基于概算对天府机场项目投资控制管理体系的探究

李雨蔚

(四川机场集团有限公司， 四川成都 610000)

1 天府机场项目概况

成都天府国际机场建设项目(以下简称“项目”)是国家“十三五”规划建设的重点工程，也是四川省单项投资最大的工程。项目批复概算562亿元，建设内容包括2座航站楼、综合交通换乘中心、3条跑道、210个机位以及配套的货站、能源中心、生产办公用房等，可满足年旅客吞吐量6 000万人次、货邮吞吐量130万t的使用需求。

天府机场项目工期紧、任务重、交叉施工多、协调难度大，四川省机场集团(以下简称“机场集团”)下属机构——成都天府国际机场建设指挥部(以下简称“指挥部”)以5年时间完成项目建设，年平均投入资金近百亿。面对天府机场项目投资管理巨大的工作量和复杂系数，指挥部全体通力协作，在遇到人工及主要材料价格上涨、连续暴雨、新冠疫情等情况下，项目总投资预计控制在概算之内。

2 投资管理组织架构及控制模式

四川省和成都市政府大力支持天府机场项目建设，省、市两级先后成立领导小组和协调指挥部，涉及国土、交通、住建、民航、水利、环保等相关主管部门，从区域和市区层面专职协调天府国际机场建设过程中的征地拆迁、报规报建、交通、净空、噪声及水电气的改迁新建等保障事宜。

2015年2月，经四川省政府批准，机场集团抽调建设管理专业技术人员，组建成立成都天府国际机场建设指挥部，负责组织实施天府机场项目建设各项具体工作，履行项目业主职责。指挥部设置了4个工程部，分别负责飞行区工程、航站区工程、配套工程和机电工程，设置了计划财务部、招标采供部、规划设计部、征地办4个业务支撑部门，以及办公室、党群工作部、安全保障部3个保障部门。

项目投资管理涵盖从立项到决算的各个阶段，指挥部各部门根据职责分工，从其专业角度在项目不同阶段分别履行牵头和参与职责。与此同时，天府机场项目实施监理制，并聘请了专业造价咨询机构实施全过程造价控制。

3 项目关键环节投资管理

3.1 初步设计阶段

初步设计概算是控制项目总投资的依据，是制定项目贷款和融资计划的依据，也是审计检查和项目效益评价的依据[1]。因此，合理确定初步设计概算至关重要。天府机场项目的概算由7家设计院共同编制，指挥部安排具有丰富经验的专业技术人员，全程参与概算的编制和评审，取得562亿元的批复概算，主要管理措施包括：

(1)充分调研，完整反映总投资。指挥部与设计单位充分调研、了解工程实际和建设条件，收集使用单位的实际需求、类似机场的经验数据和市场价格，保障概算的完整性和科学性。

(2)关注编制界面，避免遗漏和重复。初步设计概算相对较粗，建设单位在给两家界面搭接的设计院确定工作范围时，应当不仅关注土建界面的划分，还要明确管线的界限。例如，航站楼站前高架桥的供电电源由航站楼引出，两家设计院的土建界面是高架桥本体，而电缆界面则是航站楼内为高桥架供电的末端配电箱(柜)电源输出端。

(3)工程技术人员介入，充分考虑措施费。设计单位在编制概算时，通常按照一般施工方案考虑措施费，若工程技术人员能够介入概算编制工作，对特殊施工措施提出初步方案，可以保障概算投资更加接近客观实际、费用合理。

(4)要求出具经评审的概算编制文件，指导后续投资的精细化管理。在上报概算通过评审后，指挥部要求设计院根据评审意见重新出具与批复金额一致的概算编制文件，将批复概算细化至分部分项工程，用于分析概算执行情况，指导后续投资管理。

3.2 招投标阶段

合同是项目投资控制的重要手段，招投标阶段是确定合同关系，形成合同金额和结算方式的关键环节。天府机场项目签订了施工、监理、咨询等各类合同近1 000份，为做好招投标阶段的相关工作，指挥部从职责分工和工作流程方面采取措施：

(1)细化职责分工，加强内控。指挥部根据各部门专业特点和内控要求，将招标文件编制工作职责细化：招标采供部负责牵头并负责商务部分、工程量清单和控制价的编制；工程部负责编制招标文件的技术部分；计划财务部负责工程量清单和控制价的复核。

