新时代地方立法的江苏实践与探索

杨晶星（江苏省司法厅）

地方性法规和政府规章作为中国特色社会主义法律体系的有机组成部分，在保障上位法有效实施和促进本地区经济社会发展方面发挥重要的作用。在全面建设社会主义现代化新征程开启之际，梳理提炼新时代江苏地方立法的使命任务，回顾总结党的十八大以来江苏省地方立法的发展经验，对于更好地促进下一阶段江苏省地方立法事业高质量发展，具有一定的现实意义。

一、准确把握新时代江苏地方立法的使命任务

（一）更好地体现坚持、完善和发展中国特色社会主义制度的本质要求。立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作，政治性很强，必须坚持正确的政治方向。做好江苏省地方立法工作，必须坚持以习近平法治思想为指导，把立法放在江苏改革发展大局中谋划、放在“强富美高”①2014年12月，习近平总书记在江苏省调研时指出，努力建设经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高的新江苏。新江苏建设和“争当表率、争做示范、走在前列”②2021年1月13日，习近平总书记在江苏省考察时，赋予江苏省“着力在改革创新、推动高质量发展上争当表率，在服务全国构建新发展格局上争做示范，在率先实现社会主义现代化上走在前列”的光荣使命。的布局中推进，善于将党的路线方针政策和党中央、省委的重大决策部署贯彻落实到地方立法中、集中体现在制度规定上，不断推动中国特色社会主义制度在江苏得到坚持、完善和发展。

（二）更好地体现江苏全面深化改革的时代要求。党的十八大以来，江苏省坚决贯彻落实党中央和国务院关于全面深化改革的各项决策部署，综合经济体制、农业农村、生态文明体制、文化和社会体制、科技体制等重点领域和关键环节改革全面发力，“放管服”改革持续深入推进，改革已经进入攻坚期和深水区。按照“凡属重大改革都要于法有据”的要求，以上改革不论是已经确定的还是今后将要推出的重要任务和举措，提出的地方立法需求很多，有的需要制定出台新的规定，有的需要对现行规定进行修改或者废止，还有的需要按照法定程序作出相应授权或者决定。

（三）更好地体现人民日益增长的美好生活需要的发展要求。党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。《中共江苏省委关于制定江苏省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出，江苏发展不平衡不充分的问题仍然比较突出，重点领域关键环节改革任务还很艰巨，科技和产业创新亟待突破，生态环境治理任务繁重，城乡区域发展和收入分配仍有差距等。解决上述不平衡不充分的发展问题，需要强化制度的引领、推动和保障作用，更加注重运用法治思维和法治方式妥善协调各种利益关系，这既赋予了地方立法新的使命任务，也为新发展阶段江苏地方立法工作指明了方向。

（四）更好地体现全面依法治省、推进省域治理体系和治理能力现代化的科学要求。“法者，治之端也。”全面依法治省、推进省域治理体系和治理能力现代化，必须坚持立法先行。当前，全省市域社会治理现代化试点工作扎实推进，《法治江苏建设规划（2021—2025年）》《江苏省法治社会建设实施方案（2021—2025年）》《江苏省贯彻落实〈法治政府建设实施纲要（2021—2025年）〉实施方案》已先后出台，法治江苏、法治政府、法治社会一体建设的顶层设计已经完成，各项工作有序展开。地方立法作为法治江苏建设工作布局中的首要环节，作为省域治理体系和治理能力现代化的重要依托，如何通过立良法保善治、促稳定，是当前和今后一个时期面临的重要课题。

（五）更好地体现统筹推进“强富美高”新江苏建设的实践要求。围绕如何建设社会主义现代化，我们党在实践中对其内涵认识是一个不断深化和丰富的过程，经历了从社会主义物质文明、精神文明建设到物质文明、精神文明、政治文明建设的发展，从中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，再到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”总体布局的发展变化③沈春耀、许安标：《大智立法：新中国成立70年立法历程》，法律出版社2019版，第60页。。在此过程中，江苏地方立法主动服务全省中心工作，积极适应工作布局调整的需要，经历了以经济建设类立法为主，向以经济建设类和社会治理类立法并重，再向“五位一体”各领域全面立法的转变。立法要立足全局、服务中心，既是一条重要经验，也是一项基本要求。当前和今后一段时期，江苏地方立法应当自觉对标“争当表率、争做示范、走在前列”的使命要求，围绕更好服务保障“强富美高”新江苏建设阶段性需要，统筹推进经济高质量发展、市场秩序维护、乡村振兴战略实施、自然资源和生态环境保护、文化发展、民生保障、社会治理创新、民主法治建设等各领域立法。

