基于生态产品价值实现的流域横向生态补偿机制设计
——以黄河流域（玛曲段）为例

晏齐胜，马晓妍，杨 哲，曹勇刚，李鹏举

（1.甘肃省地质矿产勘查开发局第三地质矿产勘查院，甘肃 兰州 730050；2.中国自然资源经济研究院，河北 廊坊 065201；3.甘肃政法大学，甘肃 兰州 730070）

2022年2月，玛曲县被列为全国50个生态综合补偿试点县之一，为推进生态文明建设、提供优质生态产品、实现生态价值、建立健全生态综合保护补偿机制，探索建立黄河流域（玛曲段）横向生态补偿机制具有重要的理论研究及现实指导意义。

1 生态产品的内涵及价值实现路径探析

1.1 生态产品的内涵

“生态产品”是一个中国化的概念，与生态产品概念相关且研究较为丰富的是生态系统服务[1]。CONSTANZA R等[2-3]认为，生态系统服务是自然生态系统为人类提供的有形物质产品和无形服务的统称，人类直接或间接从生态系统得到利益。CAIRNS J J[4]认为生态系统服务功能是对人类生存和生活质量有贡献的生态系统产品和生态系统功能。Daily等[5-7]认为生态系统服务是指自然生态系统及生态过程所形成和提供的能满足和维持人类生活需要的条件和过程。国内将生态产品转化并应用实际较少，对其核算及价值实现尚处于初步阶段[8-10]。俞敏等[11]将生态产品定义为良好的生态系统以可持续的方式提供的满足人类直接物质消费和非物质消费的各类产出。纵观学术界，一部分学者从狭义层面理解，认为生态产品是生态系统服务，包括自然产品的供给、调节服务、支持服务及文化服务，是自然系统生产并提供给人类的福祉[12]。另一部分学者从广义上理解生态产品，认为其包括自然生产的生态系统服务和人类生产的农林产品供给，他们认为生态产品是通过人类有意识的行为活动形成的一系列有形和无形的物品[13-15]。本文将生态产品定义为自然生态系统和人类共同生产作用，以可持续、可再生的方式为人类及自然界提供的产品或服务。

1.2 生态产品价值实现的主要路径

近年来，我国积极开展生态产品价值实现试点工作，各类生态产品的特点不同，其价值实现的路径也不同。吴丰昌等[16]认为生态产品价值实现的路径主要包括市场交易、财税政策、权属交易、绿色金融、生态补偿和政策制度激励等。范振林[17]认为生态产品价值的实现本质上是生态系统服务通过政府主导和市场驱动相结合的途径，规划引导、供需双向调节等措施在市场上的等价交换。马晓妍等[18]认为生态产品价值的实现路径要从政府管制、产权制度、生态技术和生态市场四个方面着手构建。路文海[19]等根据生态产品是否能直接进行市场交易，提出地方行政管理者是供给类和文化类生态产品价值实现路径的推进主体，调节类生态产品必须由国家进行统筹管理。鉴于此，本文提出以下生态产品价值实现路径。

1.2.1 政府主导是生态产品价值实现的前提条件

生态产品是自然生态系统和人类共同生产的产品或服务，因此其具有公共物品和私有物品的属性。人类生产的生态产品由于附加个人劳动等因而具有私有性，生态产品的价值可由个人主观意愿和市场供需关系进行调节。而自然生态系统生产的产品往往具有较强的公共物品属性，难以直接进行市场交易，因而其价值实现离不开政府主导，政府主导是生态产品价值实现的前提条件。

1.2.2 建立多元化市场是生态产品价值实现的基础

马克思认为产品的交换和价值的实现离不开市场，在多元化市场中，通过产品供需关系等因素明确生态产品地位、确定其交易价格，进而实现生态产品的价值转换。多元化市场的建立是生态产品价值实现的基础，但生态产品在市场中易受市场需求和消费方式影响。建立长效的生态市场经济，需要将市场与政府相结合，依托政府部门建立的政策制度，保障多元化生态市场的良好运行。

