城镇低效用地再开发存在的困境与对策分析

王洪芹

（济宁市土地储备和规划事务中心，山东 济宁 277699）

当前，我国经济处于高速发展的关键时期，各地城镇化建设步伐也在提速，城市发展过程中，对土地的开发与利用更加频繁，而在城市建设中，土地的设计与规划非常关键，一些城市发展中对土地的利用不合理现象也多见，影响到了城市土地的利用效率。我国东西、南北地形上的差异性较大，很多土地都不适宜开发，为了确保城市建设与农田用地的平衡，必须要合理设计，有效规划，才能更好地发挥土地效能，城镇化对我国土地要求越来越高。在发展中，不但需要开发利用，更要做好低效用地的潜能开发，以此有效实现城镇低效用地再次开发与利用，提升土地利用效率与质量。

1 城镇用好低效用地必要性

1.1 城镇化发展必然选择

随着我国城镇化的进程不断加快，土地利用越来越紧张，城镇化需要进行科学布局，才能更好地实现发展目标，但是，在一些城市发展过程中，并没有严格进行科学的设计，影响到了后期用地的开发。城镇化是未来我国发展的必然，但是并不是简单的城镇规模扩张与人口增长，必须要以科学的态度进行整体设计，才能更好地形成以人为核心的城镇化模式，通过城镇化的建设，有力地转变传统城乡结构，提升人们生活质量，使传统落后的生产理念得以改变，实现城市系统性、结构性全局变革目标。我国城市用地越来越少，而新增土地也没有跟上发展的需求，很多的城市建设中，也出现了土地临界点问题，只有对现有的土地进行整体性设计，做好深度挖掘，才能保证新型城镇化土地供应模式的建立，不断开发现有资源，积极拓展低效用地，使土地利用方式更好地转变，这样才能确保低效用地的科学应用。城市中的低效用地主要是土地利用总体规划过程中，没有进行确定，使城镇建设用地范围土地布局散乱、方式粗放、用途不合理的土地类型，用好低效用地才能推进城市科学发展，这是城市整体发展的必然选择。

1.2 节约土地的重要方法

各级政府在土地利用过程中，做好科学规划与设计，出台政策做好土地的规划与整体设计，要求加强土地利用效率与质量，有效推动土地利用集约化、科学化、标准化。从国家层面讲，我国政府部门更加重视土地的利用效率，在这样的背景下，只有提高低效用地的利用效果，才能保证土地集约利用，这也对各地土地使用情况提出新的要求，对城镇地区低效用地再次利用已经上升到战略的高度，以此全面深入挖掘低效用地，提高土地产出效能。

1.3 土地供给侧改革有效方法

土地供给侧改革能够提高并优化土地供应结构与模式，这样才能更好地提升土地效果，在土地结构改革中，全面提高产出总量，只有充分挖掘低效用地潜力，才能更好地提升二次开发能力，使土地布局更加合理。

2 低效用地在开发中存在的困境

2.1 缺乏法律法规支撑

随着我国法治化建设的程度越来越强，国家出台了各种法律规章，经济活动必须按照法律行事才能符合要求。特别是对有关土地的使用开发情况进行了科学的设计，从法律层面进行了解读，而对于低效用地却没有法律法规做保障，我国低效用地的保护还没有形成，低效用地在我国法律上还没有给予明确规定，这也就造成了低效用地再利用的困境，在开发与利用上缺乏必要的法律支撑，影响了低效地的利用与挖掘。

2.2 缺乏多元开发主体

低效土地整治是一项复杂的工作，涉及到的问题各种各样，当前，我国的低效地主要是由政府主导进行分配，要想得到开发必须要经过层层的审批与上报程序，流程杂、环节多，影响到了低效用地的开发与使用。土地原始使用者或经济主体引导力不强，不利于低效用地的利用引导，再次开发与新地利用形成了矛盾。从国家层面看，还没构建完善的再开发利益共享机制，很多的组织或者企业想参与二次开发与利用，也有强烈的愿望，但是，参与开发人员利益分配不合理，所得到的利益不明显，在一定程度上也限制影响了他们参与的积极性与主动性。政府给予的补贴较少，也是影响开发的因素之一。

2.3 征地拆迁存在矛盾

城镇化建设必然要进行拆迁，这是城市发展过程中的必然，但是，当前我国现行土地补偿标准不一，各地的情况也不同，土地拆迁补偿价格不高，不同的地区存在不同的价格，各地城乡间土地拆迁差距明显。如果拆迁不合理，不但不利于土地的整体性规划与设计，更容易导致土地资源的浪费。政府定价低，百姓不愿意拆迁，也就造成了征地过程中出现了难以解决的矛盾。依照法律规定，要尊重公民个人财产，但是在现实工作中，还存在极个别干部滥用权力的行为，造成了整体拆迁的矛盾，影响到了社会形象，损害了国家的利益，这也就直接导致城镇地区低效用地再开发效果不明显。

