政策工具视角下我国托育服务政策量化分析
——基于2019—2021年的国家政策文本

崔 珂，沈芝芳

(四川大学公共管理学院，四川成都，610065)

一、引言

2019年4月，国务院办公厅印发了《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》(以下简称《指导意见》)，首次从国家层面明确了我国托育服务体系建设的方针原则、目标任务和保障措施等。因此，2019年也被称为“托育服务元年”。以此为起点，从中央到地方各级政府密集出台了大量实施意见、发展规划、工作通知和标准规范等政策文件并逐步付诸行动，且政策效力已初步显现。各地积极实践，发展出多样化的托育服务模式，如托幼一体化、商业综合体嵌入、社区托育点、家庭“邻托”和企业福利性托育园等。但是，当前我国婴幼儿托育服务体系建设仍处于探索阶段，相关政策措施有待进一步优化，扩大近便、质优、价廉的普惠性服务供给。

学界一般认为，政策工具是连接政策目标与结果的桥梁，发挥着化理论预期为实际行动的重要作用，对政策工具的选择与运用科学合理与否往往直接关乎政策成效。因此，本研究基于罗斯维尔和泽贝尔德对政策工具类型的划分[1]，结合国内外托育服务形式的一般分类，构建“X-Y”二维分析框架，进而对12份国家级托育服务政策文本进行系统的内容分析，以期了解各类基本政策工具及其组合的应用现状和不足，并据此提出对策建议，为政府制定与优化相关政策提供参考。

二、资料来源与分析框架

(一)资料来源

在资料搜集过程中，本研究以“托育”“照护”“托幼”为关键词，在中央政府及所属相关部委网站中查找政策文本，将“北大法宝”政策数据库的检索结果作为资料补充来源，同时通过文献阅读和新闻报道进行政策复查，最后出于文本效度的考量对系统化检索得到的结果进行筛选和整理。入选标准包括：第一，发文机构为国务院各部委及直属机构且面向全国发布；第二，政策内容与托育服务密切相关；第三，文本类型为通知、意见、决定等规范性文件；第四，对涉及具体领域的细则式文本不予选取，如托育机构登记和备案办法、托育机构管理规范和保育指导大纲等。最终梳理得出12份国家层面涉及托育服务的政策文本，按发文时间排序，文件基本情况如表1所示。

表1 托育服务相关政策文本发布情况

(二)托育服务政策二维分析框架

1.托育服务政策分析的X维度：基本政策工具

本研究借鉴罗斯维尔和泽贝尔德的政策工具组合分类框架，以供给型、环境型和需求型三类政策工具及其分别所涵盖的子工具类型构建托育政策分析框架的X维度。根据罗斯维尔和泽贝尔德的政策工具理论，只有均衡使用供给型、环境型和需求型三类政策工具形成合力，才能保证政策的合理性、科学性以及政策效果的最大化。三类政策工具及其协调组合对推动我国托育服务体系的重构与发展发挥重要作用(图1)。其中，供给型政策工具是托育服务发展的推力，主要通过政府在人财物、技术等资源的分配和投入实现，包括基础设施建设、用地保障、资金投入、人才培养、公共服务和技术信息支持等直接要素支持；需求型政策工具是托育服务发展的拉力，是指政府通过服务购买、公私协作、市场培育、试点示范项目和海外交流等措施，减少托育服务产业发展障碍、激发市场活力；环境型政策工具是维系托育服务发展的保障力，主要指政府通过监督管理、金融税收支持、目标规划和体制机制建设等具体举措，为托育服务发展创造有利环境，间接推动托育服务体系的建设与创新。

