多源流理论框架下我国职业教育纵向贯通的政策变迁分析①

潘海生，殷美玲，宋亚峰，崔立功，2

（1.天津大学，天津 300350；2.滨州职业学院，山东 滨州 256600）

2022 年5 月1 日，新修订的《中华人民共和国职业教育法》正式实施，其中明确提出“建立健全适应经济社会发展需要，产教深度融合，职业学校教育和职业培训并重，职业教育与普通教育相互融通，不同层次职业教育有效贯通，服务全民终身学习的现代职业教育体系”。我国职业教育纵向贯通是健全职业教育体系的题中应有之义，也是职业教育高质量发展的关键环节。中华人民共和国成立以来，我国制定并出台了一系列有关职业教育纵向贯通的政策，在引导职业教育纵向贯通发展方面取得较大成效。系统梳理和深入分析我国职业教育纵向贯通政策的历史脉络，理清职业教育纵向贯通政策如何变迁、为何变迁，并结合职业教育纵向贯通发展实践，探讨如何进一步完善其政策体系，有利于重新审视当下职业教育纵向贯通的现实需求，以法治思维推动职业教育体系进一步完善。

一、理论适切性与研究框架

（一）多源流理论及其适切性

多源流理论最早由美国学者金登于1995年提出，他将科恩、马齐、奥尔森提出的垃圾箱模型（The Garbage Can Model）运用于美国联邦政府中，认为政策过程由行为者和过程的三个源头组成，即各种问题的数据及各种问题界定内容所形成的问题源流，由各种选举活动和被选举官员组成的政治源流，涉及政策问题解决方案的政策源流。［1］三种源流彼此独立运行，只有当政策之窗打开的时候，政治活动家抓住机会，将漂浮在政府内外的政策建议、备选方案以及解决方法等相结合，冲入政策之窗，从而使问题被提上政策议程。概言之，三大源流全部成熟并相互耦合，打开政策之窗，形成共同作用才能形成或变迁一项政策。多源流理论在研究公共政策方面具有重要意义，成为解释公共政策产生、变迁的重要分析工具之一。近年来，我国学者将之运用于校车安全条例、住房政策、水污染防治政策、食品安全政策、光伏产业政策、免费师范生政策、网络教育政策等公共政策的制定与变迁研究中，可见该理论对于分析我国的公共政策具有一定的适切性。

相对于普通教育而言，人们对职业教育纵向贯通的内涵、意义及其实现方式的认识具有“模糊性”。随着职业教育纵向贯通的发展以及对职业教育纵向贯通认识的不断深入，职业教育纵向贯通政策的制定与变迁表现为“自上而下”和“自下而上”相结合的特征，体现出更多的民主性，我国各阶段的职业教育纵向贯通政策内容也随之改变。运用多源流理论，从问题、政治、政策三大源流入手，以职业教育纵向贯通政策制定的视角，审视职业教育纵向贯通政策的变迁及其变迁动力，有助于为解释职业教育纵向贯通及相关政策认知的模糊性提供新思路。

（二）二维政策分析框架

我国职业教育纵向贯通政策变迁历程可从变迁内容和变迁动力两个维度着手建立分析框架。（见图1）

图1 二维政策分析框架

从职业教育层次发展和职业教育贯通发展两个方面对不同阶段政策变迁内容进行梳理，有利于呈现政策变迁的一般特征和发展趋势，但不足以提炼政策变迁的时代内涵和内在规律。因此，有必要对政策变迁动力进行探索，基于多源流理论，从问题源流、政治源流、政策源流三方面深入分析不同阶段政策变迁背后的动力源泉。基于政策变迁内容分析和政策变迁源流分析，构建职业教育纵向贯通政策变迁的动力模式，厘清不同源流的主导因素和作用机制，对职业教育纵向贯通政策体系的进一步发展具有启发意义。