2.4 土地再开发成本非常高

城市发展过程中对土地的需求量越来越大，很多地方在开发之初，土地利用并不合理，大面积拆除后，没有进行整体性设计，导致一些地块空间利用不科学。想再次利用则难度较高，因为这些土地主要集中到了工业地区和居住区，开发成本高，不能短时间内进行开发与利用，工业区拆迁成本远高于农业用地或未开发用地，最终导致了低效用地利用的难度增加。

2.5 获得土地途径非常烦琐

从各种各样低效用地的情况看，违法占地是最为主要的问题。在土地利用过程中，一大部分土地是非法占据，从统计结果看，我国的违法用地已占到低效用地总面积20%以上，要想全面对这部分土地进行再次开发，则存在一定的难度。根据我国现行土地管理法规定，如果擅自改变土地状况的，则要限期拆除土地新增建筑物，恢复土地原貌。可是，根据法律条款进行拆除，不但影响到土地使用者的利益，处理不当还会引发新的社会矛盾问题，土地强制恢复到原貌的工作无法推进。开发者要想得到低效用地的使用权，难度可想而知。土地取得的过程非常烦琐，一些手续补办也较为复杂。

2.6 用地管理监督体系缺位

一些城市土地利用中存在严重的历史遗留问题，这些问题情况复杂，很难快速解决。导致这些问题存在的成因较多，一方面是城市为了自身快速发展，对土地无度审批，在使用中重审批、轻监管，很多土地审批后，没有进行开发与使用，各地政府监管理念和方式落后，不能很好地进行监督与检查，土地闲置和粗放低效利用现象较普遍，很多的地方政府为了实现短期效益，大面积审批土地，而企业由于开工条件不足，存在拖延工期，擅自改变用途、少批多占、大量囤积土地牟取暴利的行径，导致土地浪费现象非常严重。另一方面就是不合理的园区建设。一些地方政府为了自身的经济考虑，盲目模仿建设园区，而城市中心没有土地可用，则会对远郊进行审批，大部分园区都是远离城市的“新区”，建设完成以后企业不入驻，基本处于闲置不用的局面。

2.7 工商业废弃地污染和老城区环境问题

城镇化发展要建设更多的工业，很多的企业都存在污染的现象。在城镇建设中，一些工业区迁出现有的用地，向远郊迁移的过程中，存留下的土地成为了低效用地，大片工商业废弃用地成为阻碍城镇建设的难题，这些已经废弃的土地“脏乱差”，小地块不能大面积开发，大地块又价格高，很多的城乡结合部区位优势并不好，要想进行开发与利用，则需要进行前期的改造，成本较大，影响到了开发与利用。

3 提升低效用地再开发利用的措施

3.1 建立健全低效用地再开发政府引导模式

各地政府进行整体性规划与设计，利用好现有的土地资源，以此达到科学利用的目标。要结合现有的土地利用实际情况，进行有效调研与指导，各地政府需要以自身发展为前提，试行探索创新型模式，通过政府行为倒逼企业调整产业结构、推进经济升级，以此使现有的土地资源得到良好的开发与使用，建立起新型开发模式。政府要加大引导的力度，通过资金、技术、人才等政策，不断对企业进行支持鼓励，使有条件的企业能够对自身进行内部挖潜，有效提升土地利用价值。比如在原有低层厂房基础上加高，不但能提升土地利用率，更能够增强生产能力，通过密度提升土地的综合容积率，对一些工业园区的利用不利现象，政府可以回购、代理招商，以此不断强化低效用地的利用效能。在政府引导方面，需要做好以下几项工作。

一是强化政府组织领导的功能性作用。为了提高低效用地质量，各地政府部门需要形成体系机制，通过系统的把握，保证土地的再次开发。政府做好引导，部门牵头建立统一领导机制。可以专门建立政府部门低效用地再利用小组，组长要由主要领导担任，这样才能更好地做好协调与推进，确保调动各方面的力量，各部门需要联合办公，哪个部门出现问题就由哪个部门重点解决，一个问题一个问题的梳理，要集中商讨，抓好低效用地再利用的考核，出现问题及时追究，不断推动低效用地再利用工作迈上新台阶。

二是完善各项配套政策。土地开发必须要有利润，只有做好政策引导，才能有序推动城镇低效用地再利用。各地需要形成统一的政策，推进弥补政策执行力度，不断探索用地有序退出机制，对没有开发能力的工业区进行招标，有效建立起完善的利益协调共享机制，政府拿出各项配套规定，这样才能在保证利益合理分配的前提下，充分调动各方积极性与参与性，不断提高土地利用率。

