东南亚水电开发的影响因素研究
——基于政策体系视角

张 锐

(全球能源互联网发展合作组织经济技术研究院，北京 100031)

水电是全球范围内最大的清洁电力来源，2020年占全球发电量的六分之一，仅次于煤炭和天然气的发电量。(1)IEA,“Hydropower Special Market Report: Analysis and Forecast to 2030”, July 2021, https://iea.blob.core.windows.net/assets/4d2d4365-08c6-4171-9ea2-8549fabd1c8d/HydropowerSpecialMarketReport_corr.pdf.由于水电的发电成本较低，具有较高的灵活性与安全性，“释放未开发的水电潜力仍是不少发展中国家扩大电力供给、满足不断增长的能源需求的优先政策”。(2)同上。水电在东南亚的能源结构中占据重要地位，2018年提供了东盟十国17.2%的电力，其发电量占区域可再生能源发电量的73.6%。(3)IEA,“Data and Statistics”, https://www.iea.org/data-and-statistics.但是，由于不可避免的负外部性，水电开发日益成为一个容易引发社会分歧和政治纷争的议题，加之缅甸密松水电站停建、湄公河水电开发争端等事件，一些国际媒体报道、学术探讨已将水电描述为东南亚国家“嫌弃”“抵制”的电力来源形式，把水电投资定性为不负责任、有意制造社会不公、剥削边缘群体的“结构性暴力”，担心水电站成为区域国际冲突的新根源。(4)参见Kathryn A. Olson and Brian J. Gareau,“Hydro/Power? Politics, Discourse and Neoliberalization in Laos’s Hydroelectric Development”, Sociology of Development, Vol. 4, No. 1(2018), pp. 94-118; Kanokwan Manorom, Ian Baird and Bruce Shoemaker,“The World Bank, Hydropower-based Poverty Alleviation and Indigenous Peoples: On-the-Ground Realities in the Xe Bang Fai River Basin of Laos”, Forum for Development Studies, Vol. 44, No. 2(2017), pp. 1-26; David J.H. Blake and Keith Barney,“Structural Injustice, Slow Violence? The Political Ecology of a ‘Best Practice’ Hydropower Dam in Lao PDR”, Journal of Contemporary Asia, Vol. 28, Issue 5 (2018), pp. 1-27; Philip Hirsch,“The Shifting Regional Geopolitics of Mekong Dams”, Political Geography, Vol. 51(2016), pp. 63-74; Vanessa Lamb and Nga Dao,“Perceptions and Practices of Investment: China’s Hydropower Investments in Vietnam and Myanmar”, Canadian Journal of Development Studies, Vol. 38, No. 3(2017), pp. 395-413。各种抹黑或扭曲的解读层出不穷，有研究以此攻击一国的政治体制，表示老挝政府的“水电富国”战略只是借扶贫和可持续发展之名、扭曲自由主义经济的专制维护手段；(5)Christopher L. Atkinson,“Hydropower, Development, and Poverty Reduction in Laos: Promises Realized or Broken?”, Asian Journal of Political Science, Vol. 29, No. 1(2021), pp. 67-87.有研究指责我国在东南亚的水电投资旨在“塑造中国主导的、隐蔽的区域等级制度”。(6)Truong-Minh Vu and Maximilian Mayer,“Hydropower Infrastructure and Regional Order Making in the Sub-Mekong Region”, Revista Brasileira de Política Internacional, Vol. 61(2019), p. 11.

笔者因工作缘故，长期关注东南亚能源转型，与区域能源组织、各国能源电力部门保持密切交流，注意到一方面有各种反对水电的声音，另一方面各国不断推进对水电的开发规划、招商引资，水电绝非区域发展的“过街老鼠”，而是能源转型时代被东南亚国家寄予厚望的基本保障与供电主力，需要立足于能源与社会系统的整体性，客观公正地看待水电的价值及开发前景。本文首先搭建水电开发决策的分析框架，揭示决策中的多主体特征与议题复杂性，然后基于东南亚的水电现状、遵循框架，探讨当前的促进因素与阻碍因素，呈现一个全面的、机遇与挑战并存的动态图景。

一、水电开发：政策体系视角的理论建构

(一)水电开发的政治属性

水电开发从来不是一个单纯的基础设施议题或环境干预措施，而是一个能见度较高、牵涉议题较多、影响范围较广的政治工程。英国学者埃里克·斯温格道(Erik Swyngedouw)、希瑟·霍格(Heather Hoag)等指出，水电的政治属性源于其所在的河流，河流是一个生态物理与社会建构实现交融的空间，水电开发包含了水资源利用的物理行为和人群安置、机制建构、水流管控、技术传播等社会行为。(7)Erik Swyngedouw, Liquid Power: Contested Hydro-Modernities in Twentieth-Century Spain, Cambridge, Massachusetts: The MIT Press, 2015; Heather J. Hoag, Developing the Rivers of East and West Africa: An Environmental History, London: Bloomsbury, 2013.根据现有的研究文献，水电开发的政治属性主要体现在以下4方面：

第一，水电开发包含政治权力的建构。在通常情况下，水电涉及的政治权力包括对生产性自然资源的所有权与控制权、对开发效益和成本的分配权、公共决策与治理中的代表权、少数民族或原住民的发展权等。不同行为体基于自身利益或价值理念，会争取落实相关权力，寻求在各种交错的权力关系中占据主导地位。尤其是大型水电项目的开发，可以被视为“各种社会权力关系在陆地水文场景(land-waterscape context)中相互作用的社会—生态演变进程”。(8)Erik Swyngedouw,“Power, Water and Money: Exploring the Nexus”, UNDP Human Development Report, October 2013, http://hdr. undp.org/en/content/power-water-and-money-exploring-nexus, p. 14.此外，与水电有关的权力运作往往超越一个项目所处的水域范围(watershed)，达林·麦吉(Darrin Magee)创设了“电流域”(powershed)的概念，意指远离项目开发地的一国中央政府和国际投资公司、千里之外使用水电的消费者都可以成为权力博弈的参与者，水电产生的权力影响也能够超越有形无形的地理范畴。(9)Darrin Magee,“Powershed Politics: Yunnan Hydropower under Great Western Development”, The China Quarterly, Vol. 185(2006), pp. 23-41.

