中小学法治师资发展现状调查及培育策略

张应敏， 程 林

(1.浙江省教育考试院 评估部，浙江 杭州310012；2.杭州师范大学 沈钧儒法学院，浙江 杭州 311121)

2014年，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，首次提出把法治教育纳入国民教育体系，要求从青少年抓起，在中小学设立法治知识课程。[1]为贯彻全会精神，2016年1月，教育部印发《依法治教实施纲要(2016—2020年)》，提出到2020年建立起科学、系统的学校法治教育课程、教材、师资体系。[2]同年6月，教育部、司法部与全国普法办联合发布《青少年法治教育大纲》，明确了从基础教育到高等教育各个学段法治教育的目标、任务、内容和要求，以及学校教育、社会教育、家庭教育的具体实施途径。[3]一系列文件的密集出台，明确了青少年法治教育的重要地位与作用，提出了法治教育的总体目标与要求，强调了学校教育是法治教育的主要途径与方式，指出了学校法治教育课程、教材与师资建设的具体规划与路径。

时至今日，青少年法治教育的系统性与科学性获得了极大提升，相关课程、教材建设均取得了长足进步，各地中小学校已经成为青少年法治教育的主阵地。[4]但与此同时，中小学法治教师专业素养总体偏低、师资力量薄弱、人才培育机制不成熟等问题也逐渐显现出来，制约了青少年法治教育效果的进一步提升。鉴于此，对中小学法治教师相关情况进行实证调研，发现制约其个人、群体发展的症结，分析问题产生的深层次原因，进而提出师资培育的具体建议，便具有重要现实意义，也有利于实现教育部在《全国教育系统开展法治宣传教育的第八个五年规划(2021—2025年)》中提出的“提升法治课教师专业教学能力”的具体要求。[5]

一、中小学法治师资发展情况调查与问题分析

(一)调查对象与方法

为全面了解当前中小学法治教师个人发展情况及其面临的困难、群体建设情况及其存在的问题，本研究在综合考虑地理位置、人口规模、经济社会发展水平等多重因素的基础上，主要选取黑龙江省、浙江省、海南省、安徽省，以及北京、上海两个直辖市作为调查地，制作《法治教育教师教学与发展情况调查问卷》，通过网络途径向小学与初中道德与法治课、普通高中思想政治课任课教师发放。调查问卷共设置三大模块29个问题，分别用于考察受访教师的学历、专业、兼任职务等基本情况，课程任务量和教学内容、方法、效果等与法治教育教学工作相关的情况，承担教学任务的情感与意愿、遇到的困难、集体归属感强弱、接受在职培训效果等与法治教师个人、群体发展相关的情况，共收回问卷1 840份，剔除5份无效问卷，有效回收率为99.73%，具有统计的代表性。

对调查问卷结果进行初步分析后，又选取部分地区通过与任课教师一对一访谈、与教研员和校领导座谈、参与听课和教研活动等方式，对相关情况进行直观了解。所获信息显示，其与调查问卷结果呈现高度一致性，能够互相印证。

(二)调查结果与问题分析

1.法治教师基本情况及其主要问题分析

调查结果显示，受访教师的年龄、教龄、职称分布整体较为均衡：年龄在30岁以下、31～40岁、41～50岁、50岁以上的比重分别为22.87%、32.49%、33.86%、10.78%；与之大致相对应，教龄在5年以下的占20%，6～20年的占43.22%，20年以上的占36.78%；职称为初级教师的占24.31%，中级教师的占55.31%，高级教师的占20.38%。从学历情况来看，受访教师第一学历为研究生、本科、专科、其他的比重分别为5.13%、60.54%、26.92%、7.41%，前两项总和为65.67%；而最高学历为研究生、本科、专科、其他的比重则分别调整为8.66%、87.85%、3.27%、0.22%，前两项总和已达96.51%。