二、我国职业教育纵向贯通政策的变迁历程分析

改革开放以来，我国职业教育纵向贯通政策的变迁沿着层次和贯通两个维度发展，综合这两个维度，可以把改革开放以来我国职业教育纵向贯通政策变迁划分为三个阶段，即1978—1997 年的层次结构建设期、1998—2013 年的层次衔接发展期、2014年至今的类型制度完善期。（见表1）

表1 我国职业教育纵向贯通政策的变迁历程及源流分析

（一）第一阶段：职业教育纵向贯通的层次结构建设期（1978—1997年）

1.政策变迁内容

改革开放初期，职业教育层次发展的主要任务聚焦于中等职业教育。随着改革开放以来经济建设的全面开展，党和国家意识到发展职业教育的迫切性和必要性，1985 年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》确立了改革开放以来职业教育发展的基本框架，打开了职业教育发展的全新局面。［2］该文件提出职业技术教育的发展重点在于中等职业技术教育，要发挥中等专业学校的骨干作用。在这一文件中，党和国家首次明确了中职招生占中等教育招生50%的比例，确立了职业教育在我国教育结构中“半边天”的地位，加速推进了中等职业教育的全面恢复与发展。之后出台的《中国教育改革和发展纲要》（1993 年）、《全国教育事业“九五”计划和2010 年发展规划》（1996 年）都明确规定职业教育与普通教育的比例，强调普职比相当。虽然在这一阶段也有一些发展高等职业教育的尝试，如举办职业大学、五年制高专，但发展规模非常小，主要任务还是发展中等职业教育。

这一时期的职业教育贯通发展尚在酝酿阶段。《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“逐步建立起一个从初级到高级、行业配套、结构合理又能与普通教育相互沟通的职业技术教育体系”，可视为我国职业教育纵向贯通的开端。但这一阶段的职业教育纵向贯通停留在政策设想层面，高等职业教育的“缺位”使得职业教育纵向贯通缺乏实体基础。

2.政策变迁源流分析

改革开放前，中等教育结构失衡的现象是该阶段政策变迁的问题源流。1969 年中等技术学校的学生人数只有3.2 万人［3］，1978 年中职在校生人数仅占高中阶段在校生人数的7.6%［4］，中职在校生数据反映了普通教育与职业教育的结构出现严重失衡的问题，说明了中等职业教育发展的必要性。改革开放战略决策为该阶段政策变迁提供了政治源流。1978 年，党的十一届三中全会做出全面改革开放的伟大决策，党和国家的工作重心转向经济建设，这使职业教育发展的制度环境发生根本变化。市场经济模式对职业教育的发展提出新需求，政府也因此开始大力发展各层次的职业教育，完善职业教育体系结构。1978 年召开的全国教育工作会议是政策变迁的政策源流。在这次会议上，时任教育部部长刘西尧在主题报告中提出调整、整顿、提高普通高中的同时，大力发展各种形式的中等职业教育。这一观点得到邓小平的肯定，邓小平在会上代表党中央强调要扩大农业中学、中等专业学校、技工学校的比例，以适应社会主义经济建设的需要。这次会议可以视为中等教育结构改革试点工作的发端之会。

这一阶段，中等教育结构失衡现象、改革开放战略决策、全国教育工作会议构成了政策变迁的问题源流、政治源流和政策源流，共同开启政策之窗，进而推动《中共中央关于教育体制改革的决定》的出台。

（二）第二阶段：职业教育纵向贯通的层次衔接发展期（1998—2013年）

1.政策变迁内容

这一阶段的中等职业教育在曲折中稳步提升，高等职业教育得到了大幅度发展，职业教育层次实现了从中等教育向高等教育的突破。世纪之交，在中专教育招生体制改革和高等教育大规模扩招的影响下，中职招生出现大滑坡现象，国家对此高度关注。2002 年，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》颁发，要求中等职业教育与普通高中教育招生比例大体相当，并扩大高等职业教育的规模。［5］2005 年，《国务院关于大力发展职业教育的决定》颁发，再次强调了中等教育和高等教育的普职比相当，还要求重点建设一批示范性职业院校。［6］这两份文件的核心目的在于要求社会各界重视职业教育，稳定中等职业教育的招生规模，促进高等职业教育的发展。此后，我国中等职业教育的招生规模逐年增长，到2010 年达到顶峰，招生人数为870.42 万人，占高中阶段招生人数的50.94%。［7］高等职业教育也在国家政策的推动下真正得到大规模发展，高职院校如雨后春笋般涌现，数量由1998 年的100 多所增加到2005年的1 091所。［8］