第二，水电开发包含政治合法性的建构。从过去到现在，水电站“经常成为政治家生存战略的一部分”，因为水电项目产生的丰富效益(包括电力、灌溉、防洪等)有利于执政者赢得民众和关键利益集团的支持，(10)Tom Lavers and Barnaby Dye, Theorising the Political Economy of Dams: Towards a Research Agenda, FutureDAMS Working Paper 001, p. 9.同时，各种负面影响也是执政者须仔细权衡、妥善处理的关键议题，以防引发事与愿违的群体性事件乃至政治危机。各国执政者往往把大型水电项目提升到国家标志、历史功绩的高度，激发全民的爱国情感与凝聚力，如埃塞俄比亚领导人把在建的复兴大坝比作“国家主权和民族团结的象征”；(11)Ethiopia News Agency,“GERD: ‘The Symbol of Our Sovereignty and Unity.’ PM Abiy Ahmed”, April 1, 2020, https://www.addisherald.com/gerd-the-symbol-of-our-sovereignty-and-unity-pm-abiy-ahmed/.几内亚、苏丹、缅甸等很多国家都使用水电站作为纸币上的图案；三峡大坝被中国政府誉为“我国社会主义制度能够集中力量办大事优越性的典范”“中华民族日益走向繁荣强盛的典范”。(12)新华社：《习近平主持召开深入推动长江经济带发展座谈会并发表重要讲话》，2018年4月26日，http://www.gov.cn/xinwen/2018-04/26/content_5286185.htm#1(登录时间：2020年10月25日)。

第三，水电开发包含政治话语的建构。“水电站建设并非只是一项理性的规划活动，也是政治精英理念落实的过程，与现代性、国家建设、征服自然等话语交织在一起。”(13)Tom Lavers and Barnaby Dye, Theorising the Political Economy of Dams: Towards a Research Agenda, p. 9.不同立场的行为体往往建构出对立的、二元化的观点，水电开发的支持者强调将“未驯服”的自然资源用于“生产性”工农业的巨大价值，批评反对水电的意见是在“非理性地排斥现代文明”；(14)Julia Tischler, Light and Power for a Multiracial Nation: the Kariba Dam Scheme in the Central African Federation, Hampshire: Palgrave Macmillan, 2013.而持反对立场的人群往往着力强调水电的外部性问题，甚至散布毫无根据的谣言(如水电站会引发地震)，将水电诠释为“人类中心主义”和“技术决定论”的愚昧象征。显然，政治话语的建构会直接影响具体项目的实施，也服务于行为体权力与合法性的建构。

第四，水电开发包含国际秩序的建构。根据研究者2015年的评估，全球规划和在建的水电项目中，超过70%都位于跨境河流。(15)IEA, IRENA, et al., Tracking SDG7: The Energy Progress Report(2019), May 2019, https://www.irena.org/publications/2019/ May/ Tracking-SDG7-The-Energy-Progress-Report-2019.“跨国流域是一个重要的地缘存在，流域各国基于水资源的冲突和合作而形成一个流域水安全复合体。”(16)李昕蕾、华冉：《国际流域水安全复合体中的安全秩序建构》，《社会科学》2019年第3期，第21页。在有些情况下，水电项目有利于增进国际信任、塑造良性互动，如巴西和巴拉圭在界河上共同开发的伊泰普水电站结束了两国边境地区数十年的冲突。而有些项目激化了国际层面能源需求与水源需求的矛盾，加剧了区域的地缘政治风险，如上文提及的复兴大坝已经成为东非地区紧张局势的导火索，建坝的埃塞俄比亚与下游的埃及甚至向彼此发出战争威胁。有研究认为跨境河流上的合作或冲突既取决于沿岸国对河流的依赖程度，也取决于各国的物质实力、谈判能力与塑造国际舆论的话语权。(17)Tom Lavers and Barnaby Dye, Theorising the Political Economy of Dams: Towards a Research Agenda, FutureDAMS Working Paper 001, p. 9.

(二)水电开发决策的分析框架

基于水电开发固有的政治属性，本文尝试引入“政策体系”的研究视角分析其决策过程。政策体系指“处理政策议题的治理框架，其行动的形式包括采取权威性行动和制度安排、组建利益联盟和共享观念等”(18)Lisa Matin and Beth Simmons,“Theories and Empirical Studies of International Institutions”, International Organization, Vol. 52, No. 4(1998), p. 752.。政策体系内部包含政府、企业、非政府组织等多元多样的行为体，其中，政府行为体的存在是必要且首要的，“只有政府在某种程度上采取了权威行动，才可以视为政策体系的形成。”(19)Peter J. May and Ashley E. Jochim,“Policy Regime Perspectives: Policies, Politics, and Governing”, Policy Studies Journal, Vol. 41, No. 3(2013), p. 429.一个政策体系涵盖某个核心议题及其涉及的诸多子议题，子议题之间具有非线性的关系，对一个子议题的治理可能牵动其他子议题乃至全局的走向。行为体与议题之间产生多种形态、跨越边界的关联，不同行为体在不同子议题上出现联合或分化的可能。综上所述，政策体系可以视为多主体、多议题、多联系并存且寻求政策整合的治理安排。

