近代中国市政公债初体验

吴福明

近年来，金融界关于市政债的讨论很多，相关文章则着重于国外发行该类债券的介绍。其实，近代中国也曾多次尝试市政债。市政公债包括以市政税收为担保的一般责任债券，与源于市政建设项目的收益债券，近代中国市政公债主要为前一类。虽然近代中国中央与省级公债发行泛滥，但市政公债发行较少，与之相关的藏品并不多见。

图1 19世纪80年代的上海外白渡桥，建桥资金来源于1873年市政公债。

1854年11月，上海公共租界的市政管理和领导机构——工部局成立伊始，其董事会便发布了发行额不低于1000元、期限为10年的市政公债投标广告，该笔资金用于购买土地建造巡捕房。但该笔公债是否发行并不清楚，而1859年发行的“外滩公债”则有确切记载。1860年后，工部局频频发行市政债，筹集资金用于桥梁道路、排水管道等租界市政基础设施建设。

上海开埠之初，苏州河两岸没有桥，人员来往靠船摆渡。1854年，怡和洋行高管威尔斯召集19个洋行经理和鸦片巨贩，募集股份1.2万银洋，创办苏州河桥梁公司。1856年，一座名为“威尔斯”的大型木桥终于建成，桥中间处可以开启，可供大船通过。桥两头设收费亭，人过桥时收一文钱，车加倍。1863年后，过桥费提高一倍，洋人为方便而购买了月票，定期与苏州河桥梁公司统一结算。

威尔斯及其股东们由此赚了不少钱，然而却鲜少花钱对桥进行维护，时间一长，桥基开始腐烂。工部局多次发文要求对桥进行大修，但公司却置之不理。1872年10月，工部局发行4万两市政公债将桥收购后予以拆除，并在原桥东边十几步处新建一座木质浮桥（图1），建桥资金也是通过1873年再次发行2.1万两“苏州河桥梁公债”来解决的。

早期的市政公债利率高达8%至10%，颇具吸引力，之后利率逐渐回落到5%至7%。工部局公债的发行一直持续至1942年，后期的债券无论在利率还是债信上都不及早期。公债偿还期限短则5年，长达30年。公债以租界当局的税收为担保。上海档案馆所藏《工部局董事会议会议录》记载了大部分市政公债的发行与偿还等情况。

图2 1910年上海工部局发行的市政公债

那么早期的市政公债是如何发行的呢？通常，市政公债须经过租地人会或纳税人会的批准，通过招标形式来发行。1873年，工部局董事会的一次记录详细记载了苏州河桥梁公债的具体招标情况。当年市政公债计划发行2.1万两（面值100两），由总董开标，共有11家机构（代表）和个人在规定的时间内参与了投标，具体投标人的价格与数量如下：

107两有3份、106两有30份、105两有10份、101.5两有2份、101两有两位投标人，共30份;100两投标人有4个，数量共197份，著名的旗昌洋行也在这一价位投标了30份。

至于公债本息的偿付，早期的道路码头委员会曾对英租界内每亩地征收1元土地税，建立了“偿债基金”。随后又开征了“码头捐”，后来“码头捐”取消，增加了土地捐税与“房捐”。为了推进市政金融业务，工部局还牵头成立了专门的市政投资银行。市政公债在当时的外商证券交易所——西商众业公所交易。

目前留存下来的工部局市政公债多为上世纪20年代以后的，清代工部局市政公债则难得一见。笔者藏有一张1910年工部局市政公债未用票（图2）。1910年3月21日，纳税人会议通过发行利率为6%、总额为52万两债券的决议。该票号码为“12547”，背面有发行条款共5条。上海历史博物馆有一张1913年的实用票，背页的发行条款增加至11条。

图3 1910年上海城自治公所发行的地方公债票，面值壹佰两，现藏于上海档案馆。

1906年至1910年，上海华界市政当局也开始仿效租界当局，分别以大达公司岸线租息、船捐、车捐等为抵押，先后三次发行市政公债，总额为规元16万两，期限为3年至5年。尽管其名为地方公债，但从其用途与担保方式等来看，其实就是市政公债。

1910年，上海城自治公所发行地方公债，总额为规元10万两，期限5年，利率为8%。公债票面分为100两与10两，可以转用和抵押。为了维持信用，该期公债以大达公司岸线每年租息1.09万元，以及船捐、车捐作为担保。该期公债票上盖有“上海城董事会”图章，并由总董李钟玉，董事莫锡纶、王震、顾履桂签字（图3）。

民国初年至1925年间，上海市政当局又发行了三次市政公债。1929年至1937年，上海特别市政府分别以全市房产税、码头使用费与车辆使用费为担保发行了三次市政公债，筹集资金总额超过1000万元（上海通用银元），为上世纪30年代上海的开发筹集了急需资金，促进了城市发展。三期市政债发行过程各具特色，并在证券交易所挂牌上市。受战乱与法币崩溃的影响，后两期市政债持券人损失惨重。

