高质量发展背景下东北地区工业用地评价

王春龙， 高春义， 贺倚， 王婷， 赵莹楠

（黑龙江省城市规划勘测设计研究院，哈尔滨 150040）

0 引言

我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期［1］。随着以增量为主的开发方式逐步退出历史舞台，土地利用提出了集约化、合理化的新需求，建立覆盖全域全要素的国土空间规划成为高质量发展背景下的规划改革必由之路。而工业用地作为其中的重要组成部分，科学构建与高质量发展需求相适应的工业用地评价体系显得尤为重要。在此背景下，东北地区作为老工业基地聚集地，工业用地数量众多、利用情况复杂，亟需结合自身需求构建评价体系以实现对现有工业用地的分类识别与优化调整。因此，文中将高质量发展的相关要求与东北地区工业用地现状情况相结合，构建评价体系。并以齐齐哈尔市为例对中心城区的工业用地进行评价，探索本地区工业用地存量更新的初步优化策略。

对相关概念进行辨析，首先，“高质量发展”方面现有研究释义方式较多。主要可以概括为，高质量发展应当将满足人民日益增长的美好生活需要作为目标［2-4］，全面体现“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念［5］。其次，文中研究范围所指代的东北地区，是东北老工业城市的概括。参照《全国老工业基地调整改造规划》（2013～2022年）中对老工业基地的定义，全国120个老工业城市中，在东北地区即东北三省及蒙东部分地区区划范围内，包含的25个此类城市；最后，国土空间规划背景下，针对“工业用地”的概念，在《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行2020年5月9日稿）》中工业用地指代码为1001的用地类型，即工矿企业的生产车间、装备修理、自用库房及其附属设施用地，包括专用铁路、码头和附属道路、停车场等用地，不包括采矿用地。按照对环境的影响程度不同，细分为一类工业用地、二类工业用地和三类工业用地［6］。文中研究的工业用地概念同上，并将研究范围进一步界定在东北地区老工业基地城市区划内部。

综合现状研究进行评述，在研究视角上，高质量发展方面现有研究多倾向于政治、经济、市场等较为宏观的维度，鲜少落位于空间层面。在研究内容上，以定性研究为主，研究的精细度需通过定量指标细化投射到问题中，以实现高质量发展在空间层面的具体落位。其中指标选取范围单一，需结合国土空间发展背景，融合更多学科相关联的研究视角；在研究对象上，以南方发达地区为主，对东北及其他发展较慢地区研究较少，缺乏当地化的实用性与针对性；研究方法上，以数据分析的刚性梳理为主导，与实地勘察调研的弹性需求结合较少。

综上所述，发挥高质量发展视角下多学科，多维度覆盖的研究优势，结合东北地区工业用地特征，补充空间研究空缺，塑造具有科学性与地域特色的工业用地评价体系势在必行。

1 工业用地评价体系构建

1.1 评价指标选取

基于时代发展背景与现实需求，以高质量发展相关宏观指标为基础，与东北地区工业用地利用需求指标相结合，共同拟定出在地化的工业用地识别与评价要素指标。

1.1.1 高质量发展需求指标

从较为宏观的视角出发，在经济效益、空间效益、环境影响、创新能力与发展潜力方面提出指标导向［7］见表1。

表1 高质量发展需求评价指标

（1）经济效益。分析选取地均产值与年均纳税比重两个正向指标，反映不同企业在经济效益和贡献度上的差异。

（2）空间效益。分析包含容积率和建筑密度两个正向指标，协同负向指标绿地率，主要反映工业企业土地利用的集约程度。因为各行业门类对设备布局和建筑要求存在不同，所以在对工业用地相关指标进行评价时，应考虑企业的行业门类。

（3）环境影响。环境影响借助环保重点监控企业名单进行分析，挑选在企业生产过程中对周边环境影响较大、需切实加强监督管理的企业进行分析，反向推导出土地开发利用可能性。

（4）创新能力。将所在地块内是否拥有高新技术企业作为正向评判标准，从侧面反映各工业用地的产业自主创新能力与开发潜力。

（5）发展潜力。选取正向指标城市主导产业适应程度与聚集度。前者考量工业用地内部产业与城市主导产业发展方向的一致程度，后者通过GIS中核密度分析法对地块内同类产业的聚集程度进行测算，共同推测各用地未来的发展趋势。

1.1.2 东北地区工业用地利用需求指标

通过实地走访与空间句法分析相结合对东北地区多处老工业基地的工业用地现状情况进行调研与分析，结合现状问题与数据的可获得性，从用地适宜、空间利用效率以及污染程度3方面着手，拟定评估指标见表2。