高等职业教育的发展为职业教育纵向贯通奠定了实体基础，该阶段的贯通发展逐渐由“断头教育”转为项目制中高职衔接，职业教育体系的构建向前迈进了一大步。2002 年颁布的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》首次提出了“现代职业教育体系”的概念，要求建立职业教育人才成长“立交桥”。［9］2005 年颁布的《国务院关于大力发展职业教育的决定》提出完善“有中国特色的现代职业教育体系”。［10］2010 年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确现代职业教育体系要促进中等和高等职业教育协调发展，体现终身教育理念。［11］但在这一时期，职业教育坚持“以服务为宗旨、以就业为导向”的办学方针，仍处于“断头教育”的状态。为增加职业教育吸引力，促进职业教育纵向贯通，2011年颁布《教育部关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》，明确了中等和高等职业学校定位和办学重点，强调中等职业教育的“基础性作用”和高等职业教育的“引领作用”。该文件对中高职衔接的培养目标、专业设置、教学条件、招生考试、师资队伍、产教对接、校企合作等多个方面作出规定［12］，这为全国推进职业教育纵向贯通提供了基本思路，成为各地区中高职衔接的行动起点。例如，2012 年北京市开展中高职衔接办学实验，浙江省也启动了“五年一贯制”职业教育试点工作。

2.政策变迁源流分析

我国产业技术水平快速升级与高技能人才严重短缺之间的矛盾构成了这一阶段政策变迁的问题源流。2001 年，我国加入世界贸易组织，经济运行环境发生了巨大变化，党和国家适时提出了产业升级的战略目标，我国产业发展方向由劳动力、资源密集型转向知识、技术密集型。产业升级需要大量高技能人才，而当时我国高技能人才占技能型人才的比例只有5%左右［13］，难以满足高技术企业的需要。2005 年，《新民晚报》发表了题为《年薪50万为觅一技工》的文章，引起了较大的社会反响，高技能人才短缺问题成为社会关注的焦点。人才观转变和职业教育战略地位的形成，构成了政策变迁的政治源流。2003 年颁布的《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》要求提高技能人才的社会地位，该文件重新定义了人才标准，是人才观念的历史性突破，推动技能型人才价值确立。此后，国家出台了一系列重要文件促进人才观的转变，同时也推动了职业教育战略地位的形成。多个国家文件中强调了职业教育是落实科教兴国战略和人才强国战略的重要途径，“战略意义”成为这一阶段党和国家重要文件对于职业教育的基本定位。［14］多次全国职业教育工作会议的召开构成了政策变迁的政策源流。2002 年、2004 年、2005 年，短短4 年间召开了3 次全国职业教育工作会议，对新世纪职业教育的改革与发展具有重要推动作用，会议讨论了多项征求意见稿，直接促进了一系列重要政策的出台。

在第二阶段，我国产业技术水平快速升级，高技能人才严重短缺现象突出，此为问题源流；人才观发生转变，职业教育战略地位逐步形成，此为政治源流；在此基础上，短时间内召开3 次全国职业教育工作会议，对职业教育贯通发展的多项措施进行研讨，此为政策源流。这三大源流在政策共同体的积极作用下实现耦合，推动《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》《国务院关于大力发展职业教育的决定》《教育部关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》等政策相继出台。