图1 托育服务发展的政策工具

2.托育服务形式分析的Y维度：托育服务形式

单从基本政策工具维度对当前托育服务政策进行审视，难免在政策特征与规律的揭示上有所局限。鉴于以《指导意见》为代表的托育服务相关政策条文中的政策对象多在服务形式上有所区别，本研究增设托育服务形式作为Y维度，意在透过二维视角延伸对我国当前托育服务政策进行理解与剖析。此外，无论是借鉴发达国家的实践经验，还是立足国内社会的现实需求，建立多样化的托育服务体系都已成共识，这对政策对象的设定提出了更具体的要求。因此，本研究在Y维度上根据不同的托育服务形式将坐标划分为家庭托育点、社区托育设施、托育机构和托育行业四大类。其中，家庭托育点、社区托育设施和托育机构三种形式在政策文本中均有直接提及和较明显区分，托育行业则对应相当一部分以托育服务体系建设整体角度切入的政策条文，这些条文对三类托育服务形式均适用。将托育行业与家庭托育点、社区托育设施、托育机构并举，一方面可以确保编码条目在归类时的完整穷尽，另一方面有助于洞悉当前托育服务政策在形式上的针对性倾向。

综合X维度和Y维度内容构建得出的托育服务政策二维分析框架如图2所示。

图2 托育服务政策二维分析框架

三、托育服务政策文本内容分析

(一)分析方法

本研究采用内容分析法，运用NVivo12分析软件，通过对文本内容归类处理和文本条目分类编码，实现对托育服务政策的系统客观解析。在内容分析过程中，以不可细分原则为基本遵循，将政策文本中的句号、分号视为条目分隔点。若一个条目只表达一层意思，则直接归入对应的编码点；若一个条目同时表达了多层意思，则在编码时按照其含义细分同时归入不同含义所对应的编码点，最后将编码结果汇总于Excel表格进行计量统计分析。

(二)政策文本编码

将12份政策文本按照发文时间先后编为1—12号，以具体政策文本中句号、分号隔开的句子为基本分析单元，按照“政策编号—1级标题号—2级标题号(若有)—句子序号”的形式进行内容编码，如“1-1-3-2”表示第1份政策文件《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》中第1章第3节第2个句子对应的内容。若条目只可细分至2级标题且该标题下只有一个条目时，则只编码至2级标题，即编码形式简化为“政策编号—1级标题号—2级标题号”。需要说明的是，12份政策文本中均有相当一部分关于宏观背景、原则遵循等的总括性内容。这些内容不涉及可供参照执行的具体举措，不便于编码归类，故本研究只对政策文本中涉及具体举措的条目进行编码分析，对诸如“引言”“基本原则”等概述性条款不予考虑。同时，为确保类目与类目之间、子类目内部条款的互斥，避免对不同政策文本中表意同一的具体条款重复编码，对表述重复或者表达同一层意思的具体政策条款，按照政策文本发文时间保留最早的提法而不再对后续的重复性陈述编码。

而后进行X基本政策工具维度的条目编码，在NVivo12中为三类政策工具的15个子类创建对应的15个编码点，按照统一的定义分别对所有分析单元逐一归类，对比分类结果，在有异见的地方深入分析和讨论进而得出政策工具维度的最终编码，共计127条，部分编码内容如表2所示。

最后在X轴编码基础上进行托育服务形式维度的归类编码。在编码过程中，出现了部分在X轴已是含义最细分的条目在Y轴的归类语境下仍可以再细分的情况，如“2020年开展专项行动试点，参与试点城市要依托示范性托育服务机构和社区托育服务设施建设，充分吸引社会力量广泛参与，强化政策支持和服务监管，扩大托育服务有效供给”这一条目在基本政策工具维度可整句归为“需求型”下的“试点示范项目”子类，而在托育服务形式维度下，该条目既涉及托育机构又提到了社区托育设施共两类托育服务形式。据此，本研究按照不可细分原则，将该条目同时归入“托育机构”和“托育服务设施”两个编码点。最终根据托育服务二维分析框架得到编码点总计144个，详细数据如表3所示。

表2 政策文本分析单元编码表

表3 托育服务政策工具二维分析数据统计表

表4 三类政策工具对不同托育服务形式的使用分布情况 单位：%

(三)编码结果统计分析

1.托育服务政策单维度分析

从X基本政策工具维度来看，我国现行托育服务政策综合使用了环境型、需求型和供给型政策工具，但三类政策工具的使用比例并不均衡。如表3所示，在提取的144条政策工具条目中，最多的是环境型政策工具，涉及68条，占比约为47.22%，其次是供给型政策工具，占36.81%，最后为需求型政策工具，占比为15.97%。环境型政策工具的子类别中，监督管理使用频率最高(48.53%)，其次是金融税收支持(23.53%)、目标规划(14.71%)和体制机制建设(13.24%)；供给型政策工具中，基础设施建设使用频率最高(26.42%)，其次是人才培养(22.64%)和公共服务(18.87%)，使用最少的是技术信息支持(5.66%)；需求型政策工具内部结构不均衡的状况尤其显著，主要表现为市场培育子工具使用频率颇高(56.52%)，相较之下，公私协作(21.74%)和试点示范项目(4.35%)较少被提及，两项合计仅涉及9条政策条目，而国际交流和政府购买两项则几近空白。

