超大城市运行安全现状及对策建议研究

李 敏（上海建科工程咨询有限公司，上海 200032）

超大城市是一个由许多相互关联、相互作用、相互依赖的系统共同组建的复杂系统，可以分解为许多相互关联、相互作用的子系统，包括经济系统、社会系统、组织系统、建筑和基础设施系统（如房屋建筑、市政基础设施、交通基础设施、生命线工程等）。随着城市化进程加快以及城市规模不断扩大，城市子系统的相互联系和相互依赖的程度也越来越强，可谓牵一发而动全身，一旦某一个或几个子系统受到损害，将影响其他关联子系统，使灾害损失进一步扩大，造成整个城市的瘫痪，导致城市无法运转。

在城市安全运行方面，2019年习近平总书记考察上海时提出的“人民城市”理念，是“以人民为核心，为人民办实事”治国理政理念的具体化，继承并超越了传统民本思想，始终将人民作为城市建设的根本出发点，同时也是城市发展的最终落脚点，突出了人民是城市建设与城市治理的全部，肯定了人民的主体地位和作用，把人民的主体性提到了治理体系的高度。“人民城市”理念已经成为新时代城市治理的根本遵循。因此，本文以某沿海城市（以下简称“该市”）为例，对超大型城市安全运行现状与对策建议进行了探讨。

1 城市安全运行现状

1.1 自然灾害

世界银行2017年发布的《全球风险报告》显示，极端气候事件（如洪灾、暴风雨等）与自然灾害事件的发生概率分别位列全球十大高风险事件的第一位和第三位。相关数据显示，该市每年要遭受2～3次的台风、数次暴雨及特大暴雨侵袭。自然灾害导致了建筑工地度汛安全隐患，建筑物附属物、玻璃幕墙、户外店招店牌等高空坠物伤人毁物，违章建筑、危棚简屋坍塌伤人，地下空间雨水倒灌，小区积水等问题。

台风天气导致的高处坠落是社会极为关注的热点问题。该市各类房屋建筑量大面广，建筑物外墙外保温、玻璃幕墙、空调机架、户外设施和店招店牌等高空坠物隐患时有发生。据统计，在该市1.3万余栋既有玻璃幕墙建筑中，100 m以上超高层玻璃建筑近500栋，60%左右的玻璃幕墙具有10～25年楼龄，近年来老化问题日益凸显，安全使用问题不容忽视。同时，很多老旧小区的空调机架已达到使用年限，超期服役、危险重重。此外，据不完全统计，该市户外广告设施29000余块，户外招牌设施36万余块，由于安装不规范和构件老化等原因，存在坠落伤人隐患，特别是在暴雨、台风情况下风险更大。台风和暴雨风险隐患在对城市安全构成威胁的同时，也引起社会各界的强烈反响和广泛关注。

1.2 城市灾难救济

城市突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会治安事件。其中，事故灾难主要包括安全生产、火灾、爆炸危险化学品和特种设备等事故灾难。

1.2.1 公共场所

公共场所易发生地震火灾、恐怖袭击和拥挤踩踏等安全事故。公共场所事故中，拥挤踩踏事故在世界各地屡屡发生，且事故规模越来越大，伤亡人数越来越多，拥挤踩踏事故已经严重威胁到了城市的健康发展，政府和社会也越来越关注拥挤踩踏事故。

突发瞬时事件是最容易引发公共场所事故的因素，其次还存在人员潜在风险、管理工作疏漏、场馆设计缺陷等诱因以及极端天气等环境因素。具体表现为：人数过多导致超荷，现场管理人员风险意识薄弱、经验欠缺、现场秩序维护力度不够，建筑或设施设计缺陷，人群对流导致人员拥挤跌倒，场地出入口过少、过窄，火灾、爆炸事故等。

