集体经营性建设用地入市潜力评价
——以常州市新北区为例

江苏常地房地产资产评估勘测规划有限公司 孟航宇，张杰，杨天文

一、引言

自改革开放以来，我国经济高速发展，城市规模不断扩张，一方面，城市建设用地不足问题日益突出；另一方面，农村有丰富的土地资源，却不能直接用于城市经济建设。十八大以来，我国深化农村土地改革，十八届三中全会明确提出，在符合土地用途管制和规划的前提下，农村集体经营性建设用地可以按照国有土地同权同价原则上市流转，并且在全国选取了常州市武进区等33个地区作为农村土地制度改革试点地区，并取得了初步的成效[1]。2020年新修改的土地管理法更是破除了农村集体建设用地进入市场的法律障碍，意味着集体经营性建设用地入市改革试点的成果向全国推广。为深入贯彻落实党中央、国务院关于完善社会主义市场经济体制，实施乡村振兴战略，推动城乡融合发展，新北区积极开展入市工作，因此在入市工作开展前，需要对新北区境内的集体建设用地的现状进行调查,对潜力进行分析。通过搜集新北区土地利用资料,实地调查了解集体经营性建设用地利用现状,并在数据整理的基础上,对入市潜力进行分析，以期能够为集体经营性建设用地入市提供一些决策参考[2]。

二、新北区集体经营性建设用地调查

摸清集体经营性建设用地利用现状是集体经营性建设用地入市工作的关键部分，因此集体经营性建设用地调查是基础性工作，主要包括：一是摸清集体建设用地情况，了解入市存量和潜在增量。通过卫星遥感影像图、第三次国土调查成果和历年土地利用数据库，结合图上作业、无人机航拍和实地勘测等手段多维调查新北区集体经营性建设用地存量现状，全面核算现有可入市规模。二是厘清土地产权关系，明晰拟入市土地的权益主体。依托镇（街道）、村委和中心所，结合农村不动产权登记工作，核查集体经营性建设用地权证情况，全面厘清集体经营性建设用地产权关系[3]。

在摸清新北区集体经营性建设用地规模、结构、分布、现状及权属等信息后，进行标图入库，构建新北区集体建设经营性用地数据库，用于后期的分析评价。（见图1）

图1 调查工作程序流程图

三、入市潜力评价体系

（一）入市因素及潜力分区

影响集体经营性建设用地入市的因素主要包括规划符合性、地理条件、土壤污染、权属争议、权利人意愿、成本收益和区位条件等。在入市方案编制过程中，需结合地方实际，建立集体经营性建设用地评价指标体系，运用科学的分区方法，合理划分集体经营性建设用地入市潜力级别。可划分为：适宜入市区、潜在入市区、不宜入市区等。不同潜力区的入市程序、入市方案等安排不同[4]。

其中，适宜入市区是指符合规划管控和产业政策要求，在环境安全和产权明晰等底线标准方面不存在风险制约，可由土地管理部门纳入集体经营性建设用地入市供应计划的地块。潜在储备区是指存在规划不符、权属争议、土壤污染等制约因素，待采取调规、确权、整治、修复等改良治理手段将相关制约因素消除后，方可由土地管理部门纳入入市计划的地块。不宜储备区是指不符合规划管控要求、无入市必要性、环境安全无法达标、权属纠纷无法解决以及自然地理条件不适宜储备的区域。

（二）入市评价体系

本次分级采取多因子评价模型，从入市难度和地块价值两大方面考虑，构建集体经营性建设用地入市潜力分级评价指标体系，通过对影响土地入市潜力的要素进行叠加拟合分析，对土地入市潜力进行分类分级评价，筛选出综合潜力较高的地块，为后续的入市重点单元和地块划定打下基础[5]。

集体经营性建设用地入市潜力分级评价指标的权重能够反映评价因素对土地入市潜力的影响程度，评价因素对土地入市潜力影响力越大，权重越大。根据此次评价目的，本文采用层次分析法(AHP)并结合特尔菲法确定权重值。最后得出各指标和分指标权重。（见图2）

图2 集体经营性建设用地入市潜力分级评价

1.难度因素指标体系

地块入市难度主要与地块自身情况相关，难度较高的地块，可能造成入市工作周期拉长、手续烦琐、成本增加、协调困难等，影响地块入市，对入市工作起制约性作用，此次设定难度因素权重为0.65。

收储难度方面，主要包括规划情况、环境状况、利用现状三方面，具体制定了用途管制、规划用途、污染状况、权属状况、登记状况、使用情况等六个评价因子。

(1)规划情况：包括用途管制和规划用途两项评价因子。根据新北区集体经营性建设用地入市管理办法规定，入市地块范围为国土空间规划（村庄规划）确定的工矿仓储、商服、旅游等经营性用途（商品住房开发除外）。规划符合条件很大程度上决定地块能否入市，故设定权重较高。

