水利工程质量监督全过程控制若干问题浅析

许仙菊

(福建省周宁县水利局,福建 周宁 355400)

水利工程是国民经济重要基础工程，多建设于沿库、湖、河、江等位置，工程多跨地市县行政区划，工程服务对象类型多，面对的地质和气候环境复杂多变。水利工程质量与人民群众生命财产安全息息相关，事关万里良田浇灌、千里堤防安全和万千居民饮水，涉及人民群众切身利益，与国家安全、生态安全、经济安全、社会稳定紧密相连，属于重大风险防控内容。加强工程质量监督是我国水利设施安全顺利运行、高质量发展的重大需求。党的“十八大”以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国水利工程质量水平不断提升，质量常见问题治理取得积极成效，工程质量事故得到有效遏制。但我国水利工程质量监督水平与工程质量高要求之间还存在较大差距。面对水利工程质量及监督中存在的问题，应当切实以加强项目实体与责任主体的监督管理，加强工程建设各个环节的全过程控制，有效提升水利工程质量监督水平，切实提高水利工程质量，实现工程质量、投资工期与建设目标的高度统一。

1 水利工程质量监督概述

1.1 概念

水利工程质量监督是指水行政主管部门或其授权的质量监督机构，代表政府部门强制性监督现场管理机构与建筑主体企业，也是工程质量管理重要部分[1]。监督以广义而言是指查看和管理，政府监督管理工程质量，以国家法律法规为依据，以环境质量与工程功能性为目的，对工程质量责任主体和有关单位履行质量责任的行为及工程实体质量进行公正性、强制性执法行为，纳入基本程序中。水利工程质量监督，作为行政行为，可保护公共利益，政府部门可通过委托或授权执法方式，监督检验工程质量[2]。

1.2 特点

水利工程与一般建筑工程相比，涉及范围广，公益性、专业性强，质量监督更为繁复，具有以下特点。

1) 强制性

国家落实工程质量监督制度，在《建设工程质量管理条例》中以法律形式制定，表明工程质量监督代表国家意志，任何个人或单位从事工程活动，均需服从监管。

2) 专业性

水利工程包含防洪工程、农田水利工程、水力发电工程、航道和港口工程、供水和排水工程、环境水利工程以及海涂围垦工程，项目形式较多，施工重难点有所差异。特别是工程在施工条件、方案、建材等方面要求严格，质量监督任务在于监督工程质量，管理贯彻建设全过程，不局限于某方面或某阶段[3]。公益性水利工程同样如此，需加强质量监督，要求人员具备专业化水平，科学点评工程建设情况，予以指导。

3) 宏观性

政府监督注重宏观效益，保证工程建设行为规范性，维护各方合法权益和公众利益，对于整体建设活动，需进行宏观性监督，从外至内展开监督。

4) 公正性

工程质量监督能够体现国家意志，需保证行为的客观、公正与公开，维护各方合法权益。

2 水利工程质量监督的问题

2.1 监督依据不足

水利工程质量监督主要是通过监督、鉴定、核查的方式进行，政府成为质量监督责任者。水利工程中，一是相关法律法规、技术标准等较为健全，但多是面对大中型项目，中小型项目质量监管缺乏相应法律条例[4]。中小型水利项目与大中型在建设主体、工艺、规模等方面存在显著不同，直接套用大型水利工程监管模式显然不科学。二是质量监督缺乏完善体制机制，项目质量受人为因素影响较大，对监督管理人员有较高要求，人员素质不达标，将可能导致水利工程管理难以达到国家标准。

2.2 质量监督形式化

水利工程中部分施工单位对于工程质量有所忽视，过于注重施工进度，或有意规避监督，导致监督措施未能有效落实，影响了工程质量。质量监督机构又难以强制性实施监督惩治措施，双方对彼此关系理解失误，未能认识到监督必要性和特殊性，陷入微观管理误区。还有部分工程监督，仅采取抽查、巡查方式，侧重于检查违规操作和质量缺陷，忽视检查质量行为，通常是发生事故后挽救，事前事中风险管理不足[5]。原因在于部分人缺乏正确的强制性质量监督理解，或将工程质量监督、质量检测和监理混为一谈。还有项目法人(建设单位)大多由各级水行政主管部门的下属单位担任，水利工程质量监督机构也隶属于各级水行政主管部门，水行政主管部门既负责监督，又负责建设，未能“监、管”分离，使监督流于形式[6-7]。