从Y托育服务形式维度来看，机构式托育最受重视，占比40.27%，其次是社区托育设施(25.69%)，而受制于传统观念与现代需求交织缠绕，尚且面临诸多不确定性的家庭托育点在当前的托育服务政策文本中只有寥寥数语，仅占比2.08%。此外，关乎各类托育服务形式的托育行业层面使用的政策工具占比也较高(31.94%)。

2.托育服务政策二维交互分析

从“X-Y”基本政策工具与托育服务形式二维框架来看，如表4所示，除家庭托育点外，环境型、供给型和需求型政策工具均不同程度应用于社区托育设施、托育机构以及托育行业整体发展。其中，环境型政策工具较多地应用于托育机构(44.12%)；供给型政策工具在托育机构(33.96%)、社区托育设施(30.19%)和托育行业(35.85%)三类对象的应用比例相当，但在家庭托育点这一服务形式上尚未得到利用；需求型政策工具主要应用于托育机构(43.48%)和托育行业(30.43%)的发展，其次是社区托育设施(21.74%)。

X基本政策工具维度的子工具类型在Y维度上的分布表现为三个特点(表3)：第一，专门应用于家庭托育点的子工具类型仅有监督管理(n=2)和市场培育(n=1)；第二，监督管理子工具对托育机构的使用频数(n=18)显著高于社区托育设施(n=2)和家庭托育点(n=2)；第三，基础设施建设子工具较多地应用于社区托育设施(n=10)，主要表现为在老旧或新建居住区通过改扩建、新建及共建共享等方式，扩大社区托育服务设施的供给。需要强调的是，人才培养对各类型托育服务形式的发展都是必不可少的供给型政策工具，本研究将政策文本中涉及的相关条目大都归类于托育行业(n=11)。一是考虑到其政策效力的全局性，二是由于相关条目鲜有提及具体的政策对象。

四、研究结论与政策优化建议

(一)我国托育服务政策现状及存在的问题

1.环境型政策工具应用最多，对托育机构的监督管理尤其突出

环境型政策工具的高频使用在一定程度上反映出国家对优化托育服务发展环境的高度重视和积极努力。这一点在金融税收支持方面表现为对社区托育服务提供税收优惠，为普惠托育企业和机构提供金融支持以及为托幼行业提供更多更好的保险保障等。首先是目标规划和体制机制建设，如2021年4月发布的《关于开展全国婴幼儿照护服务示范城市创建活动的通知》明确提出，到2025年实现每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数达到4.5个的目标规划，同时鼓励创新体制机制，将婴幼儿照护纳入城乡社区服务范围等。[2]但值得注意的是，环境型政策工具中的监督管理子工具应用的频数占比将近一半，其中以托育服务机构为对象的措施尤为突出，内容涉及注册登记和备案、卫生与安全管理、质量评估、责任追究、失信惩戒和应急处置等方面。其次是对托育行业的规范管理，包括健全行业自律规约、依法实行从业人员职业资格准入制度及消费者权益保护等措施。诚然，我国托育服务业的整体发展尚处于起步阶段，一方面急需政府自上而下制定并实施强有力的监管措施来规范引导托育市场，但另一方面，也应警惕因过度强调监督规范或制定较高的设置标准而缺乏与之匹配的支持保障性措施所带来的打击有心投入托育事业的社会力量的信心和热情的可能性，这违背了环境型政策工具的核心要旨。