表2 东北工业用地利用需求评价指标

（1）用地适宜。主要从经济区位、交通区位和环境区位3方面考虑。经济区位为负向指标，通过工业用地与城市中心之间距离关系分级评价，结合土地竞租曲线，工业用地不宜距城市中心过近。通过测算各工业地块与空间网络距离，认为越靠近中心城区的用地越不适宜工业发展。

交通区位方面，由于高速路口是公路长途运输必经之路，而对于东北地区来说铁路运输是工业发展的命脉，因此主要从工业用地与高速出入口、铁路专用线间关系来评价。一方面，基于城市道路网的货运距离，测算地块与高速出入口之间的空间距离，数值越远其交通区位越不适宜；另一方面，通过地块内部有无铁路专用线路经过来判定，有则交通区位更便捷。

环境区位上，文中偏向于研究社会环境因素。东北作为老工业基地聚集地，有着“企业办社会”的特殊背景，大多数老厂区周边均形成了其配套的居住生活区及相应的服务设施，评分过程中认为地块社会认同度越高，则其环境区位越适宜。

（2）空间利用效率。评价用地使用效率需结合东北地区用地需求，利用空间句法根植不同尺度下工业用地空间之间的复杂联系，同时考虑人们活动模式的相互关系，来定量揭示工业用地空间现象下的社会逻辑和空间规则，评价低效工业用地。

（3）污染程度。在快速工业化发展下，东北地区工业用地存在一定污染问题，需要重点将其加入低效用地评价范围中。基于现状工业用地性质，可将污染程度划分为基本无干扰、有一定干扰和严重干扰3类，干扰越大则用地污染程度越高。

1.2 评价体系构建

1.2.1 指标拟定与权重确立

将高质量发展与东北地区需求指标相融合，构建出一套适用于东北地区的工业用地评价体系。采用层次分析法对选取的指标分类赋予权重，判定每个评估图斑的综合绩效程度。

1.2.2 综合分值计算

综合分值是在目标分值的基础上，利用加权法测算得出的综合评价结果。指标权重确定后，结合各层次目标权重值，选取加权线性和法构建最终的评价模型［8］。

式中，F表示此次工业用地评价结果；Fi表示i指标的得分；Wi表示该指标对应的权重；n是指标的总体个数。工业综合绩效度满分为100分，得分越低，则表示该工业用地越不适应高质量发展要求，需尽快进行改造提升；得分越高，则表示该工业用地符合高质量发展要求，土地利用越高效，需保留该工业用地并采取保障措施见表3。

表3 高质量发展背景下东北地区低效工业用地评价指标体系

1.3 评价类型识别

根据工业综合绩效度评估方法，基于效绩结果对工业用地使用情况进行分类，大致可划为4类。

1.3.1 保留发展型

工业综合绩效度较高且符合城乡法定规划要求。在该区域应保留工业用地属性，不断完善相关配套服务，严格禁止工业企业改作其他用途。

1.3.2 工业提升型

工业综合绩效度居中。该区域应重点促进产业升级扩容，提高用地产出效率和集约节约用地水平，鼓励区内企业自主改造，对工业产生效率设下限要求，推动不符合要求的企业进行工业类型升级改造，严格禁止工业企业改作非产业用途。

1.3.3 功能转变型

工业综合绩效度较低，未来已不适于进行工业生产。该区域应根据市场需求和改造可实施性，有计划地逐步推进改造，对区域内个别现状发展较好的企业进行鼓励，推动其搬迁至符合布局要求的集中工业园区，以免优良的工业企业外迁或消亡。

1.3.4 环境调节型

工业综合绩效度最低，其用地范围内污染企业较多。同时，在经济、土地利用、发展潜力等方面评价较低，近期应严格控制其规模扩张，并实现工业功能的搬迁和退出。

2 齐齐哈尔市工业用地评价实证研究

2.1 研究区概况

齐齐哈尔市作为东北老工业基地，工业种类较为齐全，工业用地覆盖广泛。随着国际形势巨变、国内经济体制改革。齐齐哈尔市也出现了振兴战略后的“新东北现象”，城市中心城区工业用地使用现状较为复杂，大量待保留、优化、低效甚至失效的工业用地亟待更新解决，同时结合研究中评价数据的可获取性，研究以齐齐哈市龙沙区、建华区、铁峰区所构成的中心城区作为研究范围，进行高质量发展背景下东北地区工业用地的评价研究。中心城区内工业用地共361处，总面积1711.5hm2见图1。