二、着力推动新时代江苏地方立法工作转型升级

面对新的形势任务，为坚决扛起新时代地方立法光荣使命，江苏科学识变、准确应变、主动求变，着力推动立法工作转型升级。

（一）着力推动立法审核机关从“被动”向“主导”转变。注重在立项、起草、审查等关键环节充分发挥立法审核机关的主导作用，切实增强工作主动性。在立项阶段，制定了《立法项目征集和论证办法》，明确规定立法审核机关可以根据实际需要确定立法项目，由原先的“等米下锅”被动等待提案，转变为更加注重通过“点菜上桌”等方式主动选择立法项目。例如，为扫除生态环境治理领域制度落实的现实障碍，主动向省委、省政府建议集中修改《江苏省大气污染防治条例》等17件法规，并列入2018年立法工作计划。在起草阶段，逐步增加立法审核机关起草综合性法规、规章草案的比例，使相关立法更好地统筹协调各方利益。2013年至2020年，省人大常委会和政府法制部门负责起草了包括江苏省保护和促进香港澳门同胞投资条例、促进全民阅读的决定、规章制定程序规定等近20部法规、法规性质的决定和规章。在审查阶段，在全国率先推行立法项目主办制度，积极吸纳各类法治人才，组建立法专业团队30个，针对具体立法项目，确定业务对口、能力过硬的人员担任主办人，全程负责审查工作，极大地提高了审查阶段的立法质量和效率。江苏省中医药条例、促进政务服务便利化条例和关于加强小餐饮管理的决定，作为2019年的试点运作项目，取得了良好的立法效果和社会效果。

（二）着力推动立法方式从以制定新法为主，向灵活运用“立改释废”、决定等多种方式转变。在实践中，江苏地方立法制度在形成中不断完善、在完善中不断发展，立法方式得到了不断丰富，由最初单一的制定新法发展到“制定和修改”并举，再到综合运用“立改废释”、决定等多种立法方式。以省级法规为例，2013年至2021年，制定法规（含废旧立新）79件，单独修订37部，废止15部，作出法规性质的决定18个④相关数据来源于江苏省人大常委会网站（网址：http://www.jsrd.gov.cn/）公布的年度报告、立法计划等。。此外，为切实增强制度供给的时效性，江苏积极探索集中“打包”⑤沈春耀、许安标：《大智立法：新中国成立70年立法历程》，法律出版社2019版，第356页。修法实践。例如，围绕服务保障“放管服”改革深入推进、打好污染防治攻坚战等重大决策部署，2017年至2021年连续五年进行了6次集中修订，涉及修改的法规100部；为落实省委书记吴政隆（时任省长）的批示要求，江苏省司法厅近期对1985年至2019年144部省政府规章进行了集中清理，已废止26部、拟修改60余部。

（三）着力推动立法内容由“管理型”为主，向“管理型”与“服务型”并重转变。党的十八大以前，江苏制定的法规大部分属于行政管理类。进入新时代，地方立法工作积极调整、主动适应社会主要矛盾变化带来的新情况、新变化，围绕有效满足人民群众对美好生活多方面、多层次、多样化的法治需要和向往，统筹需要和可能，坚持“硬法”与“软法”并重，制定出台了江苏省养老服务条例、公共文化服务促进条例、家庭教育促进条例、就业促进条例、海洋经济促进条例等一系列涉及保障改善民生和促进经济发展的服务类法规。此外，在“十四五”时期法规项目安排上，民生领域立法项目占了近一半；在规范行政处罚设定上，印发了《关于在地方立法中补充设定行政处罚有关要求的通知》（苏人办发〔2021〕33号），明确要求应当遵循非必要不设定原则，确有必要的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并作出书面说明，避免行政处罚过多过滥、法繁扰民。

（四）着力推动地方立法从侧重数量向更加注重追求质量转变。2010年中国特色社会主义法律体系形成后，意味着无法可依的问题已经基本解决，立法迈入了更加注重追求质量的阶段。为了突出地方立法特色，增强立法实效性，江苏一方面在用好用足地方立法空间上下功夫，着力加强创制性立法，在全国率先出台了江苏省苏南国家自主创新示范区条例、绿色建筑发展条例、社区矫正工作条例、职业教育校企合作促进条例等法规，不断引领、推动经济社会高质量发展；另一方面围绕增强人民群众法治获得感，出台了包括江苏省促进政务服务便利化条例、优化营商环境条例在内的一系列便民利民惠民的法规，《江苏省电动自行车管理条例》自2020年7月1日起施行以来，全省发生电动自行车事故起数和死亡人数同比分别下降了26.97%和34.76%，获得了人民群众的普遍“点赞”。