1.2.3 完善产权交易是生态产品价值实现的关键

产权交易适合通过产权界定从而具有排他性且能计量的生态产品[20]。产权交易是生态产品价值实现的关键，这种途径能加速政府职能部门的转换，更能发挥市场资源配置优势。人类生产的生态产品产权清晰，且易于交易，而自然生态系统生产的生态产品由于受空间地理影响很大，且部分生态产品（清新空气等）具有空间位置等的变化，导致其产权界定较为困难。此类生态产品首先应符合整体空间规划，以生态空间确权为基础；其次，国家可通过租赁、出让、特许经营等方式明晰所有权和用益物权等，明确占有、使用和收益的权利，将生态产品商品化，让生态产品的投资者、占有者有获得相应报酬的权利，才能实现生态产品的价值。

1.2.4 生态综合补偿是生态产品价值实现的主要方式

生态综合补偿主要针对自然生态系统生产的具有公共属性的生态产品，该路径由政府主导，市场、企业、个人等多元参与，充分调动国家和地方财政与企业等金融资本的协同效应。生态综合补偿是生态产品价值实现的主要方式，但补偿标准难以确定，且政策时效性不强，难以保证生态产品价值持续有效地得到实现。促使自然生态系统生产的生态产品实现向生态价值的转换，需要在生态综合补偿试点工作的基础上建立并完善相应制度，持续有效地实现生态产品价值。

1.2.5 制度建立是生态产品价值实现的根本保障

生态产品价值实现是一项系统性、长期性、复杂性的工程，涉及经济社会发展与生态文明建设各方面，考虑“绿水青山”向“金山银山”转化的同时还要兼顾“金山银山”向“绿水青山”的反哺，如何让“两山”齐头并进，我国亟需出台整套生态产品价值实现的顶层制度，将其纳入政策法规之中，健全的制度是可持续的生态产品生产和价值实现的根本保障。

2 横向生态补偿机制取得成效与面临困境

横向生态补偿机制是不同地区政府在强化沟通协调的基础上，就各方权责、水质水量考核目标、补偿措施、保障机制等达成一致意见，形成的以地方补偿为主的生态补偿体系。

2.1 横向生态补偿机制取得的成效

玛曲县始终坚持保护优先和生态立县战略，大力推进生态文明建设进程。“十三五”期间，中央和地方累计投入生态保护补偿资金6.24亿元，实施各大类生态保护补偿项目49个，生态补偿取得优异成效。全县累计完成退牧还草工程草原围栏707020 hm2，补播改良退化草原148207.4 hm2，建设舍饲棚圈3800座，治理黑土滩草地14674 hm2，治理毒害草1334 hm2。

2.2 横向生态补偿机制面临的困境

2.2.1 流域上下游横向补偿工作基础薄弱

玛曲县区位特殊，黄河干流自青海入境再返青海。甘肃省与青海省未开展跨省流域横向补偿试点，重要支流汇入地四川省阿坝县、若尔盖县，未开展流域横向生态补偿工作，三省在相关水质考核标准、跨界考核断面设置、水质水量数据监测等方面基础数据薄弱，且未统筹整合相关数据，各部门、各地区生态环境大数据也未能共建共享。

2.2.2 生态产品转化不足，价值实现困难

玛曲县境内的27416 hm2青藏高原土著鱼类自然保护区位于甘南黄河重要水源补给生态功能区内，是整个青藏高原东部生态环境保护不可或缺的重要组成部分；提供的优质生态产品具有重要的生态和经济价值，但其转化方式单一，转化力度不足，价值实现较为困难，造成流域生态资源浪费。

2.2.3 跨省流域上下游横向补偿机制有待完善

目前玛曲县生态补偿主要集中于草原、森林、湿地等领域，而流域上下游等领域生态补偿缺失项目建设。企业、公众、社会组织未积极参与到生态补偿项目中，且由于流域环境生态问题的复杂性、经济社会发展水平的差异性、补偿标准方面的争议性等，使得玛曲县跨省流域生态补偿机制还有待完善。

2.2.4 跨省流域上下游横向生态补偿协商制度亟待完善

2011年，陕西、甘肃两省沿渭河流域七市一区签订了《渭河流域环境保护城市联盟框架协议》[21]。2020年，甘肃省在祁连山地区黑河、石羊河流域开展流域上下游横向生态保护补偿试点。2021年，甘肃省与四川省签订《黄河流域（四川—甘肃段）横向生态补偿协议》，这是甘肃省第一份与相邻省份签订的横向生态补偿协议。甘肃与青海等省（区）可在与四川达成协议的基础上积极开展协商，建立共享制度，完善跨省流域横向生态补偿协商制度。