在当今世界，水电开发决策可以视作一个政策体系的运作(见图1)。其内部包含国际、国家、社会三个层面的行为体，其核心议题是水电项目开发的可行性，各层面行为体选择性地关注水电涉及的各类子议题，并在这些议题上采取特定立场、配置行动资源、开展协作或竞争，推动政策出台，进而影响具体项目的开发与否、规模大小。换言之，行为体在某一政策体系中的各种立场、行动与互动构成了水电开发的影响因素。

图1 水电开发决策的政策体系(20)此图仅为基于一般情况的理论框架示意，对不同区域、不同国家的具体项目而言，行为体发挥影响的程度、行为体优先关注的议题会存在差异。资料来源：笔者自制。

关于水电开发决策的政策体系，需要阐明以下4点：第一，在绝大多数情况下，一国中央政府居于决策的核心地位，也是其他行为体竭力争取或倚赖的对象。尽管非政府组织和其他非国家行为体日益活跃，但并不意味决策权的转移，水电开发很多时候仍取决于政府的发展目标和规划逻辑。(21)Ole J. Sending and Iver B. Neumann,“Governance to Governmentality: Analyzing NGOs, States, and Power”, International Studies Quarterly, Vol. 50, No. 3(2006), pp. 651-672.第二，在全球化时代，发展中国家大型水电站的建设基本是国际能源生产和消费网络格局下的技术政治，需要国际层面行为体的资金、技术或政治支持。国际组织还可以通过3个途径参与水电跨国影响的治理，包括促进利益共享、管控负面效应和落实国际水法。第三，基层民众(尤其是水电移民)看似松散、缺乏组织，但当水电项目可能或实质上损害民众权益时，他们总能很快地完成政治动员或与非政府组织合作，发起各类直接或隐蔽的抵制，诉求集中在安置待遇与大坝造成的环境重塑。第四，不同层次的行为体常能结成行动联盟，如一国政府与他国政府成为推动某重大项目落地的合作体；发展中国家一些“反水电”民间组织持续获得他国政府或国际非政府组织的资金援助。

二、东南亚水电的开发进展

2020年东盟区域水电装机容量达到59,451兆瓦，在总电力装机中的比例为20.9%，仅次于煤炭(31.4%)和天然气(30.9%)。(22)本段数据均引自：ASEAN Centre for Energy, ASEAN Power Updates 2021, September 2021, https://aseanenergy.org/asean-power-updates-2021/。在东盟成员国中，装机容量规模和发电量最大的国家均为越南，达到20，774兆瓦、52太瓦时；装机占比最大的国家是老挝，高达83.4%(见表1)。在2020年新增清洁能源装机中，水电在太阳能之后位居第二位，达6056兆瓦，占所有可再生能源新增装机的33%。

表1 东南亚水电规模(2020年)(23)由于文莱和新加坡国土面积小，不具备发展水电的客观条件，所以无水电开发。

回顾过去可以发现，2010—2019年，东盟水电装机容量增加了24,100兆瓦，年均增长率为7.5%，占区域可再生能源新增电力装机容量的58.8%。(24)本段数据均引自：水电水利规划设计总院：《东盟国家可再生能源发展重点案例国研究》，2020年11月，https://www. efchina.org/Reports-zh/report-cpp-20210207-zh(登录时间：2020年10月25日)。同期，越南的水电新增装机规模位居第一，达到12，000兆瓦，年均增长率为10.2%；马来西亚和老挝的增长保持较快速度，年均增长率达到12.7%、9.9%；缅甸和柬埔寨的发展缓慢，在十年间分别只新增了1000兆瓦装机；泰国和菲律宾的水电装机规模没有增长。在东南亚国家中，老挝的开发态度最为积极，将水电视为国家支柱产业，水电装机规模从2010年的2000兆瓦迅速增至2020年的近10,000兆瓦。截至2020年，老挝已拥有61座水电站，在建39座水电站。

域内大型水电基础设施不断取得重大进展。2018年10月，柬埔寨最大水电工程——桑河二级水电站投产发电，占该国总发电装机容量的近20%，全年发电量相当于该国15%人口一年的用电量。2020年10月，马来西亚巴蕾水电站实现大江截留，进入水坝建设阶段。巴蕾水电站为马来西亚在建的最大水电项目，装机容量达1285兆瓦。2021年1月，越南启动域内最大的水电扩建项目——和平水电站扩建工程，项目装机容量将从现有的1920兆瓦提升至2400兆瓦。2021年4月，老挝南欧江水电项目一级、三级、四级水电站完工，标志着整个“一库七级”项目即将全部投运，该项目总装机容量1272兆瓦，保障老挝全国12%的电力供应。从发展趋势上看，东南亚水电装机将继续实现规模化增长。据国际能源署的评估，2021—2030年期间，印尼、老挝、越南有望跻身全球水电新增装机规模前十大的国家，三国新增装机规模总量预计达到14，500兆瓦。(25)IEA,“Hydropower Special Market Report: Analysis and Forecast to 2030”, July 2021.

除了继续投资大型水电站，东南亚各国还开拓水电利用形式的多元化。印尼、菲律宾、缅甸等国积极开发小水电，(26)世界各国对小水电没有一致的定义和容量范围的划分界限，多数国家和国际行业机构将装机容量10兆瓦以下的水电项目归为小水电项目。旨在解决偏远岛屿或山区的电力供应问题。2021—2030年，印尼有望成为全球小水电新增装机容量最多的国家，预计新增1400兆瓦。(27)IEA,“Hydropower Special Market Report: Analysis and Forecast to 2030”, July 2021.印尼、泰国、菲律宾、越南等国已制定抽水蓄能领域的发展规划，标杆项目开始落地。2020年1月，越南在宁顺省开工建设该国首个抽水蓄能电站，装机容量达1200兆瓦，预计2026年并网发电；同年12月，菲律宾首个大型抽水蓄能发电项目达成工程承包协议。另外，多国开始在水库上建设漂浮式光伏，实现水电与光伏的混合发电、互补开发。如老挝政府与法国电力公司在南屯二水电站启动建设全球最大的漂浮光伏项目，装机容量达到240兆瓦。