三、积极推进新时代江苏地方立法事业高质量发展的主要做法

（一）精准掌握立法需求，科学确定立法项目。立项是立法工作的第一道关口。立法项目选取是否科学，直接影响到立法质量和效率。一是不断增强对接省委重大决策的精准度。建立了党委改革部门、政府责任部门、立法审核部门的日常沟通机制，推动改革与立法信息实时共享、情况定期通报，确保及时、准确、全面掌握重大改革过程中的立法需求以及需要解决的制度问题。认真贯彻《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》和省委实施意见，严格落实重大立法项目向省委请示报告制度，自觉将五年立法规划、年度立法计划、立法中遇到的重大问题及时向省委报告，既充分发挥省委在地方立法中统揽全局、协调各方的作用，又确保立法决策与全省经济社会发展的重大决策有机衔接，及时使党的主张通过法定程序成为全省人民的共同意志，成为全社会一体遵循的行为规范和活动准则。二是积极拓展立法民意收集的覆盖面。畅通立法项目集中征集渠道，在编制立法规划和拟制年度立法计划时，除向省各有关部门集中征求意见建议外，还通过网站、微信、报纸等方式公开向社会集中征集立法项目建议。创新立法民意常态化收集方式，通过设立基层立法联系点、打造“立法民意直通车”等方式，多渠道、多层次收集立法民意，实时动态掌握人民群众对立法的各方面需求。截至目前，省政府设立基层立法联系点28家，省人大常委会设立基层立法联系点20家，江苏省司法厅在江苏法网上建立了立法民意征集模块，在“12348”热线设立了语音引导功能，在全省所有司法所建成了“立法民意征集区”，在各县级单位组建了“立法民意咨询库”，系统打造了集网络、热线、平台于一体的线上线下立体式“立法民意直通车”。三是有效提升立法项目选取的科学性。根据修改后的《立法法》，2015年7月、2016年1月，分两批赋予了全省十三个设区市地方立法权。坚持全省一盘棋，统筹协调省、各设区市年度立法计划制定工作，强化对各设区市立法数量、内容的指导，根据轻重缓急和立法草案文本成熟程度等情况，合理安排需要制定或者修改的立法项目，确保省市之间立法计划相互协调，既避免了重复立法，又发挥了整体效能。建立了立法项目储备制度，对一些具有重要价值但条件暂不成熟的立法建议和草案，纳入立法项目储备库，指导、督促相关部门进一步做好调查研究、草案起草等前期工作，更好地保障地方立法工作的延续性和主动性。目前，纳入储备库的立法项目有51个。

（二）突出地方立法特色，着力提升立法质量。地方特色是地方立法的生命力所在，提升立法质量是地方立法工作的核心内容。一是围绕增强规制内容实效，强化科学立法。围绕推动地方立法高质量，防止简单重复国家立法或者照搬照抄其他地方立法，避免地方保护主义、部门利益法制化两种倾向，着力打造科学立法的闭环链条。注重在起草过程中把准制度需求，指导、督促起草部门做好资料梳理、问题分析、研究论证等工作，务求“吃透上情、把握省情、熟悉下情、了解外情”⑥习近平：《干在实处 走在前列——推进浙江发展的思考与实践》，中共中央党校出版社2018版，第551页。，真正弄清楚影响立法事项发展的制度因素是什么，做到有针对性地强化制度供给。注重在审议过程中强化研究论证，对于涉及广大人民群众切身利益或者专业性较强、争议较大的重大问题，全面推行立法听证和立法论证制度，探索开展表决前评估工作，如2013年首次就《江苏省爱国卫生条例（草案修改稿）》中烟雾危害控制的有关规定进行了评估、论证。注重在实施过程中完善立法制度，省委全面依法治省办在全国率先开展了区域性法律实施效果评估试点并在省域层面全面推开，依托依法行政实时动态监控平台，强化立法、执法、司法、守法普法各要素线上线下互动反馈⑦马太建：《法治中国建设的江苏实践样本》，《中国司法》，2021年第8期。，及时发现影响法规规章实施效果的难点、痛点和堵点。在此基础上，严格落实《中共江苏省人大常委会党组关于加强和改进执法检查工作的意见》（苏人党〔2016〕11号）和《江苏省人大常委会立法后评估办法》（苏人办发〔2021〕17号），每年安排一定数量的法规规章，有针对性地开展执法检查、立法后评估工作，进一步全面掌握法规规章实施效果，并通过定期清理和专项清理相结合的方式，及时修改完善相关法规规章。二是围绕更好地反映人民意愿，深化民主立法。坚持开门立法，通过“走出去”和“请进来”相结合的方式，积极探索全过程民主地方立法的新模式。在“走出去”方面，充分发挥基层立法联系点在人民群众全过程参与国家法治建设、向社会全方位展现人民民主的阵地作用，进一步做实做强基层立法联系点，制定了基层立法联系点工作规定，明确基层联系点的功能定位、工作职责和运行保障等内容，从制度层面有效保障人民群众参与立法；对于涉及广大人民群众切身利益的立法草案，坚持深入基层一线，面对面广泛听取各方面的意见建议，如在审议《江苏省大气污染防治条例》时，先后深入多个地区和钢铁、石化等行业进行实地考察，召开座谈会、听证会、论证会30余次，收集汇总各方意见建议近2000条⑧王腊生、贾晓红：《江苏地方立法的主要做法和经验》，江苏人大网站http://www.jsrd.gov.cn/, 最后访问时间2022年2月16日。。在“请进来”方面，充分发挥政协委员、民主党派、人民团体、社会组织在立法协商作用的同时，积极探索立法协商新途径，不断拓展公众民主参与地方立法的广度和深度。例如，针对传统的立法座谈公众参与度不高的实际，通过公开邀请与自愿报名的方式确定立法座谈参加人员，并向新闻媒体开放，进一步调动了公众参与立法的热情，社会反响很好。再如，针对立法专业性强的特点，组建了涵盖各类专家学者的立法专家咨询组，做到每部法规草案一审后都发函征求立法咨询专家的意见，充分发挥他们的专业优势；立法咨询专家已从当初的23名扩大到现在的44名。三是围绕保障制度合法有效，固化依法立法。地方性法规和政府规章具有法律从属性特点，确保地方立法依法立法是应有之义。坚持以规范化建设为重要抓手，从程序和实体两个方面入手，着力推动地方立法严守“合法性”底线，坚决杜绝违法立法。在规范法规制定方面，出台了《江苏省制定和批准地方性法规条例》；在规范规章制定方面，制定了《江苏省规章制定程序规定》，出台了全国首个地方政府规章制定标准《江苏省地方政府规章立法规范》。上述条例、规定和地方标准，从立法规划和立法计划、立法权限、起草、审查、决定、公布、备案、解释等方面规范了地方立法的权限和程序，从法规名称、结构、内容、条款表述、责任设置、文件格式等方面规范了立法文本的相关要求，既为地方立法活动提供了全方位的制度规范和操作指南，也给地方立法活动戴上了“紧箍咒”、穿上了“紧身衣”，确保立法工作在法治轨道上有序推进，确保相关规定不与上位法相抵触，不超越立法权限减损公民、法人或者其他组织权利或者增加其义务，不与上位法规定相违背进行“立法放水”。主动跟进上位法修法进程，该修改的及时修改，该废止的及时废止，推动法规规章与上位法有效衔接，更好地发挥中国特色社会主义法律体系的整体效能。