（三）第三阶段：职业教育纵向贯通的类型制度完善期（2014年至今）

1.政策变迁内容

随着高职教育的成熟，本科层次职业教育的积极探索，我国职业教育在学制层次上逐渐完善起来。我国本科层次职业教育的发展可划分为两个阶段：第一阶段是鼓励技术应用性本科转型；第二阶段是建立本科层次职业教育试点学校。2014年颁发的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》规定用试点示范的方式，引导一批普通本科高校向技术应用性高校转型。［15］同年，《现代职业教育体系建设规划（2014—2020 年）》也强调在办好专科层次职业院校的基础上，培养本科层次的职业人才。［16］在上述政策的指引下，各地积极开展地方本科院校转型工作。2019 年，《国家职业教育改革实施方案》首次明确指出职业教育与普通教育是两种不同的教育类型，并且明确要求“开展本科层次职业教育试点”，从类型教育的视角完善职教体系结构，打通了现代职业教育体系纵向贯通的最后障碍。2019 年5 月，教育部公布首批15 所职业教育本科试点名单，2021 年全国教育事业统计主要结果显示全国共有本科层次职业学校32所。［17］现代职业教育体系层次建设逐渐完善的同时，各层次职业教育的定位也发生了转变。2020年，《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》颁发，文件中提出“强化中职教育的基础性作用”“巩固专科高职教育的主体地位”“稳步发展高层次职业教育”。［18］

这一阶段的职业教育纵向贯通由项目制衔接转向制度化发展。2014 年颁发的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》指出，要完善职业教育纵向贯通渠道，要求健全多种考试招生办法，保障学生接受高等职业教育的权益。［19］《现代职业教育体系建设规划（2014—2020 年）》也提出完善中等职业教育和高等职业教育在专业设置、培养目标、课程体系等方面的衔接，构建多选择、多方式的衔接路径和衔接机制。［20］在国家政策的引导下，地方政府积极开展了项目制衔接工作，在中高职衔接的基础上，开始了中职与本科、高职与本科的衔接探索。例如，江苏省建立中职与普通本科“3+4”分段培养、高职与普通本科分段培养、高职与普通本科联合培养。上海市也拓展了中职与应用本科“3+4”贯通培养、专科与应用本科“3+2”衔接培养、五年制专科与应用本科“5+2”衔接培养。2019年《国家职业教育改革实施方案》出台，不仅规划了现代职业教育的制度框架、国家标准、育人机制、办学格局和政策保障等多个维度的改革任务，开始了标准层面衔接的尝试，还首次提出建立“职教高考”制度，为职业教育纵向贯通的制度化发展指明了方向。国家还连续出台《关于职业院校专业人才培养方案制订与实施工作的指导意见》《深化新时代职业教育“双师型”教师队伍建设改革实施方案》《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》等50多个文件，配套支持职业教育类型化改革与纵向贯通发展。2021 年，教育部印发《职业教育专业目录（2021 年）》，一体化设计中等职业教育、高等职业教育专科、高等职业教育本科不同层次专业，为研制职业教育纵向贯通相应专业教学标准奠定基础。

2.政策变迁源流分析

全国各地中高本贯通项目实施的反馈形成了政策变迁的问题源流。各地政府在职业教育纵向贯通政策上进行的积极尝试，为职业教育纵向贯通政策的变迁积累了许多经验教训。2012 年，江苏省积极开展现代职业教育体系建设试点项目，其中包括“3+2”或“3+3”分段培养、中本“3+4”分段培养、高本“5+2”分段培养等多个项目。2014 年，上海启动了“3+4”职业教育中本贯通培养模式试点，在培养目标、组织架构、招生管理制度、教育教学方法、课程体系、师资队伍等方面取得了一定的改革经验。山东省也在2014 年开始试点“3+4”项目，招生规模和试点学校数逐年扩大。在各类项目实施的过程中，出现了人才培养规格衔接不紧密、课程体系与教学标准有反差等问题，亟须职业教育纵向贯通制度化设计。我国进入高质量发展阶段，国家对职业教育类型地位的确立构成政策变迁的政治源流。2019 年，《国家职业教育改革实施方案》指出要强化职业教育类型特色，2021 年全国职业教育大会以后，“优化职业教育类型定位”成为业内共识。从“强化”到“优化”的导向，说明我国职业教育类型地位从政策认定阶段转向内涵探索阶段。［21］随着教育强国、人力资源强国和技能型社会的加快建设，进一步完善职业教育纵向贯通，是稳固职业教育在国家人才培养体系中重要位置的新要求，也是职业教育类型属性确立的实践路径。“职教高考”制度的提出为政策变迁提供政策源流。2019 年《国家职业教育改革实施方案》首次提出“职教高考”制度以来，多数学者针对“职教高考”制度进行了研究和探讨。面向2035 年职业教育基本实现现代化这一目标，职业教育高考制度应当作为其中的一项核心建设内容，但这需要从更为宽广的学术视角探讨职业教育高考制度建构中的根本问题。职业教育还没有高考制度，迄今只是构建了一些局部化的升学途径，系统规划和建设职业教育高考制度是职业教育改革和发展的重点。［22］