面向未来，各国已通过官方规划或表态，明确了水电中长期的发展目标(见表2)。一些资源禀赋较好、发展水平较低的国家更加期待跃升式发展。如老挝水电的经济可开发装机容量预计在35,000兆瓦以上，目前的开发规模尚不及三分之一；缅甸水电的经济可开发装机容量为46,000兆瓦，目前装机容量仅占其7%。

表2 东南亚国家的水电发展目标

从政策体系分析框架，我们可以进一步明确东南亚水电开发的促进因素与阻碍因素。

三、东南亚水电开发的促进因素

(一)各国政府在能源安全、能源转型上的压力

在安全方面，东南亚仍有近5000万的无电人口，绝大多数集中在缅甸。2019年，缅甸通电率仅为68%，人均用电量约320千瓦时，不及世界平均水平(4616千瓦时)的十分之一；柬埔寨、印尼和菲律宾尚未实现全民通电。(28)World Bank,“World Bank Open Data”, https://data.worldbank.org/.由于区域快速的城市化和工业化，多数国家面临电力需求快速增长与供电能力严重不足之间的矛盾，缺电问题成为区域发展的严峻障碍。根据越南工商部2020年评估，该国在2021—2024年间将出现持续性全国缺电，2023年达到电力缺口的峰值(133亿千瓦时)。(29)中国驻胡志明市总领事馆经济商务处：《越南缺电高峰或于2023年出现》，中华人民共和国商务部网站，2020年9月7日，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/j/202009/20200902999178.shtml(登录时间：2020年10月25日)。柬埔寨近年来积极发展电力，但电力需求与装机容量之间始终存在20%左右的缺口，各大城市在用电高峰时常出现频繁停电。泰国的供电水平长期处于刚好够用的状态，随着本土天然气枯竭、发电占比七成的气电出现供应风险，该国的电力缺口可能迅速扩大。菲律宾的棉兰老岛、印尼的爪哇岛和苏门答腊岛等人口大岛都存在供电远未满足社会需求、无法有力支撑工业产业的情况。

在转型方面，东南亚的能源结构目前处于碳锁定的状态，煤、油、气组成的化石能源始终占据电力结构的主导地位，2020年占区域电力装机容量规模的70%。域内经济大国(印尼、越南、马来西亚、泰国)近10年对煤电的依赖有增无减。东南亚是当今世界煤炭在能源结构中保持比例增长的唯一地区，近20,000兆瓦的煤电装机还在建设中。(30)张锐、王晓飞：《东盟能源转型：困局与展望》，《东南亚研究》2021年第4期，第1-18页。这样的开发形势与区域国家的能源转型承诺严重相悖。2015年东盟国家集体设定了一个目标——将可再生能源在一次能源供应结构中的占比由当年的12.6%提升到2025年的23%。据国际可再生能源署的评估，由于各国行动上的滞后，如果按照当前开发趋势，到2025年这一比例预计只能达到17%。(31)IRENA, Renewable Energy Market Analysis: Southeast Asia, January 2018, https://irena.org/publications/2018/Jan/Renew able-Energy-Market-Analysis-Southeast-Asia.在气候变化危害日益恶劣、全球碳中和的背景下，(32)根据非政府组织的研究，东南亚是全球最容易受到气候变化影响的区域之一，1999—2018年间，缅甸、菲律宾、泰国、越南在全球遭受气候灾害损失最严重的10个国家之列。详见German Watch,“Global Climate Risk Index 2020”, December 2019, https://germanwatch.org/en/17307。一些国家近两年提出了更加明确、坚决的减碳方案，如菲律宾于2020年宣布暂停新建燃煤电厂，印尼国家电力公司(PLN)宣布将在2023年后不再新建燃煤电厂。据非政府组织“全球能源监测”(Global Energy Monitor)的统计，2020年菲律宾、越南和印尼三国政府削减了54,700兆瓦的拟建煤电装机，创造出区域清洁转型的一个重要拐点。(33)“全球能源监测”：《繁荣与衰落：追踪全球燃煤电厂开发》，2021年4月，https://globalenergymonitor.org/wp-content/uploads/2021/04/BoomAndBust_2021_Chinese_final.pdf(登录时间：2020年10月25日)。显然，对煤电的淘汰意味着对可再生能源更大程度的倚赖。

面对能源安全、能源转型的现实压力，区域各国政府普遍意识到水电在供电能力、清洁属性、技术成熟度、开发成本上的突出优势。而且，随着煤电等传统基荷电源的削减，水电还是平抑太阳能和风能的波动性、维护电力系统稳定性的必要手段。

(二)各国开展电力贸易、创造经济效益的需求

域内一些国家基于经济上的互补性，推动电网互联和电力贸易，进而带动水电发展。对于电力出口国而言，电力贸易为水电开发创造了广阔的国际市场，将资源优势转变为经济优势，提高项目的投资回报率，开拓国家外汇收入的渠道；对电力进口国而言，进口清洁、廉价的水电既能加快本国电力结构的低碳化，也能有效降低本国电力事业的建设开支和电价水平。两方面的经济需求都为出口国的水电投资提供了开发动力。