两组数据表明，目前承担中小学法治课教学任务的任课教师大多年富力强，教学经验丰富，能够通过自身努力实现个人的正常职业发展；多数教师接受过本科及以上专门、完整的学历教育，并且具有通过职后深造继续提升学历和专业水平的自觉性、主动性；整个师资队伍呈现出较好的综合素养和积极向上的精神风貌。这对于青少年法治教育的稳步推进而言，具有重要意义。

与此同时，调查结果显示中小学法治师资尚存在两方面较为突出的问题：一方面是受访教师在学历教育阶段所学专业以思想政治教育为主，另有汉语言文学、教育学、心理学、历史等其他专业，法学专业占比很小，其中第一学历专业为法学的仅有40名，最高学历专业为法学的也仅有54名；另一方面是60.22%的受访教师在承担教职的同时还需要兼任其他职务，工作任务较为繁重，其中担任班主任、一般行政岗、校领导的分别占41.58%、13.46%、5.18%，即仅有39.78%的教师能够潜心开展教学及科研活动。

简而言之，目前大多数中小学法治教师未接受过专门的法学学科训练，也没有充足的时间和精力通过自学或者参加继续教育来提高自身的法治素养，因此大多未能掌握系统的法学知识，未养成良好的法治思维习惯，也不具备运用法治方法解决问题的能力，难以高质量地完成法治课教学任务，而这也是制约青少年法治教育实效性进一步提升的重要因素。

2.法治教师教学情况及其主要问题分析

调查结果显示，受访教师从事法治课教学的年限在15年以上、6～15年、5年以下的比重分别为34.55%、30.35%、35.1%，分布均匀合理；对所教授的道德与法治课或者思想政治课的课程标准了解程度普遍较高，87.14%表示了解或者非常了解；在课堂教学过程中，高达90.74%的受访教师能以教材内容为主,同时自己查找相关素材作为补充进行授课，61.68%能常用情境创设法、问答法、小组讨论法等有利于调动学生积极性和主动性的教学方法，75.75%对教学效果表示满意，认为学生对授课内容非常或者比较感兴趣。

调查数据表明，总体而言，目前中小学法治师资队伍配备基本齐全，且在形式上呈现出“老中新”梯队发展、代际传承的良好态势；任课教师大多能主动对标课程标准要求开展教学活动，普遍重视教材分析，半数以上还能积极创新授课方式，主动运用启发式、探究式、体验式等新型、多元教学方法，有意识地激发学生的学习兴趣和热情。可以说，中小学法治课正常开设所需的师资条件已经基本具备。

不过，调查结果也显示中小学法治教师在教学方面仍面临两大困境：其一是教学任务过重。47.36%的受访教师要进行多学科教学，除承担法治课教学任务外，还要教授语文(19.89%)、历史(20.93%)、地理(15.1%)或其他科目(13.13%)；承担3个及以上班级教学任务的占比为61.9%、每周10节及以上课程任务的占比为79.3%；74.06%认为目前法治课的教学任务较为繁重，7.79%还表示任务非常繁重、难以胜任。其二是教学视野较窄。48.45%的受访教师对《青少年法治教育大纲》表示了解，5.29%的教师表示非常了解，但近半数受访教师表示不太了解(41.69%)，甚至不了解(4.58%)，这与其对所教授课程的课程标准了解程度形成了显著差异，说明他们在获取、理解和落实教育政策方面，敏感度还比较低，政策素养与宏观把控能力尚待提高。

多学科、多班次的教学任务安排，给很多法治教师带来了巨大压力，使得他们疲于应付繁重的备课、授课、课后辅导及作业批改等日常工作，很少有时间和精力再去积极参与教学交流活动。不同地域受访教师的相关调查结果也印证了这一结论：多学科教学任务最重的浙江教师认为法治课教学任务“非常繁重、难以胜任”的比重最高，在“参与校内外法治教育课程教研活动的频次和效果”问题上选择“每学期4次及以上，很有收获”的比重也最低；而基本无需兼任其他科目教学任务的海南、黑龙江教师，认为法治课教学任务“并不繁重、完全可以胜任”的比重则明显升高，参与教学交流活动的频次和收获情况也更为理想。可以说，繁重的教学任务，是导致法治教师难以通过有效的内外部沟通交流拓宽教学视野进而提升综合素养的重要原因，而法治素养、教学能力的低水平徘徊又很可能带来教学效果不佳、效率低下，从而加剧工作压迫感，形成恶性循环。这对于中小学法治师资队伍建设与青少年法治教育发展都是十分不利的。