2.需求型政策工具相对短缺，且内部结构严重失衡

需求型政策工具主要作用于托育服务市场，指政府借助购买服务、市场塑造及公私协作等模式带动市场活力，激发社会潜力，打造公平、开放、稳定的市场环境，进而拉动托育服务的规模化和产业化发展。然而，本研究分析发现，国家层面发布的托育服务政策中所应用的需求型政策工具占比不到16%，其中托育服务市场培育一项的占比就接近60%，而政府购买服务仅出现一次且仅针对公办托育服务机构的建设，国际交流政策则尚未出台。此外，国际交流政策的缺失一方面体现了国家层面对吸引外资注入托育服务市场的谨慎态度，另一方面也为未来政策的发展预留了空间，包括在养老服务业等领域常用的公建民营、民办公助等形式的公私协作政策，都是为拓展托育服务市场而亟待补充和完善的需求型政策工具。

3.供给型政策工具总量适中，但资金投入和技术信息支持应用偏少

供给型政策工具是指政府通过直接对托育服务的供给主体提供多样化的要素支持以推动托育服务业的发展。本研究发现，目前政府投入的支持性要素以托育机构的基础设施建设为主，其次是加大人才培养力度，提升托育领域从业人员的专业技能和综合素质等，最后是政府及相关部门为促进托育服务发展而提供的公共服务，包括业务指导、优化办事流程和提升办事效能等。这与我国托育服务当前发展实际较为符合。一方面，我国托育服务体系几乎从零开始建设，基础设施和人力资源都不足，急需政府进行宏观干预；另一方面，中央层面已经明确要坚持社会化发展托育服务，这就要求政府优化公共服务供给内容和方式，以畅通的进入渠道和优质的业务指导吸引社会力量参与托育服务供给。相较而言，资金投入子工具则应用较少，且其对象具有明显的选择性。此外，供给型政策工具中应用最少的子工具是技术信息支持，主要涉及两方面内容：一是“加强信息支撑”(国办发〔2019〕15号)，二是“强化数据资源支撑”(国办发〔2020〕52号)。从要素配置均衡性的角度来看，技术信息支持类政策的供给仍有较大的提升空间，在“互联网+大数据”的时代背景下，这对推动托育服务高质量、精准化供给和实现托育服务业的动态化、标准化管理都至关重要。

4.当前政策工具对家庭式托育服务的使用比例极低

在我国已有的政策话语体系中，家庭式托育通常以“家庭托育点”的名称出现。当前，我国的家庭式托育仍以隔代老人照料或聘请保姆、育儿嫂到婴幼儿家中照护为主流模式，而在照护者家中实施的典型家庭日托则发展缓慢。[3]本研究发现，目前国家层面专门应用于家庭式托育的政策工具仅占2%，且主要涉及监督管理和市场培育两项子工具。其中，在监督管理方面，2020年12月《国务院办公厅关于促进养老托育服务健康发展的意见》要求研究建立家庭托育点备案制度和家庭托育点管理办法[4]；2021年6月发布的《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》再次提出要“制定家庭托育点管理办法”[5]。这期间，有关托育机构的登记、备案办法和保育指导大纲先后发布，而“家庭托育点”仍处于定义不清晰、性质不明确、运营不合法、管理不规范的状态，亟待政策创新与实践。由此可见，积极探索发展家庭育儿共享平台、家庭托育点等托育服务新模式新业态将成为未来政策工具组合的着力点。

(二)我国托育服务政策优化的对策建议

基于上述分析，结合我国经济社会发展水平、托育服务体系建设所处阶段及其普惠导向，未来相关政策优化可从以下三个方面着力。

1.提高需求型政策工具的使用比例

托育服务政策的制定应注重环境型、供给型和需求型三类基本政策工具设置比重的均衡性，力求政策效果的最大化。首先，可适度增加需求型政策工具中的“政府购买”，将更多符合条件的婴幼儿照护服务事项纳入政府购买服务指导性目录，鼓励托育机构走进社区服务家庭，如面向社区居民的科学育儿指导服务、为弱势家庭赋能的亲职教育服务或缓解“新手妈妈”育儿焦虑的社会心理支持服务等。同时，建议将购买对象逐步从当前数量极少的公办托育机构扩展至社区、专业社会组织或企业等主体，以此鼓励有条件的，为儿童服务的公益性、专业性社会力量将服务对象和内容向婴幼儿群体及其家庭延伸。其次，继续出台公私协作的具体措施，秉持协同治理的理念，创新发展公建民营、民办公助等合作模式，探索政府委托、项目合作、孵化扶持等方式，强化政府资源与慈善资源的有效衔接。最后，有效使用国际交流政策工具，积极开展与托育服务业相对较发达国家或地区的多边、双边交流与合作，学习借鉴国际社会在托育服务领域的有益经验，同时积极宣传介绍创新构建婴幼儿照护服务体系的中国故事，在促进全球儿童事业发展中贡献中国智慧。