在第三阶段，全国各地中高本贯通项目实施的反馈形成了政策变迁的问题源流。我国进入高质量发展阶段，社会对于高端技术技能人才的需求构成政策变迁的政治源流。“职教高考”制度的提出为政策变迁提供政策源流。这三大源流在政策共同体的积极作用下实现耦合，推动《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》《现代职业教育体系建设规划（2014—2020 年）》《国家职业教育改革实施方案》《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》等政策的相继出台。

三、我国职业教育纵向贯通政策的变迁动力模式

我国职业教育纵向贯通政策变迁相继经历了三个阶段：一是以层次结构建设为主，初步构建职业教育纵向贯通政策体系；二是以层次衔接建设为主，形成职业教育纵向贯通政策体系内涵发展；三是以类型制度完善为主，基本建成职业教育纵向贯通政策体系。在变迁历程中，问题源流、政治源流、政策源流发挥的作用各不相同。问题源流凸显现实问题的变化，构建政策变迁的合理性基础；政治源流表现为国家重要战略的引领，营造政策变迁的良好政治环境；政策源流体现政策方案可行性、价值观念可接受性的增强，形成政策变迁的合法性依据。［23］三源流的动态耦合，开启了职业教育纵向贯通政策变迁的“政策之窗”。（见图2）

图2 职业教育纵向贯通政策变迁动力模式

（一）问题源流构建政策变迁的合理性基础，保证职业教育纵向贯通政策变迁的合理性和必要性

问题源流是一连串问题的汇集，借助普遍性的、必要的和有影响力的指标，通过焦点事件、危机与符号的推动力引起政府决策者的关注，在政策议程上获得显著地位，成为真实且重要的政策问题，［24］而“决定哪些问题将成为政策问题甚至比决定哪些将成为解决方案还重要”［25］。就我国职业教育纵向贯通政策变迁而言，首先要明确三阶段的政策变迁是为了解决哪些实际问题，这指明了政策变迁的目的，明确政策变迁的逻辑起点，因而问题源流构建了我国职业教育纵向贯通政策变迁的合理性基础。

职业教育纵向贯通实践发展的每个阶段中都存在亟待解决的现实问题，推动政策不断完善。这些问题与我国改革开放以来的经济社会发展，特别是产业结构的调整和发展模式的优化有机地交织在一起。就职业教育纵向贯通政策而言，在第一阶段中，多组数据客观陈述了改革开放初期中等教育结构失衡的突出问题，引发政策制定者关注中等职业教育的发展和职业教育层次结构的建设；在第二阶段中，伴随着中国特色市场经济地位的确立，高技能人才短缺的指标，在焦点事件的推动下，促使政策制定者关注到产业技术水平快速升级与高技能人才严重短缺之间的矛盾，进而使职业教育层次突破和层次贯通在政策议程上获得显著地位；在第三阶段中，我国成为“世界工厂”，并逐步由“中国制造”迈向“中国智造”，进一步使产业技术发展与高技能人才之间矛盾凸显。全国各地中高本贯通项目实施的反馈使职业教育纵向贯通项目制试点的问题进入决策视野，为职业教育纵向贯通内涵式发展和制度化转变奠定基础。在指标、焦点事件和反馈等的推动下，不同阶段职业教育纵向贯通实践发展的状况被界定为真实的重要的问题，进入决策者的视野，进而推动政策议程。这些问题在不同阶段表现出不同的形式，但归根结底是社会发展对于职业教育的需要，这些问题的真实性和迫切性保证了政策变迁的合理性和必要性。