3.法治教师发展情况及其主要问题分析

调查结果显示，受访教师中有84.36%喜欢教授道德与法治或者思想政治课程，80.49%愿意继续承担相关教学任务，92.59%希望有机会继续进行专业学习、提升学历，特别是对与教学实际相匹配的在职培训有较为强烈的需求，反映出法治教师普遍具有较高的教学积极性和专业提升、个人职业发展意愿，这对于中小学法治师资的整体发展是十分有益的。但是在个人和群体发展方面，法治教师也遭遇了不少问题，主要表现在如下三个方面。

首先，前文提到，法治教师大多未接受过专门的法学学科训练，法治素养整体偏低，因此他们在教学过程中经常会遇到自身专业知识不够、教学资源不足等问题。在遇到这些困难时，受访教师往往缺乏有效的手段去克服，其中选择自主上网查阅资料来寻求答案的比重高达96.35%，而向专业人士请教、组织或参与教研室集体讨论、购买专业书籍自学的比重都不足半数，分别为47.96%、46.43%、35.37%，反映出法治教师解决专业知识和教学资源匮乏等问题、实现自身发展的手段单一、能力偏低。此外，受访教师的学历情况也对其个人职业发展产生了较大影响，第一学历在本科以下的对未经甄别的网络信息的依赖程度更高，更难通过内外部沟通交流或者自学获取专业知识、实现自我提升。

其次，法治教师未能得到所在学校的充分关心和支持，集体归属感还比较弱。有58.37%的受访教师认为学校应更加重视法治教育的学科发展，形成相对固定的、专门的教研团队；50.14%认为应多组织法治教育集体研讨交流活动；71.44%认为应多提供参加培训的机会和经费。47.85%的受访者表示归属感强、能经常参与集体备课、研讨等活动；34.49%的受访者归属感一般，较少与集体交流活动；5.94%的受访者表示归属感弱，基本不参与集体交流活动；11.72%的受访者表示其所在学校法治教师数量很少，无法组织集体交流活动。这些都表明在个人和群体发展方面，法治教师尚需要获得更好的外部环境支撑。

最后，目前最能帮助法治教师实现专业教学能力提升、缓解专业化程度不高压力的在职培训体系还存在较为突出的问题，分别有65.18%、52.97%的受访教师认为培训内容与实际教学需求匹配性差、培训安排与教学时间的“工学矛盾”难以协调，另外有29.59%、26.38%分别选择了培训体系性差与内容陈旧、缺乏前沿知识和信息。而在希望接受培训的内容上，需求从高到低依次为教材中的法学知识、教材内容解读和编写情况、教学方法与教育信息技术、教育法规和政策，其中前两项占比分别达到76.02%、70.52%。可见法治教师希望通过培训获得与实际教学需求相匹配的法学知识的愿望与现实之间还存在较大差距。

二、中小学法治师资发展困境的主要成因

调查发现，当前中小学法治师资主要面临着教师未接受过法学专业学历教育、法治素养不足，需进行多学科教学或兼任教职以外其他职务、工作任务繁重，集体归属感弱，参与在职培训机会少，法治教育学科不受重视，个人和群体职业发展空间有限等问题，而造成这些问题的原因则突出表现在如下四个方面。

(一)对法治师资队伍建设意义的清晰认知尚未形成

从宏观政策制定的角度来看，全面依法治国基本方略的确立与《青少年法治教育大纲》的出台，已使中小学法治教育不再是单纯传授法律知识的一般普法活动，而是全面提升公民法治素养的国民教育体系与社会教育体系的重要组成部分。[6]但是，仍有一定比例的中小学校及其校领导对此并未形成清晰的认知，仍然认为进行法治教育、开设相关课程的主要任务就是让学生熟记相关教材中的法律知识，特别是义务性法律规定，并顺利通过学科考试。[7]这样的认识误区带来的直接后果是很多中小学校并不重视法治教育的学科发展，不关心任课教师的教学现状与实际困难，不思考如何培养高素质的法治教师并促进其个人快速、健康成长，进而导致中小学法治师资队伍难以获得应有的发展条件和空间。