(2)环境状况：主要通过环境污染状况来表征，地块的污染状况很大程度上影响地块入市开发建设。

(3)利用现状：包括权属状况、登记状况和使用情况三项评价因子。根据入市管理办法，拟入市的集体经营性建设用地需依法完成集体土地所有权登记；村组集体虽然是集体土地所有权人，但作为集体经营性建设用地入市实施主体公信力不足，用地单位存有疑虑，更倾向镇集体经济组织作为入市主体；部分流转的地块短时间内较难收回重新入市，更易形成纠纷，故更倾向于闲置或者集体自营的地块。（见表1）

表1 入市难度指标评价因子一览表

2.价值因素指标体系

地块入市价值一般受区位、环境、区域辐射、供应价值和可能性等因素影响，是潜力地块的优势条件，决定地块是否值得入市。此次设定价值因素权重为0.35。入市价值方面，主要包括地块形态、基础设施、发展前景等方面，具体制定了连片度、规整度、对外道路通达度、商服设施覆盖度、重点发展平台覆盖度等。

(1)地块形态：包括连片度和规整度两项评价因子。适宜的地块规模有利于开发建设，大面积地块在土地市场更受青睐；地块的形状对开发建设有很大影响，本文通过规整度表征地块形状，具体公式为：地块规整度=4/地块周长。

(2)基础设施：包括对外交通通达度和商服设施覆盖度两项评价因子。对外交通通达度通过一定范围内所拥有的高铁站、高速口来评价；商服设施覆盖度通过一定范围内拥有的大型商业体、批发市场来评价。

(3)发展潜力：通过重点发展平台覆盖度来表征未来开发建设前景。（见表2）

表2 入市价值指标评价因子一览表

（三）入市潜力测算

1.潜力值计算

通过上文构建的评价体系，采用加权求和法得到各个评价地块的评价因子指数和指标值，最后利用下面公式得到总分值，即集体经营性建设用地入市潜力综合分值。

式中：Wk—第i项评价因子的权重；

βk—第i项评价因子的得分值。

入市潜力综合分值=入市难度分值X入市难度权重+入市价值分值X入市价值权重。

2.潜力值分区

根据入市潜力综合分值，聚类分析方法可以对多因素及其之间的相似性程度进行分析，来研究对象之间的差异，是定量研究地理事物分类问题和地理分区问题的重要方法。本研究通过SPSS软件对地块的入市潜力综合分值进行聚类分析，根据地块潜力分值的高低划分了三个指标分级。（见表3）

表3 入市潜力分区评价标准

（四）潜力分析结果与对策

根据入市潜力评价指标，综合分析出有242宗，合2308亩属于适宜入市区，占比为13.9%。对于适宜入市区的入市建议是：鼓励适宜入市区集体经营性建设用地直接上市，既有利于盘活存量低效集体建设用地，又有利于保障既有土地使用者的合法权益，明显优于国有土地征收。

有1654宗地块，合11445亩属于潜在入市区，占比为69.3%。入市建议是：按照节约集约的原则，经各方协调一致，采取布局调整等调整后方式入市。

有650宗， 合 计2773亩地块属于不宜入市区，占比为16.8%。对于不宜入市区的集体经营性建设用地，可以在依据国土空间规划（村庄规划）统一开展国土空间综合整治，重新划分宗地并调整确定产权归属后，按照新的规划条件入市。

四、结论

本文在集体经营性建设用地调查的基础上，通过构建农村集体经营性建设用地入市潜力分析潜力评价指标体系，并以常州市为例开展了实证研究，主要结论如下：

（1）基于对集体经营性建设用地入市潜力的理解，研究分别从入市难度和入市价值两个方面建立了集体经营性建设用地入市潜力的指标体系。（2）研究所构建的集体经营性建设用地入市潜力大小方法体系，是基于经营性建设用地在指标因子选取、权重赋值等具体量化方面的差异，在定级因素权重等方面的量化保持其差异性，是一种统分结合的处理方式。（3）通过对新北区实证研究，可入市潜力可分为三个等级，其中潜在入市区数量占比最大。（4）本研究属于集体经营性建设用地入市前期研究阶段，可为地方政府选择入市试点提供一定的依据与借鉴。该项目指标体系的可行性和实际应用效果仍需进一步调查、论证，现实可行性更多在于涉及具体利益相关方的入市意愿调查，潜力测算方法有待进一步优化。