(2)建立以概算为目标的招标控制价编制流程。根据招标计划，一旦明确标段划分，指挥部立即组织相关单位，及时完成概算的拆分、合并工作，形成招标标段对应概算金额，作为招标控制价的概算执行情况的对比基础，为招标管理决策作参考。

3.3 施工阶段

由于天府机场项目合同多、工期长，施工阶段存在频繁和大量的资金支付，遇到较大的外部环境变化，同时该阶段有人员、机械、设备、材料等众多因素干扰，投资管理难度大、任务重。基于此，指挥部出台一系列投资管理制度，在施工过程中适时预估总投资，分析概算执行情况，以实现项目投资管理的精细化。同时，指挥部高度重视变更管理，建立分级授权管理体系，在面对航站楼流程调整、大铁地铁交叉施工等情况下，将项目变更总数控制在1 000余项，对投资控制起到了积极意义。

(1)建立投资控制内控体系，强化变更管理。指挥部出台了《工程造价管理办法》《工程造价管理办法实施细则》《工程变更管理办法》《认质核价管理办法》等一系列管理制度，明确了变更、签证以及认质核价工作的各方职责、工作流程和时限要求。同时，要求相关单位严格审核变更的必要性、影响工期和费用，重大变更须经指挥长办公会审议通过方可实施。

(2)加强对造价咨询单位的管理，充分发挥外部专业力量。造价咨询单位受指挥部委托实施了施工阶段造价控制，包括审核进度款、变更、签证等，实施材料询价，为造价管理难点提供专业意见和建议。基于此，指挥部拟定下发了《造价咨询单位管理办法》，明确造价咨询单位对其专业成果承担责任，同时建立考核和处罚体系，督促其履职尽责。

(3)预估总投资，实施动态投资管理。指挥部基于已完成的施工产值，多次在关键节点对后续待完成投资进行预估，形成相对谨慎的预估总投资下限值。同时为充分掌握信息，指挥部收集施工单位对争议事项的诉求，叠加在前述预估总投资之上，形成预估总投资的上限值，为指挥部投资管理决策提供了重要参考。

(4)协调多家单位，对概算执行情况进行对比分析。由于概算和合同清单编制口径的差异、标段划分使二者计算界面被分割等原因，天府机场项目的概算子项与合同存在严重交叉。指挥部组织设计、造价咨询单位等多方力量，清理概算编制文件，熟悉编制口径，将预估总投资进行拆分、合并，还原至概算口径，形成各概算子项的执行情况对比表，并结合变更、材料价格上涨等对其进行分析。

3.4 竣工结算阶段

竣工结算是确定概算执行结果的重要环节，为加强对该阶段的投资管理，指挥部从组织、制度和风险控制3方面进行把控。

(1)组织保障方面，为保障竣工结算的工作质量和效率，指挥部成立竣工结算领导小组，指挥部领导为组长，指挥部各部门负责人为组员。同时建立了结算专题推进会议机制，每周由结算领导小组组织召开会议，协调解决结算相关的重大问题。

(2)制度要求方面，为了统一结算要求，指挥部根据合同、规范以及项目实际情况，拟定下发了《成都天府国际机场建设项目竣工结算操作指引》和《成都天府国际机场建设项目甲供设备及材料结算操作指引》，明确了结算参与各方的职责分工、工作流程和结算资料要求等，指导结算工作的具体实施。

(3)风险控制方面，指挥部高度重视结算争议的解决，要求各负责部门依据法律法规、合同等对结算争议进行研判，并提交结算推进会商议，项目竣工后不到一年，完成51项重大争议的解决，有效控制投资。同时指挥部要求，针对每份竣工结算报告，负责部门必须进行超合同、超概算原因分析，须有充足的手续支撑和调整理由，方能完成结算定案。

3.5 财务决算阶段

通过竣工财务决算与概算的对比分析，可以看到投资控制的工作成效，总结经验教训，积累技术经济方面的基础资料，提高未来建设工程的投资效益。指挥部为高质量、高效率完成财务决算，厘清项目资产，从几方面入手开展工作：