(二)专门的法治教育专业高等学历教育体系尚未形成

对法治教育性质、目标等定位的认识不足，还造成了我国法治教育专业高等学历教育体系发展的严重滞后。具体表现为，尚未有一个全国高校法学院在本科阶段设立法治教育专业或设置法治教育课程模块。有的师范类高校法学院拟设立该专业，但在提出申请后却遭遇了需相应取消其他专业以保持整体专业数量不变的尴尬境遇。换言之，法治教育专业的本科教育仍处于空白状态。而在研究生教育方面，虽然有极少数高等学校法学院在硕士阶段率先进行了法治教育方向的研究生培养，但年均培养人数也仅在10人左右，与中小学法治课专职教师的巨大需求相比，缺口还非常大。可以说，本科教育和研究生教育中法治教育专业的缺位，已经成为大量中小学法治课任课教师未接受过系统的法学学科训练、不具备扎实的法学专业功底、在涉及法治内容的教学时常感到力不从心的根本原因。

(三)针对性强且能充分发挥实效的在职培训体系尚未形成

为应对法治师资专业化程度整体偏低的问题，近几年来，从国家到地方，不同层级的教育部门已经组织了诸多不同层次的中小学法治教师专项在职培训，而且也取得了一定成效。但是总体来看，这些培训还存在覆盖面不广(特别是高层次、高水平的培训只有少数特别优秀或者资深的教师才能受益)，体系性较差、课时较少、时间安排常与教师日常教学工作相冲突，内容陈旧、缺乏前沿知识和信息，对培训效果缺乏客观、深入、持续的分析，经费保障不充足，各地发展不均衡等诸多问题。尤其值得关注的是，教材改革后法律知识与技能、法治理念与精神全面融入新教材，更是给不具备法学专业教育背景的任课教师带来极大挑战。很多教师对教材总体结构、具体内容、重难点问题的理解不够到位甚至存在偏差，还有不少教师经常感到难以准确把握教学难度与节奏，因此受访教师提出希望接受以教材中的法学知识、教材内容解读和编写情况、新型教学方法和教育信息技术等为主要内容的在职培训，但目前能满足这些现实需求的培训却并不多。

(四)有助于法治教师发展的外部环境尚未形成

从个人角度来看，需同时承担法治教育以外其他学科教学任务或兼任班主任、教职以外其他行政岗位的任课教师，日常教学、带班任务和行政事务已经非常繁重，鲜少能再抽出时间和精力参加继续教育或者通过自学全面补充开展法治教育所需的知识与技能。加之法治教育教学效果评价体系与教师考核、晋升机制等尚未建立起来，这些教师也很难在工作中找到获得感，进而难以形成内生发展动力、实现个人成长，一些年富力强、积极要求进步的教师甚至转向其他学科以寻求更好、更快的发展。[8]从群体角度来看，相较于语数英等“主科”而言，法治教育相关课程被认为是“副科”，在学校、学生、家长心目中的受重视程度比较低，获得的关注和资源比较少，加上专职教师人数不多，很难形成学科相对独立、成员较为固定、能够定期进行交流研讨和共同解决疑难问题的相互促进、良性发展的教、学、研集体，自我身份认同感和集体归属感相对更低，甚至在遇到法学方面的疑难问题时，难以找到畅通的解决渠道。再者，从全国范围来看，不同地域法治教育教师在教学任务承担、教研活动开展、对待工作态度等方面还存在很大差异，也缺乏机会、手段或平台等进行经验或者问题交流，学科发展整体环境堪忧。

三、中小学法治师资培育的具体建议

针对中小学法治师资发展面临的主要困境及其成因，笔者建议在厘清青少年法治教育目标定位的基础上，进一步明确中小学法治师资队伍建设的基本要求，进而通过学历培养、在职培训体系的构建与外部环境的优化，逐步形成完备的中小学法治师资培育机制。