目前，“贸易驱动水电开发”模式发展得最为成熟的区域是湄公河流域。老挝从1993年开始向泰国、越南出口水电。21世纪以后，周边国家的进口需求快速增长，稳定可观的收益使老挝政府确定了“水电富国”的发展战略，也激发了近10年来的水电开发潮。2018年老挝出口泰国、越南的电力高达5870兆瓦，占当年其国内电力装机容量的83%，电力出口额达到14亿美元，占该国当年出口总额的26%，是第一大出口产品。(34)《老挝2018年进出口总额超过112亿美元》，2019年3月，https://www.163.com/dy/article/EAIRV3I705340 67W.html(登录时间：2020年10月25日)。在进口国方面，泰国的整体水能开发条件有限，除太阳能外的其他清洁能源的开发条件也一般，就近进口老挝水电成为泰国电力发展战略的重要内容。邻近的越南、柬埔寨乃至马来西亚、新加坡都有进口老挝水电的意愿。展望未来，电力贸易的增长前景比较清晰。根据老泰之间的协议，到2025年老挝向泰国出口电力将增至7500兆瓦，2030年达到9000兆瓦；根据老越之间的协议，越南希望到2030年从老挝进口5000兆瓦电力。同时，东盟正在积极推动“老挝—泰国—马来西亚—新加坡”电力一体化项目，旨在促进老挝水电更大范围的配置。这些贸易无疑加强了老挝发展水电的决心，也促进周边国家参与老挝的水电投资。

域内一些别的国家希望加快电力贸易与水电建设的联动发展。马来西亚政府和砂拉越地方政府着力推动“砂拉越可再生能源计划”，规划开发至少12座大型水电站，主要动因是挖掘当地充沛且无法完全消纳的水能资源，把清洁电力出口到加里曼丹岛上的印尼省份，或通过海底电缆出口到新加坡，打造区域的电力生产中心。缅甸政府近年来持续关注东盟电网规划、美国和印度推动的“印孟老越”电力互联、中国推动的“中缅孟”电力互联，希望复制老挝的水电发展模式，以电力贸易带动本国的水电投资。(35)张锐、王晓飞：《中国东盟电力互联的动力与困境：基于区域性公共产品理论的研究》，《国际关系研究》2019年第6期，第71-89页。

(三)国际层面行为体的推动

国际层面的各类行为体基于不同的议题重点，积极推动东南亚水电开发，着力补足东南亚国家“缺规划、缺资金、缺技术”的短板。

联合国亚太经社委、东盟、国际可再生能源署、国际水电协会等国际组织以提升能源安全和转型为主要目标，发布水电规划报告，组织能力培养、技术援助等活动，更多发挥智力支持的作用。湄公河委员会因介入了一些大型水电项目的审查及曾提出暂停干流水电开发的建议，在很多报道和研究中被描述为“水电的反对者”，但作为泰、老、越、柬四国政府共同运营的组织，它不可能采取“抵制水电”、与成员国立场完全相左的行动，很多工作实则是促进水电的有序开发。根据湄公河委员会2021年4月发布的《2021—2030流域发展战略》，水电被列为区域可持续发展机遇的第一项，指出“水电促进能源安全与跨国贸易，并有助于防洪、抗旱与低碳经济”。(36)Mekong River Commission, Basin Development Strategy 2021-2030 & MRC Strategic Plan 2021-2025, April 2021, https://relief web.int/sites/reliefweb.int/files/resources/BDP-2021-2030-SP-2021-2025_Final.pdf.该战略还提出一系列发展建议，包括挖掘梯级水电潜力、增强上下游水电站在水量控制上的协作、为水电项目增建跨季蓄水池、促进水电和光伏的协同开发等。(37)该规划也提出了一个限制开发的建议，即“创造机会在尚未开发的具有高生态价值的流域放弃水电开发”。显然，湄公河委员会希望在不同发展诉求之间求得平衡，推动更加高效环保的电力开发。

中国是推动东南亚水电较为积极的国家，立足东南亚国家的能源战略和互利共赢的发展前景，相信水电对各国经济发展、国计民生能够产生巨大的推动作用，将水电视为绿色“一带一路”的建设重点。近年来，中国不断加强与东南亚国家的双多边合作。例如，中国与老挝提出构建“中老电力合作战略伙伴关系”，双方依托“一带一路”倡议、产能投资合作机制等，推动重大水电项目的实施。2017年国家能源局委托中国电规总院、南方电网等机构，帮助老挝政府制定《电力发展十年规划》，优化该国水电开发方案。再如，中国通过澜湄合作机制开展技术援助与多边治理，《澜湄水资源合作五年行动计划(2018—2022)》提出了5项水电合作议题，包括水电可持续评价、水电站调度与灾害管理、绿色水电开发、水库大坝安全与“水—粮食—能源”纽带关系。2021年6月国务委员兼外长王毅在澜湄合作第六次外长会议上表示，中国将不断充实澜湄水资源信息共享平台，并在年内为湄公河国家40座大坝提供安全检查的技术援助。国家领导人在外交场合经常宣介中国的水电开发实力，如李克强总理在2018年的澜湄合作第二次领导人会议上指出：“中方拥有性价比高的水利电力装备和工程建设力量，在大型水利枢纽、平原打井、山区中小型水库建设等方面经验丰富，适合湄公河国家需求。”(38)《李克强在澜沧江—湄公河合作第二次领导人会议上的讲话(全文)》，新华网，2018年1月11日，http://www.xinhuanet.com/world/2018-01/11/c_1122240871.htm(登录时间：2020年10月25日)。

跨国能源公司是东南亚水电开发的直接实施者，也是通过商业途径助力区域电力发展的重要贡献者，它们普遍看好区域电力需求与水电盈利的前景，很多企业在东南亚国家深耕多年，已经建立从电力延伸到制造业的产业链。西方一些报道、研究只突出中国企业，试图营造一种“中国主导区域发展”的舆论，其实东南亚水电开发是一个多国竞逐、本土企业与外资企业密切互动的市场格局。例如，参与菲律宾水电投资的外国企业来自日本、韩国、美国、挪威等国，中国在菲的开发份额占比较小。参与印尼水电项目的外资企业主要来自日本、韩国、新加坡和中国，日本企业在该国的开发历史可追溯到20世纪70年代，拥有十分深厚的合作基础。老挝多个大型水电站由泰国企业直接投资、一手操办，项目的电力完全直供泰国。越南电力企业近年来加强对老挝水电的投资力度。缅甸水电开发格局呈现鲜明的地缘色彩，中国公司参与的项目多集中在北部和东部地区，泰国公司主要开发东南部的萨尔温江下游，印度和孟加拉国公司主要开发西部的钦敦江沿线。