（二）政治源流营造政策变迁的良好政治环境，保证职业教育纵向贯通政策变迁的系统性和体系性

政治源流“由诸如公众情绪，压力集团间的竞争、选举结果、政党或者意识形态在国会中的分布状况以及政府的变更等因素构成”［26］，对政策议程建立具有重大影响。但结合我国的政治体制，政治源流中的三个维度（国民情绪、利益集团、换届）可整合为一个概念变量——国家重要战略，国家重要战略营造了职业教育纵向贯通政策变迁的良好政治环境。此外，政治源流作为动力源流对问题源流进行“筛选”、对政策源流进行“过滤”，对“三流耦合”起到了决定性的作用，是促进政策变迁的根本性因素。

从我国职业教育纵向贯通政策的变迁历程来看，政治源流提供了政策变迁的基本动力，国家重要战略引领职业教育纵向贯通的政策变迁。改革开放之初，国家基于经济社会建设的需要，通过对中等教育结构失衡问题的识别、认知和建构，高度重视恢复和发展职业教育的议题，这为职业教育纵向贯通政策的出台营造了良好的政治环境；进入21世纪以来，职业教育战略地位逐步形成，职业教育纵向贯通的必要性在政府和公众之间形成共识，职业教育“断头问题”嵌入政治气候，直接推动了现代职业教育体系政策的完备；随着我国进入高质量发展阶段，近年来国家不断给予职业教育以政策倾斜和资源输入，党和国家领导人在多个场合强调职业教育的类型属性，提出要促进职业教育高质量发展，这加速了政策变迁历程。在政策变迁的三阶段中，政治源流通过对问题源流和政策源流的“筛选”和“过滤”，直接促进待解决问题和备选方案的有效结合，进而开启“政策之窗”，成为推动职业教育纵向贯通政策健康有序地向前发展的主要动力。不同阶段的政治源流由特定时期职业教育纵向贯通的战略部署和各项教育方针构成，保证了政策变迁的系统性和体系性。

（三）政策源流形成政策变迁的合法性依据，保证职业教育纵向贯通政策变迁的科学性和民主性

政策源流又称“政策原汤”，周围“漂浮”着许多政策共同体提出的意见主张，可以产生一个简短的政策建议目录。［27］在我国职业教育纵向贯通政策变迁过程中，由人大代表、政协委员、专家学者等人员组成的政策共同体基于不同的价值立场、利益诉求提出政策建议，这些政策建议或相互对抗，或彼此结合，经过反复的冲击、碰撞和重组，不断在“政策原汤”中“漂进”和“漂出”，最终满足价值可接受性、技术可行性和未来预期的约束条件的政策建议成为可行的备选方案。可行的备选方案与待解决问题的结合不仅增加了进入决策议程的可能性，也为政策变迁提供了合法性依据。

一方面，政策共同体提出的政策建议反映了不同利益主体的诉求，逐步形成备选方案；另一方面，已有政策和地方试点被重组为政策建议，催生政策源流形成备选方案。因此，政策变迁表现出“自上而下”和“自下而上”相结合的特征。在第一阶段的全国教育工作会议上，政策共同体强调要扩大农业中学、中等专业学校、技工学校的比例，为职业教育纵向贯通政策的变迁提供了思想基础；21 世纪初，在三次全国职业教育工作会议上关于职业教育纵向贯通的多项征求意见稿、人大政协的相关提案为政策方案提供选择蓝本，直接推动了相关政策的出台；2014 年以来，专家学者关于“职教高考”制度的探讨也为新阶段的政策变迁提供了备选方案。改革开放至今，职业教育政策共同体的形成和专业化发展，不仅拓展了职业教育纵向贯通的形式，还促进了政策源流的生长。职业教育纵向贯通政策备选方案技术可行性和价值可接受性的不断增强，保证了政策变迁的科学性和民主性。