1.2.2 基础设施

以轨道交通为例，目前该市轨道交通已经建成投运十余条运营线路，覆盖了全市近90%的行政区，运营线路总长度数百公里，运营车站416座，日均客流量1056.77万人次，最高日客运量达1329.4万人次。轨道交通出行比重超越公共汽电车，占公共交通客运量比例达到65.1%。截至2020年7月底，该市轨道交通共开行167.25万列次，行驶运营里程达35937.61万车公里，客运量13.80亿人次。2019年日均客运量1000万人次，历史最高日客流高达1329万人次。

由于基础设施建造年代久远，城市中普遍存在基础设施老化的问题。以地下管线为例，近年来该市地下管线体量逐渐增大，部分区域中由于地下管线自身老化、地基不均匀沉降及各类施工中的外力破坏等原因导致的地面塌陷等城市病害隐患日益严重。在管网数量不断增加的同时，在自然环境变化、建设工程频繁、道路疲劳荷载等多重因素的共同作用下，各类管线事故和综合管线事故的数量都在不断增长。

1.2.3 安全生产

伴随着经济和科技的发展，为进一步改善人们的居住环境、满足人们对基础设施的巨大需求，政府逐渐树立了建筑行业在经济发展中的支柱性产业地位。然而，随着工程项目规模巨大化、工艺复杂化，施工现场越来越呈现出人员密集、机械繁多的特征，同时还要面对复杂多变的环境，人流、物流和信息流更加紧密协作和相互影响，安全生产问题也越来越受到社会的关注。建筑行业的高风险特征使其安全形势面临严峻挑战，事故造成的损失和社会影响巨大。

据研究分析，由于人的不安全行为、物的不安全状态以及环境因素等原因，安全生产各类死亡事故中高处坠落、物体打击、触电均是造成死亡人数最多的3类事故类型，其次还有施工升降机坠落、窒息等事故。为降低事故发生频率，应将防范高处坠落事故作为重点，着力提升从业人员的安全意识、落实存在高坠风险场所的安全防护措施。

1.2.4 危险化学品

该市危险化学品从业单位数量相对较多。截至2020年年底，颁发危险化学品许可证的企业有1万余家，其中，生产企业217家、使用企业12家、仓储经营企业48家、带储存设施经营企业98家、批发经营企业9611家、加油站851座。有使用危险化学品作为原料从事化工生产，但不属于颁发许可证的企业168家。在役危险化学品输送管道13根，总长度476 km。

近年来，该市危险化学品安全管理方面具有危险化学品企业数量多、规模小、分布集中的特点，安全形势较平稳，管理方面已经采取了严格落实三年行动计划要求、出台严格的法规体系、进行精细的风险管控与隐患排查等手段，但伴随着危险化学品领域不断涌现的新现象、新问题，新工艺、新技术、新装备更新带来的新的管理挑战，外包方从业人员安全教育培训不足、交叉作业引发的安全生产责任制分界复杂带来的管理难点以及道路运输风险管控难等现状和问题，使得危险化学品生产和运输问题已经受到了社会各界的广泛重视，成为了社会公共安全中的重要组成部分。

1.2.5 特种设备

特种设备使用范围较广，几乎遍布城市的每个角落，随着城市规模的不断扩大以及城市功能的持续完善，其数量也呈现逐年增加的趋势，在城市的建设和发展过程中发挥着越来越大的作用。根据该市《2014—2018年度特种设备安全状况白皮书》显示，该市2014年在用电梯的数量为191698台，2015年为206102台，2016年为222103台，2017年为238664台，2018年为251882台。2014—2018年该市电梯数量年增长率基本上维持在5%～10%之间，呈上升趋势。2014—2019年该市共发生一般电梯事故18起，造成12人死亡，16人受伤。

特种设备固有的危险特性也预示着一旦发生事故，将会造成较为严重的后果。随着特种设备数量的增多，安全事故隐患也在不断地增多。由于旅游安全环境较差、运营使用单位安全主体责任落实不到位、检验工作质量不高以及属地监管责任未得到充分落实等原因，特种设备事故频频曝出，如何安全使用特种设备的问题已经引起了社会的广泛关注。