(四)民众对水电效益的认同

现有的研究常常忽略“沉默的大多数”，对东南亚很多民众而言，他们深切感受到水电的积极影响。通过水电开发，老挝的通电率从2009年的67.3%上升到2019年的100%，迅速解决了民众的无电困局；柬埔寨的通电率也从2010年的31%上升到2019年的93%。(39)World Bank,“World Bank Open Data”, https://data.worldbank.org/.这样的改变使水电开发在这些国家具有坚实的合法性基础，也使民众对水电的经济和社会效应形成更多期待。有研究显示，抵制密松大坝的缅甸民间活动人士和民众大多表示，他们只反对这一项目的选址，并不反对水电，也欢迎中国企业的水电投资。(40)Tira Foran, Laur Kiik, Sullivan Hatt, et al.,“Large Hydropower and Legitimacy: A Policy Regime Analysis, Applied to Myanmar”, Energy Policy, Vol. 110(2017), pp. 619-630.据笔者对参与老挝水电建设的中资企业的调研，绝大多数“水电移民”抱持响应的支持态度，他们把搬迁视为改善居住条件、获取可观补偿、改变生活面貌的良机。

四、东南亚水电开发的阻碍因素

东南亚水电面临一些突出的阻碍因素，这些因素源于多元行为体对具体议题的保守态度、特定偏好或低效作为，不仅会拖缓区域整体的开发进程，有时也能直接阻断一些重大项目的落地，对未来水电发展前景制造了诸多不确定性。

(一)政府在投资便利性上的低效治理

尽管各国政府在发展水电上作出明确表态、出台相关支持政策，但它们由于有限的治理能力或狭隘的保护主义思维，仍未打造出一个有利的营商环境。具体表现为：

一是缺乏配套的规划体系或政策体系，导致企业常常“无法可依”、需与政府“一事一议”，增加了投资风险和成本。缅甸历届政府都表态要大力开发水电，但该国一直未能开展主要河流的规划，也缺乏水电项目征地移民、环境评估等方面的规则。缅甸政府允许私营公司以BOT(建设—经营—转让)的形式投资水电站项目，电力部、贸易委员会、投资委员会和内阁均涉及此类项目的审批，但各部门的分管职责和审批流程从未明确，“人治”现象十分普遍。印尼空有水电开发的整体目标，但并未将其分摊到各岛、各省，缺乏自上而下的协同行动。该国水电开发一般遵循先获取开发权、再纳入国家能源发展规划、最后争取购电协议的流程，前期筹备的周期长，使投资者承担大量非必要的政府游说工作。老挝能源矿产部主要通过能源规划司、能源业务司推动电站建设，没有制定电价和监管电力市场运行的专职部门，所以项目涉及的每项购电协议都需要开发商与能矿部逐案协商，投资收益也较难形成明确预期。另外，东南亚国家普遍存在土地权属不清的问题，政府部门未能实施有效的土地管理，导致项目征地时经常遭遇边界不清、所有权重叠等困难。

二是存在复杂的官僚层级、繁琐的审批流程。在菲律宾，水电投资者至少需要通过8个政府机构的审批、完成165个签字批准，一个水电站的审批流程一般需要1300天以上。(41)Antonio Vina, Joyce Tan, Teresa Guanzon, et al.,“Navigating a Trilemma: Energy Security, Equity, and Sustainability in the Philippines’ Low-carbon Transition”, Energy Research & Social Science, Vol. 35(2018), p. 42.在印尼，水电项目的开发权文件种类和数目繁多，重要许可证书有22个，完成整个流程一般需要两年多时间。由于不少文件的有效期仅1—2年，容易出现“整个流程尚未走完、部分文件已经失效”的状况。

三是对外国投资存在比例要求。在印尼，外国投资者出于投资便利考虑，常选择与国有电力公司合作开发项目，但印尼政府规定国有企业在其开发的电力项目中必须占股51%。由于印尼国有企业出资能力有限，实际出资很难达到要求，外国投资方只能代其支付资金缺口，背负较大的资金压力。菲律宾在电力开发上对外国资本采取了限制政策，要求外资投资占比不超过40%。

(二)区域国家对湄公河开发的日益敏感

湄公河的水电开发早已成为区域内一个存在冲突可能性的地缘政治议题。近10年来，老挝在湄公河干流上已建成的沙耶武里水电站、栋沙宏水电站和正在筹备中的北本水电站、琅勃拉邦水电站、萨纳坎水电站均遭到流域国家不同程度的反对，反对意见主要源自政府对区域秩序走向、水电环境影响的特定立场。

越南作为最下游的国家一直持坚定的反对态度。其基本观点认为，上游水电开发对该国湄公河三角洲的不利影响(主要指泥沙流量和水流量的减少)已经威胁到国家的安全与发展，在湄公河干流上不应新建水电站，“澜沧江—湄公河”全流域的水电开发与运营应置于多边机制的管控之下。有研究指出，尽管越南在对外关系上十分维护传统的国家主权原则，但在湄公河水电议题上却热衷于宣扬“沿岸国家应该让渡主权、接受跨国治理”的论调。(42)Truong-Minh Vu and Maximilian Mayer,“Hydropower Infrastructure and Regional Order Making in the Sub-Mekong Region”, Revista Brasileira de Política Internacional, Vol. 61(2019), p. 11.需要指出的是，越南政府采取了一种“内部问题外部化”的策略，将湄公河三角洲面临的海水侵袭、岸线侵蚀、水质下降等环境问题通通归咎到老挝、中国的水电开发，但这些问题既与全球气候变化引发的自然灾害有关，在很大程度上也与该国对当地过度围堰护田、河道非法采砂、工业废水和生活污水无序排放的放任自流有关。越南政府更愿意在自身责任上避重就轻，让上游的水电站成为“替罪羔羊”。