（四）三源流动态耦合，开启职业教育纵向贯通政策变迁的“政策之窗”

多源流理论认为三个源流之间相互独立，每个源流拥有自己的“生命”，但结合我国实际，职业教育纵向贯通政策制定及变迁的三大源流并不完全独立，三源流的发展及耦合呈现出依次出现、相互依赖的特征，因此有必要对多源流理论进行本土化修正。正如穆希尔劳尼对于定义相互独立的源流是否合适提出的质疑：“如果几个源流被看作是相互依赖的，将会更有意义，这样任何一个源流的改变将会导致或促使其他源流发生改变，耦合过程的偶然性就大大降低，整个过程的目的性、战略性也就更强。”［28］在三阶段的职业教育纵向贯通政策变迁历程中，问题源流总是最先出现，随着问题的逐渐突出，在公众和政府之间达成共识，形成问题源流和政治源流的初步耦合；接着，解决问题的备选方案出现，待解决问题和备选方案之间不断建构重组，形成问题源流和政策源流的反复耦合；最后，备选方案经过政治流的筛选、过滤，政治契机成熟，形成政策源流和政治源流的深度耦合。［29］三源流的“两两嵌套”螺旋上升为“三源流耦合”，职业教育纵向贯通政策变迁的“政策之窗”最终开启。

此外，在三源流耦合的过程中，政策企业家的独立性也被弱化。在我国的政治体制下，政策企业家有着双重身份，既是提出政策建议的专家学者，也是拥有提案权的人大代表、政协委员。与西方议员相比，我国的政策企业家秉承党和人民的根本利益，致力于政策创新，应该被称为“政策创新家”。［30］政策创新家的作用不像多源流理论设定的那样撮合三源流或推动议程设置，而是高度嵌入政治过程。

四、我国职业教育纵向贯通政策的发展启示

面向2035年职业教育基本实现现代化这一目标，加强职业教育纵向贯通内涵式发展、推动职业教育纵向贯通高质量衔接成为重点内容，而这离不开职业教育纵向贯通政策体系的完善。我国职业教育纵向贯通政策的发展应发挥每一条源流的作用，深度把握问题源流、政策源流、政治源流在政策变迁中的动力作用，走向不断完善成熟的政策体系。

（一）将问题源流作为基本前提，直面当前职业教育纵向贯通的现实问题

问题源流作为职业教育纵向贯通政策变迁的基本前提，对政策的发展与完善具有重要意义，职业教育纵向贯通政策体系的发展需要直面当前职业教育纵向贯通实践中存在的现实问题。新修订的《中华人民共和国职业教育法》对现代职业教育体系的发展做出了新规定，要求建立符合职业教育特点的考试招生制度，推进普职协调发展。但在实际操作中，“职教高考”改革迟滞，阻碍了职业教育纵向贯通的高质量发展，具体表现为中等职业教育定位模糊不清［31］、职业本科教育办学模式矛盾凸显［32］、中职和高职在教学标准上缺乏清晰衔接等纷繁复杂的问题。未来的职业教育纵向贯通政策体系要把经济社会发展对技术技能人才需求作为逻辑起点，立足于职业教育纵向贯通缺乏制度化设计的核心问题。在此基础上，加强对具体问题的认知和建构，一是需要完善政策评估机制，对现行项目运行情况及时反馈，扩大政策问题的来源，应对不同现实问题引发的政策变迁需求给予足够关注和回应；二是需要健全信息反馈机制，通过数据指标的变化评估各种问题的重要程度，明确界定问题，有针对性地完善相关政策，以此来推进实践的发展。

