自然资源确权登记中水流登记单元划分规则探讨

袁居瑾，肖 攀，刘燕萍

（自然资源部不动产登记中心，北京 100034）

水流作为重要的自然资源，对其进行确权登记有利于进一步明确水流等水生态空间内的资源状况，依法明晰各类资源权属和自然状况，对严格水资源和水生态空间保护监管，解决产权不清、权责不明等问题，构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度具有重要意义。为此，自然资源部等五部局印发了《自然资源统一确权登记暂行办法》（以下简称《暂行办法》），自然资源部办公厅印发了《自然资源确权登记操作指南（试行）》（以下简称《操作指南》）等制度规范，推进水流等自然资源确权登记工作。

划分水流登记单元是水流确权登记的关键环节和基础性工作。因水流自身所具有的流动性、变迁性等特性，以及水资源管理的特殊性、复杂性，在具体实践中，基于水流登记单元与河道管理范围的定位差异，以及河道管理范围、堤防等数据不尽完整的现状，水流登记单元的划分仍存在多解性和不确定性，涉及复杂的管理、技术和法律问题。本文从工作实际出发，围绕突出问题，探讨水流登记单元划分中需要遵循的基本原则和更加细化、可操作的具体方法，为推动水流确权登记规范化和标准化提供参考。

1 工作现状和存在问题

1.1 工作现状

2016年，自然资源确权登记试点工作启动，水流作为一项重要内容，纳入试点范围开展探索。在充分考虑代表性、典型性、复制推广和可操作性等的基础上，选取了宁夏、甘肃疏勒河流域，以及陕西渭河、江苏徐州、湖北宜都等区域，围绕以水流作为独立登记单元，开展水流确权登记试点。其间，各地区在综合考虑水流管理范围和物权权属边界[1]的基础上，对登记单元的划分方法进行了理论和实践探索，为形成统一明确的规则奠定了基础。

2019年，《暂行办法》明确了水流登记单元“以河流、湖泊管理范围为基础，结合堤防、水域岸线划定”的划分规则，并在当年开展的长江干流、太湖等区域确权登记工作中进行了充分实践。在制度明确和实践验证的基础上，2020年印发的《操作指南》进一步细化了操作方法，区分有无堤防的情形，明确“有堤防的，原则上在堤防和护堤地一定范围内划定；无堤防的，原则上在设计洪水位范围内、以地方政府确认的水域岸线划定”，对当年开展的海河、淮河、珠江等区域的水流登记单元划分工作起到了指导和规范作用。各地也在这一规则指导下，开展了水流登记单元划分实践，有序推进水流自然资源确权登记工作。

1.2 存在问题

虽然制度层面明确了一般规定，但在实践中，对于准确把握河流、湖泊管理范围的基础作用，处理登记单元界线与河道管理范围、堤防、水域岸线的关系，应对已有成果不尽规范完备的现状，避让城镇开发边界红线等问题，现有规则过于原则，缺少统一规范、具体可行的标准，造成工作中仍存在较多困惑。梳理总结现有工作情况，主要存在以下问题。

1.2.1 河道管理范围、堤防、水域岸线等不同界线之间的关系有待厘清

从目前规定来看，在划分登记单元过程中，河道管理范围、堤防及水域岸线等多条“线”间的关系不明确，“原则上”“基础”“一定范围”的表述相对模糊，实际操作中把握难度较大，影响登记项目实施，也不利于形成统一规范的登记成果。仅就堤防而言，也存在部分河段具有两级堤坝，如南方地区河流多存在围垸、圩堤等多道堤坝（俗称内堤、外堤）。水域岸线也并非仅有一条界线，而是分为临水边界线和外缘边界线两条界线，且两线范围差别较大。到底采用哪一条“线”，有待规范统一。