图1 齐齐哈尔工业用地研究范围

2.1.1 经济效益

地均产值上，根据主城区工业用地内企业运转情况，划分为高中低3类，85%以上的企业地均产值＜10000万元/hm2，包括建华厂和平厂等在内的老厂区都处在这一范围，其中40%左右土地产值低于2000万元/hm2，达到10000万元/hm2以上的地块仅占约10%，且多为新兴产业用地，可见齐齐哈尔市传统产业经济指数衰退明显。年均纳税比重上，77%现状企业用地≤500万元/hm2，老厂表现多超过此值，收支不平衡。现状生产效率有待提高，亟需转型与盘活，才能改变经济效益较低的情况。

2.1.2 空间效益

由于历史原因，齐齐哈尔市工业用地空间布局不够合理，主要形成北苑开发区、南苑开发区两个园区，以及分别以建华厂、车辆厂、和平厂、二厂为核心形成4个主要的工业发展区域。工业用地布局分散，空间聚集程度不高。

（1）土地开发强度。齐齐哈尔市几乎全部工业用地建筑密度均处在50%以下，绝大部分处在30%以下。同时结合现状用地容积率进行分析，除第一机床厂及部分小厂外，其他均≤1，整体工业企业占地面积较大，但规模较小，不利于用地集约化。在绿地率方面，现状工业用地中绿化水平较好，绿地率在20%以上的地块占比24%，对于工业用地来说，也是土地开发强度偏低的体现。

（2）空间利用效率。从空间利用效率来看，齐齐哈尔市工业用地在城市尺度下选择度较高的区域呈点状分布，主要集中在城市主干路两侧。进行整合度分析发现，在城市尺度下城市中心区的整合度最高，即空间利用效率最高。

2.1.3 环境影响

在齐齐哈尔市环保重点监测企业分布情况的分析中，通过分布位置与数量的对应，包含此类企业的工业用地4处，主要位于边缘地带，但对于城区内部环境依然具有一定威胁。按照工业用地类型进行的分析中，严重干扰的工业用地一处，分布在铁锋区，大部分用地为轻度干扰。其中也包含部分工厂所在用地逐渐与居住区相融合的情况，对用地的后续开发与企业发展均存在一定阻碍。

2.1.4 创新能力

基于《齐齐哈尔市获得2020年度省高新技术企业奖补资金拟支持企业名单公示》数据，按照是否存在高新技术企业进行分析，得出中心城区工业用地包含此类企业共27家，主要分布于铁峰区与龙沙区，其中齐重数控与机床二厂用地范围内含2～3家，起到新兴企业聚集效果，有一定创新推进作用。

2.1.5 发展潜力

齐齐哈尔市现有行业类型众多，产业优势不明显。通过对现有工业用地范围内企业生产类别与市十二大主导产业进行比对，得出80%以上现有企业能够符合本市产业适配需求，其中新兴高科技产业也有所发展，说明产业基础较好，利于主导产业后续推进。聚集度方面，龙沙区作为齐齐哈尔市第一、二机床厂的发源地，其所在范围内企业聚集度较高，其次建华厂、车辆厂等老工业区周边也是企业集聚的高频次地区，产业聚集对企业进一步发展有很好的带动作用，可见齐齐哈尔市尚未形成新的产业聚集区域。

2.1.6 用地适宜

（1）经济区位。利用现状工业用地与城市中心之间距离作为评价经济区位的标准，根据我国城市土地竞租曲线可以发现，齐齐哈尔市中心城区工业用地现状分布特征也反映出离城市中心越近则经济区位越好，越不适宜工业发展。

（2）交通区位。绥满高速与嫩泰高速作为齐齐哈尔市主要的过境高速，分析工业用地与其路口之间的距离。可见龙沙区与其之间距离较远，对外交通方面较不便，对交通依赖较大的企业有一定限制。在铁路交通方面，根据工业用地有无铁路线经过，研究齐北线、平齐线，结合厂区铁路专用线分布情况，现状工业用地中，包含建华厂、车辆厂、和平厂与第一、二机床厂等在内的老工业厂区有专用铁路线经过，具备自身交通优势，较为适宜发展运输需求较大的工业企业。

（3）环境区位。齐齐哈尔市作为老工业区，老厂区附近已形成较为完整的居住范围，因此，分析得出，和平厂、建华厂、木材厂等周边范围社会认同度达到强的级别，车辆厂、第一、二机电厂等老工业用地附近居中，其他新兴企业受规划影响多在城市边缘，认同度较弱，因此需要思考进一步深入群众，以促进后期发展。

2.2 评价结果

将研究区域内的工业用地指标，带入评价体系内，结合EXCEL与ArcGIS，对其进行可视化处理，结合各地块评分结果与实际情况降序排列进行汇总整理，并与评价的4大类型相对应，对其分布情况与特征依次进行分析，如图2所示。