2.3 缺乏完善制度

工程质量监督作为系统性工程，是政府监督管理建设行业的活动，需保证规范性建设行为，维护各方和公众权益。但是，以当前质量监督工作而言，一方面监督管理对于部分审核检查仅流于表面，未能注重完善监督管理制度，审核企业资质及从业者资格时，也未能确定其是否符合实际，疏于合同管理，处罚也缺乏规定依据[8]。另一方面则是各地区行政区划，质量监督划分不同责任，执行中由于水域不固定性，且水利建设具有分区域、分流域、分地域特点，仅以投资性质划分管理部门职责，不够科学合理，可能会引发多重矛盾问题。

3 水利工程质量监督全过程控制措施

水利工程不同阶段，质量监督内容有所不同，根据建设初期、施工、验收3个阶段，结合上述问题，拟定实现全过程质量监督控制措施。

3.1 建设初期质量监督

建设初期质量监督中，可将其分为办理监督手续、确定监督机制这两方面，办理监督手续包含质量监督书签订，下达监督计划，根据项目部申请复核材料，质量监督机构制定和下发监督计划[9]；监督机制需做好机构设置、人员组成，确定监督方案。具体工作如下。

1) 审核工程资料

质量监督机构应及时安排人员核查接收的资料，如不合格的申报资料，需及时通知法人补充完善。

2) 建立监督组织

在质量监督中，根据工程特点、规模、重要性等成立质监组，经批准后授权质量监督责任，建立质量监督制度，明确监督人员责任，以此保证质量监督有效开展。

3) 下达质量监督书

施工单位申请工程质量监督后，提交材料审验，保证审验与规范要求相符，下达《水利工程质量监督书》，确定完成时限与监督内容。在质量监督书中，包含项目名称、建设地点、项目法人、主管部门、负责人、建设规模内容、资质等。

4) 制定监督计划

质量监督机构应当及时编制监督计划，项目建设初期开始编制，计划包含人员职责、监督内容、保障措施、工作要求等，明确工程外观质量评定、质量监督到位点、质量事故防范等，对勘察、设计、监理、建设等参建方提出配合要求明确内容，通过审查后以文件形式下发，执行中如果发生重大变更，可结合实际调整。

3.2 施工阶段质量监督。

水利工程施工中，质量监督主要是监督工程实体与参建方质量行为，参建方行为监督包含项目法人(建设单位)、施工、监理、设计、工程质量检测等单位，保证工程质量满足要求。具体工作如下。

1) 确定监督内容

一是加强参建方行为监督。需根据参建方具体情况确定监督内容，重点监督项目法人是否设置质量监督机构，明确运行情况、审查施工图与设计交底情况、设计变更、采购合同、工程签证、委托检测、事故处理、质量缺陷等情况，严格落实技术执行标准与工程规程[10]。

二是加强项目法人(建设单位)监督。审查项目法人(建设单位)组织结构是否合理，是否配备专职人员，以及人员素质水平如何；加强对工程招投标的监督，严格审查建设单位是否依照法定程序和方式进行了公开招标;是否公正地择优选择了中标单位；审查项目法人(建设单位)是否严格依据合同文件进行管理[11]；严格项目竣工验收，未经验收或验收不合格的项目不准交付使用。

三是强化勘察设计单位监督。监督其检测质量、水利资质、服务行为等，对现场服务体系、施工图交底与派驻代表重点审查。如，周宁县城区高水高排项目，根据周宁县城区地质地理特点，重点加强图纸设计总体审查，明确工程总平面布置图、管理房、箱涵进口水闸等。同时强化服务行为检查。主要审查是否拥有执业资格、满足要求情况、落实服务体系情况、施工图技术交底、设计文件质量等。

四是加强对监理单位监督。在开工初期，重点检查监理合同、人员证件数量、资质证书、项目总监、监理规划、保障体系审查记录、旁站监理计划等；在施工期间，随机抽查各项检验记录，明确是否存在人员违规情况，如若违规则下达整改通知，通报上级部门，避免由于监理失误导致质量事故。

五是加强对施工单位监督。重点检查单位资质，以实地考察方式，深入内部查看软硬件实力，确认其信誉与施工水平，审查人员资格、单位资质等是否符合水利工程要求。

六是加强工程质量检测单位监督。检查检测机构资质，严禁无资质、超出资质承揽业务或转包检测业务；禁止涂改、倒卖、出租、出借或者以其他形式非法转让资质证书行为；应当严格按要求开展现场及试验室检测，检测仪器、设备及环境条件应符合资质认定和实施检测的要求；按规定建立检测结果不合格项目台账，涉及结构安全检测结果不合格的，应及时报告质量监督机构等。