2 对策与建议

通过对超大城市面临的自然灾害风险的调查以及对公共场所、基础设施运行、安全生产等重点行业领域运行安全现状、存在问题、面临挑战的梳理，笔者将从规划、机制、数字化转型以及韧性城市建设四个方面提出对策建议。

2.1 突出专项规划

城市安全发展规划作为城市的专项规划之一，是落实发展战略任务的行动计划，是根据城市现状和未来发展定位而“量身定制”的，应结合城市实际，彰显城市特色。同时，规划编制还应有继承性，而不是简单的代替。目前的城市安全规划存在质量不高、衔接不充分、交叉重叠等问题，在编制规划的过程中，未能充分地考虑规划的落地性、可执行性和延续性等。

安全发展专项规划本质上属于重大行政决策范畴，必须严格遵守决策程序，提升专项规划的合法性、科学性和民主性。其编制过程应遵循三个原则：一是要以目标和问题为导向，二是要落实国家安全战略，三是要考评结合。规划的生命力在于执行，因此对专项规划的评估显得尤为重要。

2.2 健全长效机制

自上而下，从政策法规、标准规范、工作机制和技术手段等方面做好顶层设计，把开展技术应用试点、完善规范标准、建立跨部门、跨层级、跨领域的协同工作机制等作为下一步重点工作，统筹规划、协调推进。政府行业主管部门针对领域内风险隐患分步骤、分阶段制定智能化发展实施计划。自下而上，基层作为发现风险和隐患的最前端，需要强化日常监管，建立起一套完整的信息采集、问题受理、处置流程、跟踪处置、监督管理和考核评价等闭环工作流程，进一步完善风险隐患的自动发现、主动发现和被动发现机制。引入保险机制和第三方服务机构，强化监管，建立多元共治的风险防控机制。转变政府职能，由传统的依靠行政手段来解决风险问题转变为依靠经济和法律等市场手段来解决风险问题。

2.3 加强数字化转型

超大城市具备复杂巨系统的特征，面临人口多、流量大、功能密的现状，城市建设、发展、运行、治理各方面情形交织、错综复杂，全面推进数字化转型是超大城市面向未来、塑造城市核心竞争力的关键之举，也是治理体系和治理能力现代化的必然要求，应充分运用数字化方式探索超大城市社会治理新路子，回应人民对美好生活的新期待。面对新发展阶段的新机遇新挑战，要认清形势、抢抓机遇、乘势而上，牢牢把握城市数字化转型这项事关全局、事关长远的重大战略，全力做好全面推进城市数字化转型这篇大文章。

2.4 建设安全韧性城市

面对种种不确定性，传统的城市安全与防灾理念已经不能满足未来城市发展的要求，而城市韧性理念从动态与发展的角度为城市灾害的应对提供了新的思路。城市韧性不仅关注灾害的应对，还强调对灾害的吸收和适应能力；不仅关注刚性应对，还关注人在灾害过程中的参与、决策与应对的能力。因此，建设安全韧性城市、提升城市韧性成为未来城市灾害治理和城市安全发展新的方向和趋势。

在国家“十四五”规划中，首次将建设“韧性城市”纳入国家战略规划。城市的健康、安全、快速发展，对人民生活、国家建设和人类文明的发展都至关重要，在面对急性或慢性冲击时具有自动适应和调节能力的安全韧性城市的建设具有重要意义。安全韧性城市是在突发事件情况下具备抵抗、吸收、适应和迅速恢复能力的城市，同时具有对过往事件的学习能力，其核心理念在于提升城市自身的灾前抵御能力、灾时主动控制能力、灾后及时救治能力以及学习能力、恢复能力，在经历中不断提升和完善，突出各环节的协同配合能力，优化资源配置，在灾害来临前发出预警信息，主动防灾系统根据预警信息进行主动调整，以抵御灾害对城市建筑设施的影响。