（三）适应新的工作特点，大力提高工作质效。积极适应地方立法时间紧、节奏快、要求高、任务重的工作特点，不断提高立法工作的质量和效率。一是积极开展“小快灵”立法实践。“要研究丰富立法形式，可以搞一些‘大块头’，也要搞一些‘小快灵’。”习近平总书记用“大块头”与“小快灵”的语言，形象描述了两种不同的立法形式。相较于国家立法，地方立法的一个重要任务是要解决好法律规定通达群众、通达基层的“最后一公里”问题⑨张建平：《顺应新时代新要求进一步加强和改进地方立法工作》，《人大研究》，2019年第1期。。近年来，江苏省司法厅认真落实习近平总书记的重要指示精神，围绕增强地方立法的及时性、针对性、可操作性，积极开展“小切口”立法探索，不搞“大而全、小而全”，只要能解决问题，有几条就搞几条。比如，在2020年新冠肺炎疫情防控的关键时刻，为了应对突发紧急情况，组织工作专班在几天内就向社会发布了《江苏省人民代表大会常务委员会关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情 切实保障人民群众生命健康安全的决定》，为打赢疫情防控阻击战提供了及时有效的法治保障。二是不断创新地方立法工作模式。一方面，积极探索立法工作方式创新，建立了集中“打包”修法的工作机制，创立了将审议地点从会议室移到项目现场的“体验式立法”新模式，建立了将听证会搬到线上的立法听证新机制，并就开展论证咨询、引入第三方评估等作出了制度安排，等等；另一方面，积极发挥各方力量作用，着力完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，建立了立法审核部门、草案起草部门和社会公众的沟通协调机制，形成强大工作合力。这些与时俱进的创新举措，适应了地方立法形势发展需要，不断激发了工作活力，切实增强了立法工作效能。三是全面提升立法人员工作能力。推动地方立法事业高质量发展，归根结底，要靠人来实现。面对立法工作人员一时难以增加的客观现实，近年来，江苏紧紧围绕提高立法工作人员能力素质这个关键，坚持以学促进，通过集中组织学和个人自学相结合的方式，深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平法治思想，及时学习最新的法律法规和国家政策精神，不断提升法治素养，增强政策领悟能力；坚持以训促升，通过定期举办业务培训、新晋人员跟班学习等方式，使受训人员着力提升立法实务技能和沟通协调能力，善于推动有关各方形成最大共识，善于使地方立法更好地体现民意、集中民智。