三是进行科学有效规划。只有全面建立起科学的体系，才能更好地保证土地利用与开发效果，提高推动低效用地再利用能力，政府部门需要做好系统性设计，立足当下、谋划长远，以此不断提高土地利用率。以10 a 为一周期编撰各区域低效用地再利用规划方案，通过科学的任务分配，提升低效用地再利用速度。

四是建立动态监管机制。城镇低效土地再利用不能停留在表面，见行动出实效，充分做好日常的监督与管理，根据整体规划与设计，做好日常监管，动态监管机制的建立，能够有效提升工作执行力，政府可以利用现代化的技术，建立互联网信息平台动态监督数据库，对各地土地开发情况进行监管，通过数据平台做好低效用地的分析，出台措施保证开发与利用。

3.2 推动建立多主体共同开发的新模式

不断探索新型模式，促进城镇存量用地再开发与利用，盘活现有的资源，使土地利用更加科学合理。对于原有土地使用者放宽政策，允许其对集体用地使用权进行转让、出租或入股，自行选择开发或合作方，做好现有土地的盘活利用开发。政府部门也要通过多种方式提高补偿，有效鼓励使用权人退出机制的再造，形成以加快收回为目标的土地利用，让原有土地使用者能够以新的方式出让，通过“招拍挂”让土地得到开发，对老城区的开发不断筹集社会资金和企业资金，以此提高居住质量，保证科学整治与土地资源再开发利用。一是鼓励原土地使用人自主开发。目前看，多数低效用地都是原土地上的建设，一些审批的项目不能实施，超过90%的土地都是由工业项目转为研发低效用地项目，而后期多开发酒店、办公楼、公寓等。进行开发，则难度较大。政府规划项目需要进行收回挂牌，但是拆迁土地费用高，大部分土地都无法收回。政府需要科学引领，不断强化土地的资质认证，做好日常监管，对不按规划使用土地主体严格惩罚。二是支持集体经济参与开发。我国的集体用地较多，一些地方为了发展，集体组织都有参与土地开发的意愿，但是，政府却没有一个整体的设计与政策，无法形成集中开发，通过政策的出台，允许集体经济组织参与到低效用地开发工作中，使集体经济组织能够利用好自身的条件，采用经营性土地模式激发土地利用效率。三是允许市场主体参与开发。发挥市场的功能作用，提高土地利用效率，对于由市场主体参与的土地开发工作，政府全方位、全流域做好招标，使土地利用更加透明公开，有效做好监管，避免暗箱操作。做好多方利益分配机制的设计，允许土地使用权人进行出租、分割、转让和抵押，不断提高二级市场流通效率。

3.3 解决低效用地历史遗留问题

不断进行科学的利用，建立起以政府为主导的倒逼机制，使企业不断提高自身的创新能力，对产能劣势、污染严重的企业逐步淘汰，对于高能耗、高污染、经济效益不良的企业，政府要积极引导、给予支持，不断推动企业技术创新融合，出台奖励政策做好地价优惠出租，实现“退二优二”“退二进三”政策，解决好遗留问题。对于历史上存在的国土手续不全、相关规划不清、违规超过红线、开发商恶意拖欠的情况进行梳理与解决，明确责任单位和路径清单，主动督促报备，简化运转程序，降低交易成本。

一是推动违法土地补办手续。要提高土地的利用率，则需要政府做好政策引领，使违规用地得以合理化，有序推动低效土地再开发，通过违法用地补办手续的方式，交纳罚款或补办合法手续，提高土地利用率。二是解决土地改变性质用途的问题。对工业用地改成商业用地的现象，需要保留现有建筑物主体结构，在国家政策允许范围内，合理做好国土、消防部门工作，缴纳足额出让金。三是整合利用存量建设用地。要进行成片开发，当前，一些地方存在土地分散的现象，低效用地呈现零星和破碎状，严重影响到了土地的再次利用，要不断调整好各地块的不合理情况，加快土地合并开发，科学设计好规划的开发片区，加强城市功能性指导。

3.4 搭建建设用地批前批后监管平台

以各地实际情况为基础，设计好监管平台，做好用地批前批后监管，建立科学的节约集约考核评价体系，以国家《节约集约利用土地规定》为标准，出台地方政策，严格遵守建设项目用地控制标准，有效规划好建设的容积率，严格控制好各项行政办公、生活服务、绿化率指标，对不符合规定的区域进行整治。对已经入驻的项目也要严格控制用地标准，建立健全低效建设用地定期清查制度，合理处置好闲置产业用地，不断提高闲置用地处置能力。

4 结束语

综上所述，城镇化进程中的低效用地开发与利用至关重要，要提高低效用地利用率，才能更好地推动城市发展。政府要不断提高引导能力，通过市场机制协调各方力量，积极推动多元主体共同开发模式，形成利益共享，这样才能有效解决低效用地遗留问题，保证城市未来科学发展。