柬埔寨政府和泰国政府出现了态度上的变化。柬埔寨此前在湄公河干流上规划了水电项目，也曾明确支持老挝的沙耶武里项目，但柬埔寨政府逐渐意识到，不同于老挝所在的上游河段，本国所在的下游河段位于平原地区，项目淹没的土地面积更大、施工难度和开发成本也更大，自身并无干流上的开发优势。而且，随着全球变暖效应增强，柬埔寨近几年屡遭旱灾，水资源的保供压力、渔业的生存压力也在陡增，其反对干流水电项目的立场开始向越南靠拢。2020年3月，柬埔寨工业、矿业和能源部能源总局局长维克多·乔纳(Victor Jona)表示，该国未来10年内不会在湄公河开发新水电站，表现出“以身作则”的态度。泰国由于与老挝的电力联系，一直支持湄公河水电开发，但近年也出现农业灌溉用水紧张、渔业受损的情况。2020年11月泰国国家水资源办公室秘书长颂基特·巴差翁(Somkiat Prajamwong)表示，该国反对位于老泰边境、由中国大唐公司投资的萨纳坎水电站，主要因为该项目对泰国的环境影响不明确。有评论认为泰国反对的原因主要是该项目可能影响河流走向、改变国际边界。(43)RFA,“Thailand Threatens to Reject Electricity from Laos’ Sanakham Dam Over Environmental and Security Concerns”, December 3, 2020, https://www.rfa.org/english/news/laos/dam-12032020151522.html.鉴于上述形势，老挝在湄公河干流上的水电开发可能遭到更大的国际阻力，老挝在湄公河委员会很可能成为“孤立的少数派”。

(三)非政府组织基于环境社会影响的反对

区域大型水电项目的开发都会遭遇非政府组织的反对或抵制，这些组织不仅来自项目所在国，也来自域内其他国家乃至全球各地，组织的类型一般涵盖环保团体、原住民团体、农业团体、渔业团体。反水电的诉求往往针对水电项目的环境影响、移民安置过程中的行为不当或补偿不足、水电选址对原住民传统活动领域的侵占等。公允地说，在东南亚国家，一些非政府组织的行动具有道义上的必要性、效果上的建设性，表达了基层民众的迫切诉求，虽然形成阻碍，但在很多情况下也帮助各国政府、域内外开发商进行更具公平性和可持续性的开发，使水电项目尽可能减少负外部性。

近年来，非政府组织反对水电的态势呈现以下特点：第一，立场更加激进。有些组织不再只是针对个案，而是彻底排斥大型水电开发。泰国和菲律宾的一些环保组织(如泰国的“清孔保护团体”、菲律宾的“东亚和东南亚河流观察”)自上世纪八九十年代开始，持续反对本国的水电项目兴建，积累了丰富的“斗争经验”，它们的立场基本倒向“禁建水电”、还河流以完全自然的形态。2019年3月，缅甸300余名民间组织人士举行会议，反对当时政府所有的大型水电规划，认为这些项目的价值“并非造福缅甸人民，而是向邻国输送电力和利益”。(44)Clare Hammond,“Civil Society Groups from across Myanmar Hold Anti-hydropower Protest”, Frontier Myanmar, March 15, 2019, https://www.frontiermyanmar.net/en/civil-society-groups-from-across-myanmar-hold-anti-hydropower-protest/.第二，对话很难进行。非政府组织普遍不信任政府，也不信任参与水电开发的国内外企业，这导致各方无法沟通、寻求共识。例如，老挝政府为了开发沙耶武里项目，曾两次向湄公河委员会提交由法国、芬兰机构分别承担的环境影响评估报告，但当时反对该项目的非政府组织大多未阅读过这些文件，认为这只是老挝政府的合法性手段，内容不具备参考价值。(45)Kathryn A. Olson and Brain J. Gareau,“Hydro/Power? Politics, Discourse and Neoliberalization in Laos’s Hydroelectric Development”, Sociology of Development, Vol. 4, No. 1(2018), pp. 94-118.再如，柬埔寨桑河二级水电站配套建设了3个移民新村，受项目影响的3690名村民均住上了新修建的村舍，柬国政府和一些民间组织都对安置工作给予高度肯定。即使如此，一些组织在未给出任何证据的情况下，宣称该项目造成了5000余人的“流离失所、无家可归”，在项目建设过程中不断发起舆论攻击。第三，参与治理力度更强。域内的不少组织更踊跃地参与东盟、湄公河委员会及各国的能源电力决策活动，它们不满足于成为“国家水电发展的决策参与者”，而是寻求输出水电治理规范，改变区域水资源治理的结构，使水电彻底成为“不受欢迎”的对象。(46)韩叶：《非政府组织、地方治理与海外投资风险——以湄公河下游水电开发为例》，《外交评论》2019年第1期，第81-112页。域内组织也充分依赖一些外国政府和国际非政府组织的支持，经常组建高效协作的跨国行动网络。例如，为了反对中国企业参与投资的印尼巴丹托鲁水电站，2019年3月多国环保组织在中国驻雅加达、纽约、约翰内斯堡等地的使领馆前进行了多日抗议，并通过网络博主、社交媒体等进行广泛报道。