3 探索流域横向生态补偿机制，实现生态产品价值

3.1 以生态产品价值实现为导向确定流域生态补偿主客体

主客体的确定是流域生态补偿机制建设的前提，按照“谁破坏、谁赔付，谁保护、谁受偿”的原则，科学合理地界定生态产品的供给者与受益者。流域生态补偿的主体是生态产品的受益者，而客体是生态产品的供给者。由于跨省流域生态补偿所拥有的特性，以及青海、甘肃、四川区域间资源分布不平衡性及地方经济社会发展水平的差异性，中央政府和甘肃为流域生态补偿的主要主体；其次是黄河流域有着本身资源环境的优势，结合生态保护的实际，国家在给予其经济方面“输血式”纵向补偿的同时，在政策、产业、资金等方面给予一定的引导，最大限度地提高自我修复的能力[22-23]，从而将玛曲县转换为“造血式”生态补偿主体。在参与生态环境建设和保护的过程中，玛曲县自身的生存状况和经济发展受到了一定的影响，应该给予相当程度来自物质、技术、资金方面的补偿。补偿客体具体包括两类：一是对生态环境的恢复与治理付出了巨大努力并且取得显著功效的各级地方政府及企业机构；二是提供各类生态产品或服务的供给者，主是为农牧民等。

3.2 流域横向生态补偿断面设置及监测

黄河干流自青海省久治县入境，出境于河南蒙古族自治县，青海省为玛曲县上游的同时也为玛曲县下游；黄河支流黑河、贾曲河、白河自四川省阿坝县、若尔盖县入境，沙曲自青海省久治县入境，三县均为玛曲县上游。由于黄河干流大部分为界河，牵涉省、州、县三级行政区划，这就造成了玛曲县进行流域上下游补偿工作的复杂性和特殊性。玛曲县可与青海省、四川省在省级沟通平台的基础上，设置断面进行水质水量监测。

3.2.1 断面设置

为完善流域横向生态补偿机制设计，建议在青海省久治县、河南蒙古族自治县，四川省阿坝县、若尔盖县与甘肃省玛曲县交界处，黄河干流、支流出入境的上下游方向各1 km范围内分别设置1个水质水量监测站，总计设置12处水质水量监测站。每月检测1次水质水量，每年12月综合评定上一年水质水量状况，综合评价所有水质水量监测站的数据，确保数据真实客观全面。

3.2.2 水质水量监测

探索引入第三方机制，甘肃可联合青海、四川共同确定拥有水质水量监测资质的研究设计院进行水质水量监测。水质水量数据可根据《地表水环境质量评价办法（试行）》和《地表水环境质量标准》，对考核断面每月水质水量和全年平均水质水量进行评价。监测期间如遇不可抗力等因素导致水质水量异常波动时，上下游之间会商研究确定水质水量监测具体事宜，确保公平、公正、公开，提高生态补偿工作的权威性与公信力。

3.3 流域横向生态补偿标准

3.3.1 补偿标准

科学合理的补偿标准是流域横向生态补偿的关键，我国已有的流域生态补偿实践中以水质为目标考核的居多。若仅从水质方面设置补偿标准，一方面由于省份之间经济发展程度不同、保护成本投入不同，导致协商补偿规模难度较大，且无科学依据；另一方面对于水质较好的流域来说，以水质为补偿目标时，即使不开展保护工作仍可获得补偿，或者开展大量保护工作而水质不会有特别明显提升等，都不利于激发流域环境保护的积极性。确定补偿标准需要综合考虑主客体之间需求及支付能力的关系，找到均衡点。参照财政部、生态环境部、水利部、国家林草局《关于印发〈支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案〉的通知》和甘肃省财政厅、省生态环境厅、省发展和改革委员会、省水利厅《关于加快推进祁连山地区黑河石羊河流域上下游横向补偿试点的通知》意见，本文选取基于水质水量的方法对流域进行补偿标准核算[24-25]。