(一)明确法治师资队伍建设的基本要求

习近平总书记指出，“教师承载着传播知识、传播思想、传播真理、塑造生命、塑造新人的时代重任”。[9]开展好青少年法治教育，中小学法治教师责任重大。因此，必须首先明确中小学法治师资队伍建设的基本要求，即打造一支政治素质优良，明了并认同法治教育的独立地位与承载的当代使命，谙熟法治教育的内容与方法体系，愿意通过持续的自我提升夯实法学专业功底、掌握核心教育规律，能够自觉以社会主义核心价值观为统领有效开展具体法治教育活动的专门人才队伍。[10]同时还应明确这支队伍的微观组成部分，即每一位法治教师，都须清晰地认识到其所开展的法治教育活动，是以持续提高中小学生法治素养为总体目标的宏伟事业，而非碎片化、形式化的法律知识的简单传递乃至机械灌输，[11]对于推进全面依法治国、建设社会主义法治国家而言意义重大，因此不仅应树立起法治教师的职业荣誉感和身份自豪感，而且还应主动激发成为优秀法治教师的内生发展动力，不断检视自身专业水平和教学技能短板，形成自我综合素质提升的主观意愿，并将其切实落实到客观行动中。

(二)构筑法治教师的学历培养体系

如果法治教师自身法治素养不高、教育能力不强，那么法治教育的效果必然会大打折扣。因此将法治教育作为独立学科纳入高等教育体系，通过系统、专业的学历教育，全面提升法治教师的综合素质，是实现法治教育目标的最根本、最有效途径。但鉴于目前这一体系发展严重滞后，很难在短时间内彻底扭转局面，因此可以分别确立短期、中期、长期发展目标，并从如下三个层面递进落实。

第一阶段可由高等学校法学院设置法治教育方向的本科选修课程模块及学位论文、毕业论文选题目录，引导法科学生关注、了解法治教育相关问题并将其作为学习、研究乃至就业目标。课程模块应遵循法治教育特点设置，包含未成年人权益法律保护、青少年违法犯罪预防、法治教育内容与方法研究等相关内容，由兼具法学、教育学、心理学专业背景的教师或由法学院、教育学院、中小学一线教师联合授课，并在条件允许的情况下融入社会实践与教育实践环节，使法学本科生在就业时也能更多考虑并胜任中小学法治教师一职。

第二阶段可在师范类高等院校法学院或者教育学院中，于本科阶段设置法治教育专业，给予专项招生指标，根据中小学需求，利用法学、教育学两个学科的教育资源和教研优势，每年培养一定数量的既懂法学又懂教育的法治教育师范生，并授予其法学、教育学双学位，实现法官、检察官、律师与专职法治教师等法治人才的同步培养，使他们在接受专业教育的过程中形成共同的理想信念、价值认同、思维习惯和知识体系。为确保培养效果，还应形成具有广泛适用性和实用性的专业培养方案、培养目标，设置包括法学重点学科、教育学基本原理、法治教育专门问题等在内的科学完整的法治教育课程体系及其配套教材，组织起一批致力于法治教育教学与研究、勇于和善于钻研法治教育师资培养方式、能够担负起新型教学任务的高校教师。此外，针对农村一线教师严重短缺问题，还可以考虑建立农村定向法治教育师范生公费教育制度，专门培养能够扎根一线、服务基层的优秀法治教育教师，以“保证每所中小学至少有1名受过专业培养或者经过专门培训，可以胜任法治教育任务的教师”。[3]

第三阶段可在师范类或者综合类高等院校建立法治教育专业本科、硕士、博士一体化培养模式，形成以满足中小学专职法治教师需求为目标的本科生培养、初高中教学与科研并重型名师培养为目标的硕士研究生培养、既能开展法治教育理论与应用研究又能肩负起高校法治教育专业教学任务的博士研究生培养同步推进的人才培养模式，促进新学科的全面发展。[12]