(四)域外大国的干扰

一些域外大国经常将水电当作塑造区域秩序的工具，有意将水电开发政治化、安全化。美国自奥巴马政府起，长期反对在“澜沧江—湄公河”干流上兴建水电站。2009年美国国务院发起“湄公河下游倡议”，寻求深度介入区域水资源开发治理，助推建立更具多边制衡性的区域合作架构。2011年3月美参议院通过“湄公河保护法案”，要求财政部长告知美国驻世界银行、亚洲开发银行的执行理事，运用美国在以上机构的投票权，阻止向湄公河水电站项目和相关电网项目提供任何贷款或经济、技术援助。美国的抵制举动主要针对的是中国在澜沧江及整个东南亚的大型水电开发，将中国兴建和参与的项目视为一种“基础设施性权力”的海外延伸，试图“抵消或阻止中国在东南亚地区的基建扩张势头，防止东南亚地区成为中国的经济后花园”。(47)韦宗友：《美日在东南亚地区能源基础设施建设合作：举措、动因与制约因素》，《南洋问题研究》2020年第3期，第5页。

近年来，鉴于美国企业在东南亚水电市场不占据份额、中国“一带一路”倡议不断深化，美国政府的主张已经演变为鼓励东南亚国家减少乃至放弃水电，近期的主要动向包括：一是强化政治介入与挑拨离间。特朗普政府于2020年9月将“湄公河下游倡议”升级为“湄公河—美国伙伴关系”，把“可持续的水资源”作为优先关注领域。其一大举措是为湄公河委员会提供专门的财政支持，帮助其获取水资源数据、开展“科学决策”。2020年底美国国务院资助美国智库史汀生中心实施“湄公河水坝监测项目”，利用卫星遥感数据，追踪干流上13个水坝(中国11个，老挝2个)的水库水文数据。拜登政府上台后表态将延续这一伙伴关系，2021年6月举办了首次伙伴关系框架内的高级官员会议，美国外交官公开指责中国威胁湄公河流域国家的自然环境与经济自立。二是强化直接的电力合作，引导区域能源转型。2019年，美国、日本达成“日美湄公河电力伙伴关系”(JUMPP)，其宗旨是“促进湄公河地区电力结构的多样化、减少对水电能力的依赖”，(48)“Joint Statement on the Japan-United States Mekong Power Partnership(JUMPP)”, Mekong-U.S. Partnership Website, August 2, 2019, https://mekonguspartnership.org/2019/08/02/joint-statement-on-the-japan-united-states-mekong-power-partnership-jumpp/.该关系主要通过举办外交代表和技术专家的会议，引导区域电力决策者开发非水清洁能源，协调两国在该区域的电力援助。三是持续扶持反水电的非政府组织和民间行动。如受美国国务院资助的水资源监测机构“地球之眼”专门搜集中国旱季拦截湄公河水源的“证据”，并不断炮制各种报告；美国在越南、柬埔寨、缅甸等国持续资助本土的环保组织，利用它们重点抨击中国在区域内的水电开发项目。从清洁能源外交的维度看，美国的政策兼具治理驱动和竞争驱动的特征，融合了基于规范的制度建构和基于利益博弈的市场开拓。(49)李昕蕾：《清洁能源外交：全球态势与中国外交》，北京：中国社会科学出版社，2020年，第43页。

五、结语

东南亚水电开发嵌套在各国的政治经济体系及所处的国际环境。根据前文讨论的理论框架，在东南亚水电开发决策的政策体系中，不同行为体有着不同的优先关注点(见图2)，各方对水电经济效益、能源效益的追求构成了发展动因，水电在可预见的未来仍是东南亚能源投资和运营的重点，这一大局暂无变化；同时，水电开发的政治阻力、社会阻力不断加强，一些行为体基于环境、社会层面的不利影响，抵制单个项目乃至彻底否定水电，政府在投资政策上的缺陷、域外国际行为体的国际秩序塑造也在复杂化、政治化开发进程。本文研究揭示了域内各国政府是水电开发决策的核心主体，其立场正在变得更加复杂、多变，它们普遍支持水电的继续开发，但可能会基于现实利益或形势变化，对具体项目或趋势实施抵制。

图2 东南亚水电开发决策的互动图景资料来源：笔者自制。

基于以上研究，本文建议中国与东盟之间的电力合作应聚焦以下几个方面：第一，高度重视湄公河水电开发的议题。目前的形势是“树欲静而风不止”，域内外“反水电”声浪与“反华”行动经常结合、煽风点火，中国应在澜湄合作框架内进一步深化跨国水资源的统筹合作，变“反应型治理”为“能动型治理”，主动设置“绿色水电开发”的合作议题，支持流域国家改善水资源统筹管理能力，帮助流域内已建成项目、在建项目不断提升可持续运营水平，把水电工程对生态环境的负面影响降至最低。从务实的投资角度而言，我国政府与企业需要对未来湄公河干流上的新项目进行充分的风险评估，避免再次发生“密松水电站”事件。第二，放眼东南亚全局，挖掘水电合作的潜力。正如本文所言，水电在提高能源可及性、推进能源绿色低碳转型方面有不可替代的作用，小水电、抽水蓄能、“水电+光伏”等形式处于方兴未艾的起步阶段。国家有关部门应加强与东南亚国家政府部门的政策沟通，深入对接电力政策和发展规划，以“政府推动、企业主导、商业运作”为原则，抓紧实施双方认可、条件成熟的项目，兼顾利在千秋的大项目、立竿见影的小项目。第三，改善我国企业海外水电投资的尽责管理体系，推动企业更加注重履行社会维度和环境维度的社会责任。在项目实施过程中，加强同非政府组织、当地社区的直接沟通，及时回应和解决各利益相关方的诉求。第四，积极开拓水电领域的“第三方合作”，依托中国强大的产能优势，与来自全球的企业在东南亚市场共同寻找投资机遇，形成风险共担、利益共享的合作格局。