1.2.2 河道管理范围、堤防等相关成果不完整或不规范

从开展水流确权登记的地方看，河道管理范围划定工作进展不一，成果质量差异较大。部分划定尚未完成或者尚未接边汇总，数据存储方式、坐标系统、图件格式等差异较大，不同行政区的划定规则不尽一致。部分河流交界处数据未接边，有些划定成果不完整，部分河段缺失。部分划定成果不规范，与遥感影像、集体土地所有权等数据套合比对，存在不同程度的偏移，需先校正，再经相关部门认定后才能使用，流程复杂、时间长，且存在成果后续需修改完善的可能。部分划定成果仅是界址点，尚未连成线，且部分河段界址点过于稀疏。实践中还存在部分河段无堤防、堤防数据与实地堤防位置发生偏移、与第三次全国国土调查成果的水工建筑物图斑不能完全套合等问题。

1.2.3 河道管理范围与城镇开发边界红线等交叉

按照《操作指南》要求，登记单元界线原则上要避免与城镇开发边界红线、永久基本农田保护红线交叉。从实践情况看，河流流经城镇建成区时，河道管理范围切割居民住宅小区、工业厂房等城镇开发建设项目的现象普遍存在，地方在登记单元界线划定时提出避让的诉求较为强烈。河流流经农村地区时，河道管理范围与永久基本农田保护红线交叉较多，甚至还有部分永久基本农田位于堤防临水一侧的淤积江滩上。登记单元预划时要避免交叉，做好改革衔接，需要从政策、技术、程序多方面给出路径和方法。

1.2.4 江心洲、江心岛等特殊情况复杂，单元预划存在争议

河道管理范围划定时一般将江心洲、江心岛等一并划入，这主要侧重从水资源和水生态空间行政管理的角度一体考虑。但自然资源确权登记的重点是明晰权利归属，划清“四条界线”，很多江心洲、江心岛上存在建制乡镇、村庄，长期由所在市县属地管辖，且存在已经办理集体土地所有权登记的情况。此时，登记单元的划分备受关注。

2 划分的依据与方法

水流登记单元是一种重要的登记单元类型，在解决实践难题、细化划分规则时，既要从自然资源确权登记的制度定位出发，紧密围绕改革目的，落实登记单元划分的总体要求，又要结合水流自然资源和水生态空间自身属性，在与水资源管理衔接的基础上，体现水流登记单元划分的特性。基于此，通过梳理相关改革文件和制度规定，结合各地实践探索，水流登记单元的划分可以下列4项原则为依据，在产权保护优先原则的框架之内，以河道管理范围判定水生态空间范围，确定登记范围，进而结合堤防等来对水流的产权状况进行判断，并做好对合法城镇开发建设项目、集体土地的合理避让，多角度、分步骤实现水流登记单元的准确划分。

2.1 产权保护优先

根据《暂行办法》的规定，自然资源确权登记的核心是“权属”，重点是对国家所有自然资源的确认和保护，改革目标在于通过科学划分登记单元，明确确权登记客体范围，划清“四条边界”，明晰产权归属和内容，推动解决所有权不到位、权益不落实等问题，落实统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。具体体现在登记单元划分环节，第十三条规定，要在自然资源所有权范围的基础上，综合考虑不同自然资源种类、重要程度，以及相对完整的生态功能、集中连片等因素。《操作指南》关于登记单元预划的原则中，第一项即规定坚持资源公有、物权法定。由此可以看出，登记单元的划分应当首先突出产权保护优先原则，以自然资源所有权范围为基础，并与已登记的不动产物权边界做好衔接。坚持这一原则，需要先确定自然资源所有权范围，特别是国家自然资源所有权范围，并以该范围为基础划分水流登记单元。

确定水资源所有权权属的法律政策文件主要有《宪法》《民法典》《水法》和1995年国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（以下简称《若干规定》）。《宪法》《民法典》《水法》都明确，水资源属于国家所有。《若干规定》第十一条明确了河道土地的所有权性质，根据其规定，“堤防”以及“历史最高洪水位或者设计洪水位”，原则上可以作为区分所有权的依据，即除了例外情形，堤防内的土地和堤防外的护堤地、无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地原则上属于国家所有。与此相衔接，《暂行办法》第十五条和《操作指南》4.3.7都突出了堤防，以及设计洪水位在水流登记单元划分中的决定性作用，水流以及堤防内的土地和护堤地、无堤防河道设计洪水位以下的土地原则上应划入水流登记单元，突出产权优先保护。对于这一范围内存在的集体土地，要有确凿的证据，并与集体土地所有权确权登记数据相衔接，严格规范，予以认定。