3.3.2 基于水质补偿

本文在对水质进行补偿计算时仅选取氨氮和化学需氧量两种污染因子作为研究对象。其中，化学需氧量占比为65%，氨氮占比为35%，在不考虑溶解氧等其他指标时引入调整系数Ki对流域水质改良系数进行修正。因此，基于水质补偿的补偿额可以表示为：

其中，Q为流域界面处测得的年平均径流量；

C为水质恢复成本（单位：元/m3）

x1为化学需氧量的质量浓度（单位：mg/L）；

x2为氨氮的质量浓度（单位：mg/L）；

Wi为所选取的污染因子的权重值，且∑Wi=1

j为所选取的污染因子数，j=1，2；

Si为污染因子i的标准浓度，（单位：mg/L）；

Di为第i种污染物的实际检测浓度，（单位：mg/L）；

Ki为第i种污染因子的实测浓度所对应的改善成本调整系数。

M为仅考虑流域水质指标所确定的补偿额，当M为负值时，则下游补偿上游；M为0时，上下游相邻区域不需要补偿；当M为正值时，上游补偿下游[26]。

3.3.3 基于水量补偿

对流域进行水环境评价时不能只考虑水质的影响因素，水量的价值在流域水资源总价值中也不可忽视。本文以取水量为基础确定单位水量，以水量保持投入成本估算基于水量补偿金额。当该地区的入境断面水量大于出境断面水量时，该地区就应当向其下游支付生态补偿金，反之亦然。因此，基于水量补偿的补偿额可以表示为：

其中，c为保持水量单位成本；

q入为流域入境界面处测得的水量（单位：m3）；

q出为流域出境界面处测得的水量（单位：m3）。

m为基于水量所确定的补偿额，既包括下游对上游的补偿，同时也包括上游地区对下游地区的补偿。

3.3.4 补偿系数

按区域污染负荷设定补偿系数（用X表示），黄河干流入境地两个断面补偿系数为1，黄河支流黑河、沙曲、贾曲河、白河入境地四个断面补偿系数为0.5。因此，单个断面流域上下游补偿总金额为：

其中，M总表示基于水质水量补偿的单个断面总补偿额。

3.4 补偿资金来源

将久治县、阿坝县、若尔盖县定位为黄河流域（玛曲段）上下游补偿的上游方，河南蒙古族自治县定位为黄河流域（玛曲段）上下游补偿的下游方。《黄河流域（四川—甘肃段）横向生态补偿协议》约定，甘肃、四川两省共同出资1亿元设立黄河流域川甘横向生态补偿资金，专项用于流域内污染综合治理、生态环境保护和环保能力建设，黄河流域（玛曲段）补偿资金可来源于此。

4 结论

流域横向生态补偿机制是平衡流域上下游经济发展的重要路径，黄河流域（玛曲段）作为黄河上游重要生态功能区承担重要的水源涵养和水土保持功能，其优质的水资源是本区以及下游地区生产生活的基础保障，是维系黄河中下游地区生态安全的天然屏障。本文以生态产品价值实现为基础，推动黄河流域（玛曲段）横向生态补偿机制建设，可在改善上下游生态环境的同时供给优质生态产品。其作用主要体现在：①生态补偿主客体确认方面。由于黄河流域（玛曲段）为跨省流域，其所拥有的特性以及地区资源分布不平衡性和地方社会经济发展的水平差异性，使得科学界定生态产品的供给者与受益者是生态补偿的基础。流域横向生态补偿的主体是生态产品的受益者；而客体是生态产品的供给者。在本机制中主要补偿主体为中央政府和地方政府，补偿客体为各级地方政府、企业机构及农牧民等。②生态补偿断面设置及监测方面。科学合理设置监测断面，在省级沟通平台的基础上探索引入第三方机构进行水质水量监测，对考核断面每月水质水量和全年平均水质水量进行评价。③补偿标准方面。本文在综合考虑主客体之间的需求及支付能力关系的基础上选取基于水质水量的方法，按区域污染负荷设定补偿系数，对流域进行补偿标准核算。④补偿资金来源方面。流域上下游生态补偿的实质为资金的补偿，补偿资金的来源与落实是补偿工作开展的保障，本文所指补偿资金来源为甘肃、四川两省共同出资设立的黄河流域川甘横向生态补偿资金。