(三)提升法治教师的在职培训实效

为解决现有法治教师法治素养偏低、对法律知识理解不深刻、缺乏法治实践经验、难以胜任高标准法治教育任务等问题，同时也为满足将来具有法治教育专业背景的一线教师持续进行专业素养和教学能力提升的需求，还必须不断夯实法治教师的在职培训体系。[13]

一方面应组成由法治教育课程教材编写者、学科教研员、高校法治教育理论研究者以及在相关党政部门、司法机关、群团组织、企事业单位中从事与未成年人司法、青少年权益保护工作的骨干人员等构成的课程研发与讲师团队，形成包括法治教育的性质、功能、目标与价值等基本理论，常用和最新的法律规定及其典型案例、办案经验，传统与新型法治教育方法的应用、融合等三个内容层次的课程体系，有计划地对每位专职法治教师进行体系性在职培训，使其在维持、提高原有教育能力的同时，还能逐渐具备法治人才的知识储备、思维习惯和实践经验。[14]

另一方面应形成在职培训保障与监督的常态化机制，即确保每位法治教育教师在2～3年的培训周期内都有充足的经费、时间接受一定学时的脱产在职培训，并由教育行政等相关部门对培训过程以及学校保障在职培训情况进行年度督导检查，对培训结果进行定期调研分析，以制度完善促效果提升。[15]

尤为重要的是，在“互联网+”背景下，教育行政部门或教育教学研究机构还应更积极主动地适应并利用新一代信息技术，推动中小学法治教育教学创新发展，加快网络培训平台建设，创新网络教育与培训模式，整合各类法治教育素材与资源，深化“专递课堂”“名师课堂”“名校网络课堂”的迭代应用，推动构建技术赋能的中小学法治教育城乡教育共同体；推广网络研修方式，鼓励中小学法治教师开展在线教学与研讨，并将基于网络的“双师教学”、在线辅导等，作为对教师考核评价的重要内容，从而促进教师专业化的可持续发展。

(四)优化法治教师的外部发展环境

相较于个人单独争取发展空间与为个体提供单一化发展支撑而言，积极构筑组织成员之间互相尊重信任、自发研讨交流，积极参与集体活动以启发思维、提升教学，在包容碰撞的合作氛围中达成涵盖个人追求的共同愿景的社会机体，能够为个体发展创设更为广阔的时空条件、提供更加有力的人脉资源。因此，面对法治教育学科不受重视，法治教师力量过于分散、未获得良好发展平台与环境等问题，教育、司法行政等相关部门还应相互配合，努力打造以专职法治教师为主体、由多元社会力量进行辅助的，以有效教学为核心、由共同学习和研讨进行支撑的，相对稳定且不断发展壮大的法治教育人才共同体。[16]

共同体成员之间要定期进行法律知识更新与法治思维提升、课程准备与研发、教育历程与学情分析、经验分享与省思对话等活动，使个体在同伴、专家身上获得智慧与力量，群体实现资源共享与情感关怀，培育起法治教育人才成长的肥沃土壤，构筑起全方位、全过程的育人格局。当然，在共同体中专职法治教师应占主导地位，发挥基础性作用，而相关群团组织、企事业单位乃至党政部门、司法机关等多元社会力量则可以充分发挥法律规定阐释、疑难法律问题分析、法治思维形成过程经验分享、法治实践案例提供等作用，以帮助法治教师尽快成长。[14]

此外，各地中小学校也要更加重视法治教育学科发展，确保道德与法治、思想政治课程正常开设且足额授课，不被其他课程挤占；降低法治教育教师的兼课、兼职比例，尽量实现师资队伍专职化，并形成相对固定的教研团队，定期组织集体研讨交流活动，必要时还可以成立专门的工作小组给予指导；建立法治教育课程评价体系，努力培育法治教育名师，并在个人评优、职称晋升等方面予以政策支持和倾斜。[17]同时，还应加强不同地域中小学校及任课教师的横向交流互动，搭建相互交流、学习、合作的平台，共同探索法治教育规律，破解学科发展难题。