(1)提前布局，实施调研和方案编制。指挥部聘请决算咨询公司，在项目建设过程中，进场开展调研准备工作，了解指挥部的账务体系设置和集团资产管理工作思路，以编写既符合国家制度要求又贴合项目实际的实施方案。

(2)每季度梳理资料，在过程中发现问题并予以完善。指挥部要求决算咨询公司，每季度到项目现场梳理账务、招投标及合同等相关资料，针对建设程序、成果文件差缺、账务核算差错等提出完善建议。

(3)设计交付使用资产基础表，并嵌入结算流程。指挥部在设置结算流程时，将施工单位配合指挥部填写交付使用资产基础表，置于支付结算款之前，避免后期不配合致使工作拖延。

4 对投资管理工作的思考

在以概算为目标的投资管理体系下，指挥部经过近几年的工程实践和不断探索，在各个阶段制定了较为完善的管理措施，投资管理成效显著。但在现阶段，集团公司面临新冠疫情和支线机场整合带来的经营考验，投资管理工作应当更加科学化和精细化，进一步完善相关工作。

4.1 概算阶段充分考虑代建项目的资金来源

作为交通枢纽，机场工程难免与空管、地铁、公路等项目存在界面交叉。由于机场与铁路、地铁等属于不同专业，角度不同使得代建双方沟通不畅，导致代建项目容易成为项目管理的难点和薄弱之处。当项目必须实施代建时，代建方应在编制初步设计概算时，针对代建部分如何分摊与代建项目业主充分沟通，共同确定代建部分的建设内容和所需投资。代建项目业主根据经双方确定的初步设计概算申报项目资金，保障资金来源。

4.2 结合招标策划编制概算，统一“三算”口径

项目“三算”，即初步设计概算、施工图预算(合同金额)、工程结算，往往就是项目投资管理的预算、计划投资和实际成本。为了实现“三算”联动，形成项目动态投资管理体系，适时呈现预算和计划投资的完成情况，在概算编制阶段，设计单位应加强与招标负责部门沟通，充分了解发承包标段划分与标段界面，根据确定的标段界面确定概算单位工程，并据此进行概算编制,避免因口径交叉，无法准确呈现概算具体执行结果的情况。

4.3 建立信息化投资管理系统

机场项目投资管理信息量巨大，涉及业主、施工、监理、过控等众多参与主体，若能借助信息系统处理繁杂数据，能使投资管理更加精准、高效。投资数据统计方面，通过将概算、合同、进度款、变更、签证、认价等数据的处理录入，嵌入报账功能中的支付数据，形成集中数据库，根据需要适时生成项目预估总投资、概算执行情况，以及资金到位和支付情况。风险控制方面，设置合同止付点、概算子项控制点等预警功能，防范投资风险。管理流程方面，根据管理制度设置各项工作的线上审核流程，提高审核效率，同时，未完成前置程序则无法进入下一程序，固化流程，保证制度执行的刚性。

4.4 重视设计阶段的投资管理

在项目建设各个阶段中，设计阶段对投资的影响超过70%，设计方案一经确定，就基本确定了项目的造价水平。在设计阶段较为有效的投资管理措施包括：方案比较和限额设计。方案比较是设计院主动提出，在满足刚性指标的基础上，提供多种设计方案并分析其优劣势，供业主选择技术、功能和经济均适用的设计方案。限额设计最大化地落实有关投资控制指标，在概算目标指导下，下达施工图设计内容和相应投资的任务书，有效控制施工图的工程造价[2]。不论采取何种措施，业主应当重视设计阶段投资管理的重要性，为设计单位提供必要的工作时间，并要求其配置专业造价人员，以加强该阶段的投资管理。

4.5 加强项目投资管理的专业力量

项目投资管理不仅仅是对量、价、费的测算，对资金支付的审核，还包括对投资进行预测、监督和控制，对项目存在的争议与施工单位进行博弈和辩论，对审计风险进行预判和防范。因此，投资管理人员需要财务、造价、统计、法律、审计等综合专业知识背景。但同时具备上述专业能力的综合性管理人员往往是凤毛麟角，业主需要采取措施对相关专业力量进行加强和补充：一方面，通过委托造价咨询、监理、法律等专业咨询机构，充分发挥咨询团队的专业力量；另一方面，对内部人员加强培训，努力提升专业水平和管理能力，为机场集团培养专业的项目投资管理人才。