2.2 生态空间完整

自然资源确权登记对自然资源所有权的登记是将其置于自然生态空间中进行考量的。根据《暂行办法》第十三条和《操作指南》4.3.1的规定，自然资源登记单元的划分，应在所有权范围的基础上，从集中连片、生态功能完整的要求出发，注重体现自然生态空间在生态效用上的整体性[2]。具体到水流登记单元的划分，应当严格遵循水生态空间的内涵属性特征，着重体现保持水生态空间的集中连片及其生态功能相对完整性的要求。从目前制度规定来看，这实际上是通过“以河流、湖泊管理范围为基础”来实现的，也就是要充分考虑河道管理范围。

河道管理范围划定的主要依据是《防洪法》《河道管理条例》《堤防工程设计规范》（GB 50286-2013）、《堤防工程管理设计规范》（SL/T 171-2020）等。根据相关规定，对于河道管理范围，有堤防的为两岸堤防之间的水域等，以及堤防和护堤地；无堤防的根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。至于水域岸线，根据2019年水利部印发的《河湖岸线保护与利用规划编制指南（试行）》，是指沿河流走向或湖泊沿岸周边划定的用于界定各类岸线功能区垂向带区范围的边界线,分为临水边界线和外缘边界线。从划定的技术要求来看，外缘边界线范围划定标准与河道管理范围基本一致，即外缘边界线基本等同于河道管理范围线[3]；临水边界线范围较小，与自然资源确权登记关系不大。由此，在水流登记单元划分过程中，以河道管理范围为基础，即能实现对水生态空间范围的大致判定[4]。

水流确权登记的核心是生态空间内水流等自然资源的所有权[5]，而非水生态空间本身。在开展水流确权登记过程中，为体现与相关改革工作的衔接，充分利用已有工作成果，对生态空间范围的基本判断要充分考虑河道管理范围。但是，河道管理范围不是所有权界线，不能完全简单地以河道管理范围线直接作为水流登记单元界线。一方面，河道管理范围的划定主要服务于水资源行政管理目标，水资源行政监管的核心是“监管”，是侧重于从资源属性出发进行管理监督的行政行为，不承担民事权利功能；而自然资源确权登记的核心是“权属”，侧重从民事权利角度对自然资源所有权进行确权登记[6]，两者必须科学区分。另一方面，为满足水资源行政管理的需要，河道管理范围一般涵盖范围较大，范围内所涉及权属关系可能较为复杂，与登记单元的划分必须与不动产登记的物权权属边界、城镇开发边界等做好衔接，尽可能做到所有权类型单一、客体范围准确的要求不同，也与自然资源确权登记支撑生态文明建设、支撑自然资源资产产权制度改革的定位不完全一致。因此，在水流登记单元的划分过程中，河道管理范围基础性作用的发挥应当在产权保护优先原则的框架之内，以河道管理范围判定水生态空间范围，确定登记范围，进而结合堤防等来对水流的产权状况进行判断，尽可能做到登记单元范围内的权属状况以国家所有为主，实现权属类型总体单一清晰。

此外，从水生态空间的要素和功能角度出发，人工延伸建造到河流水面中的港口码头等透水或非透水建（构）筑物，以及闸、坝、水电厂房、扬水站、泵站等与河流水面紧密相连，其用途主要服务于水资源管理和水生态空间功能的提升，作为水生态空间的组成部分，应考虑划入登记单元。

2.3 衔接调查成果

自然资源确权登记工作的开展以第三次全国国土调查的成果为基础性依据，《暂行办法》第十五条也强调了全国国土调查成果在水流登记单元划分环节的依据性作用。第三次全国国土调查成果确定的河流、湖泊、水库等水域水面是水资源的直接体现，水流登记单元的自然状况信息最终依据国土调查、专项调查等成果确定；水工建筑物图层信息与水利部门堤防数据相结合，还可以作为判定堤坝、护堤地等空间范围，校验或细化河道管理范围的重要参考依据。