1929年上海特别市市政公债于当年10月1日正式发行，利息为年息八厘，票面分为500元、100元、10元（图4）、5元四种，募集资金用于建筑干道、市中心区域等。经过各区较长时间的行政摊派式劝募，本次市政公债余额方告出清。1937年10月1日，此期市政公債进行了最后一期的兑付。

1932年11月，上海市政府以码头捐为担保发行复兴市政公债600万元，期限长达20年，利率为七厘。由海关将代征的码头捐向下按季拨付，并由基金保管委员会指定汇丰银行代理还本付息。募集资金作“改善、整理、复兴市政之用”，主要投向闸北、江湾、吴淞等战区的桥梁、路面、沟渠、公用房屋及被毁房屋贷款等方面。该期债券票面分为1000元（图5）与100元两种，市政府以票面金额的八折将债券一次性“批发”给利安洋行，不再进行“零售”。

图4 1929年上海市政公债拾元票

图5 1932年复兴上海市政公债1009wQ+II1KcJtE/ipSWOaGTs1YiLIDJDg3q+KxVxFj4qA=0元票

图6 1934年上海市政公债5000元票

两年后，为进一步改善闸北道路、桥梁，同时修建公共体育场、博物馆、图书馆、医院、屠宰场及市中心其他公共事业，上海市政府又开始发行民国二十三年市政公债（图6）。本次公债为350万元，期限12年，利率为七厘，每年付息两次，由上海市政府指定全市汽车、机器脚踏车及人力脚踏车的牌照捐全部收入为担保，由新丰洋行承销。此次公债认购者达2000万元之多，为历年公债发行所罕见。

图7 1925年天津市政公债壹百圆票

1924年7月1日，青岛以胶海关补助青岛行政费之二成协款作抵，发行胶澳商埠八厘市政公债100万元。公债委托青岛地方银行经销，原来打算派销于各商家，但却有一半以九折抵押给了当时的中国银行、交通银行等八家银行。该公债顺利清偿后于1929年1月宣布焚毁债票，其弥补了当时市政建设的短缺，也为青岛后来的公债发行积累了经验。

这一时期，天津与广州等城市也发行了市政公债。1925年，广州市政府曾以市内车捐为抵押，发行了18万元（广东通用银毫）短期市政公债。该债券九折出售，由总商会、商会联合会、市商会、商民协会代销。

作为民国时期北方的重要商埠，天津曾两次发行城市公债。1925年，为了筹办市政事宜，天津首次发行国币300万元天津市政公债。其由直隶省财政厅主持办理，仿照历来直隶省公债旧例，以直隶省银行为经理机关，向本埠铸钱业、商会以及其他绅商劝募。本公债券分1000元、100元（图7）与10元券三种，均为无记名式。其以天津工巡捐务处收入为担保，利率为10%，期限为6年。该公债从当年9月开始募集，尽管有报道称天津因市政公债发行不畅，曾派警察上门强行向商户摊派，但最终实发不及一半。

另外，由于作为担保的天津工巡捐务处在市场凋敝、战事连年的环境下，其收入并不稳定，所以本期公债仅付息两次后便停止还付。公债票正面印有公債主要条款，左上侧红色印戳有两行文字为“每届付息应持原票赴直隶省银行领取，面剪息票”，背面是还本付息表。由于每年付息两次，完整息票为11张，民国十五年的两张息票被剪，说明该年两期利息支付。

图8 1935年青岛市政公债壹拾圆票，息票全部剪掉，说明本息全部兑付。背面印有《民国二十四年青岛市市政公债》16条，并有时任青岛市市长沈鸿烈印章。

1935年1月，青岛市政府为了修建船坞、图书馆，扩充水道，推广乡村教育，增加职业学校及整理债务，以自来水加价及码头增加费为担保，发行市政公债150万元，至1938年底还本付息，利率七厘，期限四年。其面额分1000元、100元、10元（图8）三种，其中10元票5000张、100元票4500张、1000元票1000张。公债以胶海关补助青岛行政费的20%为担保，委托青岛地方银行承销，向各商家推销。通过银行、商会分销与银行抵押，共计150万元的发行额全部销出，实得约123万元的资金。在当时公债市场一片低迷的情况下，青岛市政公债能有如此高的实募率诚属不易。

1936年11月1日与1937年1月1日，青岛又分两期发行民国二十五年市政公债，总额600万元，利率6%，每年付息两次，期限为8年。该期以青岛市码头增加费与自来水加价收入扣除拨付1935年市政公债之余额为担保。至青岛沦陷前，战前的民国二十四年市政公债本息共偿还约29万元，尚欠本息约152万元。1947年，青岛市政府发布按票面金额偿还民国二十四年与二十五年市政公债的公告。而其时，法币已贬值数千倍，投资人损失很大。

尽管近代中央政府与省级公债的巨额发行客观上挤压了市政公债的销售空间，除上海外其他城市发行的市政公债大都不能在交易所交易，但市政公债的相对成功发行还是在一定程度上促进了所在城市的发展，对于当前我国市政债的发行具有一定的借鉴意义。