为主,这类人群对河长制有一定的印象或认识,基本具有环保意识,能够在日常活动中践行爱护水资源,但是受限于参与形式单一、参与成本高等实际情况,对河长制参与的意愿不高。

公众参与是河长制运行的重要一环,然而河长制建设过程中存在符号式参与、操纵式参与和应付式参与等问题,未能真正将公众参与落到实处,未能使公众参与从有名向有实转变[8],公众参与意愿不高,导致公众参与缺失。

导致公众参与缺失的因素有很多。 胡玉等[9]认为,公共事务治理往往将社会公众剔除这一情况与官员对于公众监督和舆论影响其政绩考核和晋升职位的担忧有关。 韩园园[10]认为,公众参与规定的深度还远远不够,公众处于末端参与是河长制推行中公众参与的逻辑困境之一。 詹云燕[11]认为,当下我国的环保公众参与水平并不高。 这种状况的产生既有政府基于管控思想,害怕民众深度参与会导致建设项目搁浅、施政目标受阻乃至引发社会稳定问题的原因,也有民众自身参与热情不足的原因。

2 完善河长制运行对策

2.1 重视独特性和多元性

河流的自然条件、历史情形和流经区域的经济条件、社会条件、人文风俗等都具有独特性,河长在履职时也要注意契合当地情况的独特性,因地制宜。 “一河一策”的编制应当具体河流具体分析,具体问题具体举措,改变泛泛而谈的工作习惯。 负责考核的单位部门也要重视独特性,考核标准的制定应当留有一个针对不同地区的弹性区间,这个区间可以依照具体地方的实际情况设立不同的考核内容,更加真实有效地反映河长的工作状况。

河流本身就是复杂多元的系统,在治理河流、履行河长职责时要重视河流的多元性,既要关注上级指出的突出问题,也要考虑没被纳入任务要求的其他问题,多角度地看待问题,多方面地解决问题。 针对河长的考核问责机制也应当多元化,拓宽考核问责机制的渠道,使其不再局限于行政内部监督,而是形成社会公众高度参与、多元主体共治的制度模式[12]。

2.2 建立跨区域协作机制

跨区域综合治理、跨区域部门联合治理是河长制运行中不可避免的问题,为了更好应对跨区域等复杂问题,建立一套联合协作机制显得尤为重要。 协作机制的建立应当以及时、完整、全面的信息共享为前提,在信息流通的基础上构建解决跨流域问题、治理纠纷问题的策略体系,合理调配上下游河长单位资源,以实现综合治理为核心,以解决问题为导向的协作机制,从根本上消除基层河长制推行过程中可能发生的低效治理现象。

2.3 多种方式提高公众参与意愿

改进工作方式,通过多种举措提高公众参与意愿。调研过程中发现永州市河长办公室及其下属县区河长办公室重视宣传工作,但形式上较为传统,工作成效不足。 要想达到较好的宣传效果,让公众积极参与到河流治理的工作中,要注重在宣传方式上积极创新,不囿于传统的宣传思维,懂得顺应潮流,重视线上宣传,适应互联网思维,学习央视等官方账号“病毒式”的网络模式用于吸引粉丝,进行更加广泛的宣传工作,吸引公众参与河流治理。

河长履职单位提供职业体验的机会,让民众可以直接参与到河流治理的工作之中,通过职业体验加深公众对河流的感情,促使更多民众愿意了解河长制,学习相关政策法律法规,志愿保护河流。

2.4 加深公众参与的深度

在河长制的一些环节上设置民众参与的渠道,推动公众参与从“有名”向“有实”转变,让公众能够深入参与河湖治理。 在“一河一策”的编制方面,可以提前设置民众诉求征集渠道,将合理的民众诉求纳入考虑,提高民众对河长制的重视;在评价考核方面,设置一定比重的社会评分,通过调查问卷、邀请信等形式广泛收集社会各界对当地河流治理状况、河长履职状况等河长制运行的感受和评价,以更客观的视角审视河长制的运行情况,为后续的河长制工作提供建议。

同时构建公众参与激励机制,为了避免公众参与河长制建设落入形式主义的陷阱,确保公众实现持续有效参与,激励机制的构建至关重要。 在激励的驱动下,公众参与机制长效化才可能实现[13]。

3 结 语

自河长制推行以来,我国的水资源状况已经大为改善,但制度运行过程中的不足和公众参与的缺位使得这个新生制度仍需要不断改进。

建立基层河长制并健康运行才能使整个河长制完整,而基层河长制之所以运行难度大

是因为基层河长直面各种实际治理问题并且直接与社会接轨,基层河长必须为各种不断浮现的复杂问题提供解决方案,同时还是公众参与的窗口。 重视独特性和多元性在基层的河长制运行中的特殊地位,建立跨区域的协作机制,提高公众参与意愿,重视公众的参与方式和深度是解决河长制长效运行、社会积极参与河长制运行这些难题的有效途径。