2.4 尊重历史现状

《操作指南》4.3.7明确了登记单元界线与城镇开发边界等红线的衔接原则，《若干规定》第十一条也规定了集体土地所有权的除外情形。从政策规定和历史现状出发，在水流登记单元划分过程中，要在产权保护优先、生态空间完整原则指导下，区分合法城镇开发建设项目、集体土地的不同情形，做出避让考虑，确保登记单元划分与城镇开发边界，以及集体土地所有权的权属边界等做好衔接。对于堤防内长期形成的基本农田、耕地或者合法建筑物，本着尊重历史、面对现实原则，在未作出相应调整时，暂时划入水流登记单元。

3 划分结果分析

水流自然资源线长面广，沿线各地区、各河段情况复杂，水流登记单元划分规则应当遵守现行制度规定，在前述原则的指导下，坚持目标导向和问题导向，兼顾制度连续性与技术操作性，区分不同情形作出细化。从目前实践来看，建议区分有无河道管理范围及有无堤防的不同情形，对水流登记单元划分规则进行细化，并就江心洲、江心岛的处理规则进行完善。

为了凸显河道管理范围的基础性作用，建议在地籍调查数据库和确权登记数据库中保留河道管理范围数据，并在相应图层中予以呈现。

3.1 区分有无河道管理范围的情形

根据《暂行办法》第十五条规定，在水流登记单元划分过程中，可以先以河道管理范围为基础，对水生态空间进行范围判定。对于有河道管理范围的，原则上以河道管理范围确定水生态空间范围。对于河道管理范围内不存在集体土地、合法城镇开发建设项目的，可以直接依据河道管理范围划分登记单元；对于存在集体土地、合法城镇开发建设项目的，需进一步结合堤防等相关情况进行合理避让后划分登记单元。对于无河道管理范围的，原则上以最高洪水位或者设计洪水位确定水生态空间范围，范围内存在集体土地、合法城镇开发建设项目的，进一步结合堤防等相关情况进行合理避让后划分登记单元。

在此过程中，应当重点考虑河道管理范围的成果精度问题。鉴于其一般采取界址界标（点）方式结合外业实地设定，工作底图精度和比例尺普遍低于第三次全国国土调查工作成果的现实情况，登记单元划分时可以考虑结合第三次全国国土调查成果及实地核实情况进行相互校验，本着实事求是原则予以确定。

3.2 区分有无堤防的情形

在以河道管理范围等对水生态空间范围进行判定的基础上，可以进一步结合堤防，对水流登记单元的范围进行判定（表1）。

表1 水流登记单元划分建议

对于存在河道管理范围且存在堤防的，堤防背水侧堤脚线以内部分均划入登记单元，堤防背水侧堤脚线外、河道管理范围内部分，要对集体土地、合法城镇开发建设项目进行合理避让，其他部分划入登记单元。

对于存在河道管理范围但不存在堤防的，对河道管理范围内存在的合法城镇开发建设项目、集体土地进行合理避让，其他部分划入登记单元。

对于不存在河道管理范围但存在堤防的，堤防背水侧堤脚线以内均划入登记单元。

对于不存在河道管理范围且不存在堤防的，原则上依据最高洪水位或者设计洪水位；对最高洪水位或设计洪水位内存在合法城镇开发建设项目、集体土地的，合理避让后划分登记单元。如果暂时无法确定的，建议通过实地核实河道情况，必要时进行实地补测的方式，合理划分登记单元。