图2 中心城区工业用地评价结果

（1）保留发展型用地。此类用地主要分布于以传统装备制造业为主的老厂区，自身具备良好的产业集聚特点，严格禁止工业企业改作其他用途，作为划定产业保障空间的基础，适宜保留原有功能，持续推进发展。

（2）工业提升型用地。城区内此类用地主要分布于南苑工业区、铁锋经开区、北苑开发区范围内，同时在城区传统产业群周边零散分布。此类用地大多占地面积较小，集聚度低等特点，导致产业间的关联性较弱，产业链培养受阻，亟待多元化扩充，以提升工业用地内部产业与技术的密集性，激发土地活力。

（3）功能转变型用地。此类用地以木材厂、纺织厂为代表的轻工业和零星分布的小工业企业为主，厂区作为齐齐哈尔市工业发展的缩影，地块社会认同度高。但其结合其自身发展需求，存在产业单一，适配度下降，市场竞争力衰退等现实问题，相比传统产业，需考虑结合周边需求转变用地类型，谋求新的发展方向。

（4）环境调节型用地。周边生态环境基底较好或位于水源保护区，现有产业功能与周边区域的发展联系不大。考虑进行搬迁退出，与城市绿地空间相融合，为城市再发展提供机会。

2.3 优化策略

2.3.1 存量更新，优化现有工业用途

针对现状存在的保留发展类用地，需主要考虑的是功能与设施配套的二次盘活，在用地类型上不再做较大的调整，而是深度衡量与评价低效因素，同时补全制约发展短板，考虑是否通过高开发强度、严控高污染企业等方式进行优化。优化落位更加具体，体现在工业用地建筑结构、沿街立面、建筑节点与基础设施及配套服务的进一步细化建设上［9］。针对齐齐哈尔市，现状低效工业用地中，北苑工业区等处于待保留用地类型，想要二次盘活，需从企业自身出发，紧抓基础设施建设瓶颈，疏通道路、排水设施及路灯、绿化等基础设施功能，增建、扩大厂房建设，为多元化发展的企业提供良好生产环境。

2.3.2 提量扩容，助推产业多元发展

低效工业用地再利用可以很好的填补现有用地过于单一的功能需求，可借鉴上海市政府相关做法。以保持产权人不变为前提，改变用地性质和容积率，引导转型方向向科研设计及其他公共设施用地转换，同时对公益要求进行明确；企业方面，借鉴虹桥商务区江桥工业园转型经验，通过清退落后企业，推进功能提升与改造的方式，重新规划布局，达到集约使用新区用地的效果。结合在地化用地特征，选择地块更新改造类型，以满足开发区发展迫切需求。重视土地空间复合利用，将生产性服务业与制造业融合，为新产业与业态及相关生产性服务业提供多元用地空间。

2.3.3 连片开发，实现功能弹性转换

此类用地一般在开发价值上高低差异较大，因此会存在对比之下被搁置的情况。对此为促进用地开发均衡性，建议主管机构在选择改造对象时规范相关标准，形成整体上集中连片的整改思路。由同一开发商承担，能够提高公共利益项目价值的低价开发用地与较高的土地划分为一个片区，遵守相关原则，实现串联开发，促进经济的作用。在转变开发方式的同时，还要注意对现有企业资源进行弹性调整，动态管理生产企业，明确工业用地评价机制，促进企业主动升级更新。

2.3.4 添绿行动，守护城市环境平衡

针对需要迁出或腾退的工业用地，将工业用途逐步向城市绿化空间转化。对粗放利用且规模较小的工业用地可考虑转换为街头绿地，弥补城市局部地块中公共绿地不足的现状需求。对于齐齐哈尔市比较有开发价值的老工业基地厂房，可学习北京市798与西安市大华1935等工业基地改造方式，进行二次盘活，转变为可供游人观赏的立体乡愁陈列馆。在此过程中需清洁工业污染，保障用地安全，构建绿色基础设施，实现公共空间的塑造，增强内部环境品质。

3 结语

在高质量发展背景下对东北地区工业用地进行评价的关键在于以下几点：

（1）将高质量发展需求与工业用地评价相结合，划分为经济、空间、环境、创新等多维度进行分析，拟定初步评价要素。

（2）结合东北工业用地特征，增添了用地适宜、空间利用效率、污染程度等方面在地化要素，共同拟定符合当地需求的工业用地评价指标。

（3）在构建评价体系的过程中，依托国土空间规划背景，采用ArcGIS与Spss等大数据分析技术与空间实践举证法、AHP层次分析法及空间句法等研究方法相结合，保证体系构建的科学性。因此，以齐齐哈尔市中心城区工业用地为对象进行实证研究。不仅为东北其他地区工业用地评价提供了可操作性的研究方法，还对全国其他地区类似研究也提供了明确的研究思路与参考价值。