2.优化供给型政策工具的内部结构

前文已述，供给型政策工具内部各子工具的使用比例失衡，主要表现为资金投入和技术信息支持两类子工具的应用偏少，这种失衡将影响其他供给型政策工具充分发挥其效力[6]，导致资源浪费。对此，在资金投入方面，鉴于托育服务非基本公共服务的属性，有关部门在适当加大财政资金投入力度的同时，还应着力优化资金投入方式，而不只局限于对新增托位的一次性补助。比如，可以采用转移支付的方式，增加确有托育需求又没有经济能力家庭的购买力；通过补贴的方式，降低托育机构的运营成本，提升其组织韧性；通过直接奖励的方式，鼓励私人部门通过有效整合资源或创新服务模式，扩大普惠性托育服务供给力度。事实上，当前仍有在营托育机构的托位数是供大于求的，根本原因在于昂贵的运营成本无法满足婴幼儿家庭对托育服务的价格预期或超过了一般家庭的承受能力，进而造成供需结构性失衡的局面。在技术信息支持方面，现有政策工具的问题主要在于内容过于笼统，缺少较为具体的措施。未来需要充分发挥政府强大的资源调动能力和信息获取、管理和分析能力，逐步将“加强信息支持”和“强化数据资源支撑”相关内容落实、落细。

3.加大对家庭式托育的政策介入力度

家庭式托育相对于机构式托育的优势在于，能够为婴幼儿提供熟悉、温暖的环境，且收托人数少、时间弹性大，使婴幼儿能够获得较多的回应性、精细化的照护服务，因而成为越来越多家长的优先选择。[7]然而，家庭式托育也有其不可忽视的缺点，包括从业门槛低、建筑设施不符合安全标准、卫生条件不达标等问题，且多以“黑托”身份存在。这与当前缺乏针对家庭式托育的政策介入不无关系。从短期看，家庭式托育需要良好的政策环境，因此有必要加快制定出台针对家庭托育点的监督管理制度，明确场所和设施配置要求、人员数量和资质配备标准，以及服务过程和质量评估制度等。同时，优先运用需求型政策工具中的国际交流和试点示范项目子工具：一方面，可通过参考借鉴国际社会家庭式托育的成熟制度或引进海外优质的早教品牌，加快发展符合我国现实需求和文化脉络的家庭式托育服务模式；另一方面，可依托“儿童友好型城市”或“儿童友好型社区”建设专项行动，培育一批示范性家庭托育点，以点带面地逐步提升和扩大家庭式托育服务的规范、有效供给。从长期看，供给型政策工具的均衡配置是推动我国家庭式托育可持续运营与高质量发展的关键。首先，在人才培养方面应着力支持全职妈妈、住家保姆或退休人员等有意愿从事托育服务的人员通过非学历教育的职业技能培训体系取得相关资质后在自家看护规定数量的婴幼儿。其次，应加大公共服务供给力度，积极发挥群团组织和行业协会等对家庭托育点的资质鉴定、政策咨询、业务指导以及从业人员培训等职能。最后，在资金投入方面，应切实发挥财政投入的引导和撬动作用，使更多的人才愿意且能够基于已有的设施或能力参与提供家庭式托育服务。这与当前中央预算内投资对托育机构和社区托育设施新增托位的补助不同。家庭式托育的特点在于小而精，不应以托位数为补助标准，而应通过财政补贴或社会慈善资源投入支持家庭托育点前期投入(包括房屋设施装修改造、购买家具教具等)，同时为有意从业者提供福利性的专业培训、技术指导和年度体检等支持。