在此过程中，应当重点注意以下3个方面。

一是堤防的判定。堤防需要结合水利部门的堤防数据，参照第三次全国国土调查成果中水工建筑用地图斑和最新高分辨率遥感影像信息，并结合实地特征地物情况进行综合判定。在工作开展中，从水利部门获取的一般为第一次水利普查的堤防数据及历年更新的堤防数据，多产生于施工设计或者竣工数据，可考虑优先作为判定堤防的依据；在无准确堤防数据时，可以参照水工建筑用地图斑数据和最新高分辨率遥感影像数据认定。如果影像数据现势性较好，且堤坝特征明显，可依据影像并结合实地核实情况认定。对于河流存在围垸、圩堤等多道堤坝的，可以临水侧围垸、圩堤作为划分参考，这多存在于大江大河部分河段，外侧大堤多用于应对特大洪水灾害，堤防与河流之间距离较远，且存在大量集体土地、耕地、城镇等，权属情况复杂，而临水侧堤防与河流之间距离相对较近，基本能够满足日常拦水防洪需求，且范围内土地权属及利用状况相对单一，更宜作为划分水流登记单元的参考堤防。对于水流两侧道路是否作为堤防进行认定，原则上依据第三次全国国土调查成果的图斑地类进行确定，地类为水工建筑物的，考虑作为划分登记单元的参考堤防；地类为交通运输用地的，原则上按照合法城镇开发建设项目避让处理；确实存在以路代堤情况的，可以结合影像信息和实地情况综合判定。

二是合法城镇开发建设项目的避让。各类城镇开发建设项目是否避让，原则上依据依法登记形成的不动产登记簿等登记结果资料确定；没有法定不动产登记结果资料的，可根据项目建设合法审批文件，例如，规划许可、工程许可、土地出让合同、项目验收通过材料等，结合外业核实情况比对核验后确定。对于有些建设项目，空间范围与不动产登记记载的空间范围、第三次全国国土调查建设用地图斑的空间范围，以及影像上实际建筑物的边界不一致的，可以考虑在实地核查的基础上，由登记机构与相关部门协商调整避让。

三是集体土地的避让。集体土地的认定原则上以不动产登记簿记载情况为准，充分体现登记簿是物权归属和内容的依据。第三次全国国土调查成果中涉及确认集体土地权属的调查成果，应当通过不动产登记程序，依法记载于登记簿后再行采用。对于集体土地所有权登记成果存在错误的，如将大江大河河流水面登记为集体所有的，直接与水资源属于国家所有的规定相违背，应由属地登记机构通过更正登记解决，在更正登记之前，暂不做避让调整。

3.3 江心洲、江心岛的处理规则

江心洲、江心岛是河流湖泊中的陆域部分，既有很强的生态属性，也是重要的生产生活空间，是整体纳入水流登记单元，还是整体或部分划出？根据产权保护优先、生态空间完整等原则，与前述河流堤岸情况类似，江心洲、江心岛也应立足实际，区分有无落户居民及有无集体土地的不同情况，结合河道管理范围、堤防及集体土地、合法城镇开发建设项目等内容进行区分处理（表2）。

表2 江心洲、江心岛划分建议

对于江心洲、江心岛上有落户居民，且有河道管理范围的，依据河道管理范围划出登记单元；无河道管理范围的，按照堤防背水侧堤脚线划出登记单元；无河道管理范围、无堤防的，原则上依据最高洪水位或设计洪水位，结合挡墙等自然地物初步划出登记单元。在此基础上，如临水侧仍存在集体土地、合法城镇开发建设项目的，进一步避让后确定登记单元。

对于江心洲、江心岛上无落户居民但有集体土地的，按照集体土地所有权界线划出登记单元。

对于江心洲、江心岛上既无落户居民也无集体土地的，由登记机构与相关部门协商确定；暂时无法确定的，先依据第三次全国国土调查成果的地类图斑界线单独标注。

4 结论与建议

针对目前水流登记单元划分中存在的突出问题，本文通过探究改革初衷和制度考量，梳理提炼了产权保护优先、生态空间完整、衔接调查成果及尊重历史现状4项原则，提出了区分有无河道管理范围及有无堤防的不同情形对水流登记单元划分规则进行细化的建议，并探讨了江心洲、江心岛的处理规则，以期能够解决当前实践中的困惑，为推进水流自然资源确权登记工作提供一定的思路和方法。在下一步工作开展中，建议尽快修改完善《暂行办法》《操作指南》；围绕突出问题，总结实践经验，提炼制度规则，区分不同情形，落实落细水流登记单元划分的具体操作规范。《自然资源确权登记规程》已经列入自然资源部自然资源标准修订工作计划，建议在修订过程中，进一步深化细化水流登记单元划分规则研究，形成规范统一、具体可行的标准，以更好地指导水流自然资源确权登记工作的规范化标准化开展。