2) 加强实体监督

在工程建设施工中，需做好实体监督工作。主要包含原材料监督与工程实体监督这两方面。在原材料监督中，要做好资料审查工作，审核采购材料单、质量检验报告单等，确定为监理人员签发，抽查材质证明书与试验报告单。注意检查材料外形尺寸、规格型号、性能、颜色形状等指标，发现问题能够要求项目法人复检，直到其签发整改通知[12]。当工程材料进场时，需联合各参建方共同把控材料关卡，监督把控原材料质量。在材料质量控制中，应突出监理工程师职能，重点审核出厂合格证、材质证明等，逐批抽取试验，出具检验报告。在工程实体监督中，要安排人员加强对土方工程、混凝土工程、基础处理工程、房屋建筑工程、病险水库除险加固、房屋水暖电、饮用水安全等方面的认真检查，以细部的质量管控保证整体工程质量。

3.3 竣工验收阶段质量监督

1) 法人验收监督

项目建设中，法人验收由项目法人组织，包括分部工程验收、单位工程验收、合同工程完工验收及水电站(泵站)中间机组启动验收。其中，分部工程验收要重点抽检工程评定材料，检查混凝土试件、机电产品、金属结构等资料内容，明确是否存在缺陷事故，做好处理工作；单位工程验收需重点审查资料齐全性，核定外观质量，整理试运行阶段资料；机组启动验收，需在机组启动运行基础上展开，要求人员全程参与，听取试运行、工程建设等报告，检查设备与机组安装情况，讨论是否通过启动机组验收鉴定书；合同工程完工验收安排在完成合同工程后进行，可与验收单位工程共同进行。

2) 政府验收监督

行政部门或委托部门组织验收，重点抽查分部工程、单元工程资料，核定工程等级，检查是否已经处理工程缺陷，运行期间资料完整性等。并且，要落实新发展理念，加强检查水土保持、环境保护、工程档案等内容。

3.4 完善保障措施

1) 完善监督机制

应当在符合工程标准要求下完善并形成认真负责、合理监督的质量监督机制。需严格按照部门要求落实监督体系，通过激励措施激发主体质量建设能动性。对于工程分散问题，将职责落实至各个职能部门，做到无盲区监管。监管部门要推动质量监督体系改革，改变质量监督手段、方式，从传统监督转为科学监督、从实体质量监督转为责任主体监督。同时，根据水利部《水利工程质量管理规定》，做到奖惩分明、依法监督，落实监理单位控制、项目法人(建设单位)负责、政府监督、施工与设计保证的监督方式，解决监管问题，如若出现违法行为，则根据情节严重性依法对其合理处罚，包含记录违法行为、降低信用等级、罚款等。

2) 创新监督思路

水利工程形式不断变化，应当转变传统思想观念，跟上时代变化，以创新完善监督的方式，将监督工作从实体监督转变成监督参建方主体结合实体监督的方式。要随机检查人员配备、人员到位及履职情况，明确是否落实重要隐蔽(关键部位)的旁站监理，落实施工组织设计，审查预制构配件、原材料、机械设备的报告，抽查质量性能，发现问题后要求及时整改，做好资料整理工作[13]。

3) 落实分层监管

不同类型、地域的水利工程，在质量监管中应当综合分析质量控制要点、项目特点及可能产生的问题，重点监管隐蔽工程与关键部位，实现各环节分类监督。而薄弱的监督环节，需针对性调整机制，加大监督力度、增设监督人员，明确并落实个人监督责任。此外，要加强人员培训，针对性培训人员专业知识，包含水利工程要点、质量问题、各参建方责任、如何履职等，提高人员监管能力，增强人员责任感和使命感。同时，鼓励人员利用业余时间进行自学，学习法律法规、新工艺、新技术等知识，定期开展人员考核，合格人员方能进入现场中，以提高业务水平。

4 结语

水利工程质量监督是一项综合系统工作，面对监督依据不足、质量监督形式化、缺乏完善制度的问题，应当采取全过程质量监督模式，从建设初期、施工阶段至竣工验收环节，实现全过程监督。并且通过完善监督机制、创新监督思路、落实分层监管的方式，保证水利工程质量安全，从而提高工程综合效益。