（二）将政治源流作为主导动力，关注国家重要战略的引领作用

构建可持续的职业教育纵向贯通政策体系需要坚持以政治源流作为政策发展和改革的最基本动力，关注国家重要战略的引领作用。伴随着“十四五”规划和2035年远景目标的制定，我国经济社会由快速发展进入高质量发展阶段，建设技能型社会的战略任务对职业教育提出了更高要求。同时，我国经济社会发生的历史性变化和取得的历史性成就，也给职业教育的发展提供了巨大需求和坚实条件。2022 年5 月1 日，新修订的《中华人民共和国职业教育法》正式实施，从法律意义上规定了职业教育的类型属性。在这种情况下，职业教育纵向贯通政策体系的完善应把握住政治时机，将职业教育类型化发展和国家经济社会对技术技能人才的需求紧密结合起来，掀起职业教育发展高峰，从建设教育强国、人力资源强国和技能型社会的高度出发，增强职业教育的适应性和吸引力，为全面建设社会主义现代化国家提供有力人才和技能支撑。此外，还需强化法律与政策的衔接、中央立法与地方立法的互补，促进多部门协同完善，共同推进职业教育纵向贯通政策体系的建设进程。

（三）将政策源流作为重要补充，增加政策发展的选择空间

政策源流可以提供多种备选方案，使政策的发展有更多的选择空间，因而职业教育纵向贯通政策体系的完善需要拓展政策建议渠道。政府决策部门需要增强在“政策原汤”中筛选有效备选方案的能力与水平，充分考量不同政策建议的技术可行性、价值可接受性，动态平衡不同利益主体的权益。在职业教育纵向贯通政策制定过程中，大众媒体和专家学者们不同的意见主张代表着不同利益主体的诉求，政府各部门需要在履行职能的同时，吸纳广大社会组织、各领域专家以及广大民众参与到政策制定过程中，明确政策制定者的认知，保证政策方案的技术可行性。与此同时，通过各种听证会、政策讨论会议、著书立说等渠道宣传政策理念，修改政策建议，提高备选方案的价值可接受性，这将有利于政策议程的推进和政策的执行。就职业教育纵向贯通政策体系的完善而言，一方面需要通过拓展政策建议渠道，在众多政策建议中选择可行的备选方案；另一方面，需要基于当前职业教育纵向贯通缺乏制度化设计的核心问题，出台相应配套政策制度，如“职教高考”制度，加强政策引领。

（四）重视三源流的耦合作用，把握政策变迁的时机

问题源流、政治源流、政策源流之间的相互作用和动态耦合加深了政策变迁的复杂性，因而对我国职业教育纵向贯通政策变迁的认知需要摆脱“孤立分化”的单一逻辑，激活每一条源流的作用，深度把握“三流耦合”在政策变迁中的动力作用，抓住时机，促进未来的政策变迁。在下一阶段的“政策之窗”开启之前，不仅需要敏锐捕捉当前职业教育纵向贯通实践发展中的突出问题，还应该结合国家大力推进职业教育高质量发展的契机，对问题源流进行认知、识别和建构，预判进入政策视野的关键问题。职业教育纵向贯通问题涉及因素的复杂性和多元性，决定了问题源流和政策源流结合的交错性和反复性，问题源流和政策源流的结合需要各方群策群力共同努力，还需要经过政治源流的筛选、过滤与检验，最终实现三源流的成熟与深度耦合，开启下一阶段政策变迁的“政策之窗”。此外，我国的政策创新家通过代表提案、专家决策咨询、智库报告等形式在政策议程中扮演着不可或缺的角色，“三流耦合”应该发挥政策创新家的重要作用。在问题源流和政策源流的反复耦合过程中，政策创新家需要将待解决问题和备选方案努力结合起来，并不断进行“软化”以创造耦合时机。在政策源流和政治源流深度耦合过程中，政策创新家可以凭借人大代表、政协委员的身份，把握全国“两会”、全国职业教育大会等有利的政治时机，获得政治源流的支持，进而实现“三流耦合”。