我国金融控股公司监管模式法律优化研究

张晓璐

（青海民族大学 青海西宁 810007）

次贷危机产生以后，受此危机重创的国家认为该危机产生的重要原因是由于本国金融监管模式存在漏洞，难以应对复杂多变的金融时局。因此在后危机时代各国开始基于本国市场发育的水平、金融监管的完备程度、社会的承受力等方面综合考虑进行金融监管模式改革[1]，而改革的重点就是金融控股公司。在对金融控股公司的监管层面上我国采用的仍是传统的分业监管模式，这与金融控股公司的实践发展严重脱离，滋生出诸多监管乱象，影响我国的金融安全，因此必须优化我国金融控股公司的监管模式，解决现存的监管问题。

一、金融控股公司监管模式的一般性考察

（一）金融控股公司的概念界定

1999年2月国际三大金融监管部门共同颁布《对金融控股公司的监管原则》（下称“99年文件”）这一文件，该文件认定金融控股公司是指在同一控制权下，所属的受监管主体最少要明显地从事两种或两种以上的银行、证券和保险业务，同时对每类业务的投入资金要求不同的金融公司。而我国台湾地区发布的“金融控股公司法”中给金融控股公司下了较为明晰的定义，认为金融控股公司是“对一银行、保险公司或证券商所持有的股份具有控制性（持有股份总数25%以上或者可以直接或间接支配其人事、财务或业务），并依照金融控股公司法设立的公司”[2]。我国大陆在2003年时由银监会、保监会和证监会共同签发的《在金融监管方面分工合作的备忘录》中参考99年文件，将金融控股公司界定为“在同一控制权下，完全或主要在银行业、证券业或保险业中至少两个不同的金融行业提供服务的金融集团”[3]。

综合以上，笔者认为金融控股公司就是指母公司在不同的金融业务领域内至少提供两种以上金融服务且母公司对子公司具有实际支配权的金融公司。

（二）我国金融控股公司的监管历程

2003年，中国银监会、保监会和证监会共同颁布了《在金融监管方面分工合作的备忘录》，提出对金融控股公司要按照业务性质归属不同的监管部门实行分业监管；2012年，国家出台《金融业发展和改革“十二五规划”》，强调建立健全金融控股公司监督管理体系与公司内部“防火墙”制度，加强对金融控股公司的并表监管和全面风险管理；2018年，政府工作报告明确提出要将强化对金融控股公司的监管列为下一年政府工作的重中之重，抓紧金融控股公司监管的相关立法工作，同年3月国务院发布机构改革方案，将银监会和保监会合并设立中国银保监会，原先由两会负责的重要法律法规草案拟定和审慎监管职责交由中国人民银行行使；2019年，国家发布《中国人民银行职能配置、内设机构和人员编制规定》该规定指出，金融控股公司基本规则的制定和并表监管由中国人民银行主要负责，人民银行有权督促相关监管部门实施监管措施，并在必要时经国务院批准对金融机构进行检查监督[4]。

二、我国金融控股公司的监管模式及存在的问题

（一）监管立法不到位

金融控股公司在当前已经成为了我国金融市场的新兴力量，因此对它的监管理应由法律法规之类的具有强行法效力的法律文件负责，但截至目前为止，我国尚未出台类似于金融控股公司法那样专门调整和监管金融控股公司的法律法规，而三大机构联合发布的备忘录仅属于政策性文件，不具有法律的强制效力，2009年的《金融控股公司财务管理若干规定》虽具有法律效力，但内容过于简单宽泛需要进一步加以细化[5]。

（二）监管主体不明确

根据我国现行法律的规定，对金融控股公司的监管根据其主营业务的不同，分别交由三会负责。即主营业务为银行业的由银监会监管，主营业务为保险业的由保监会监管，主营业务为证券业的由证监会监管，这样的监管方式仅适用于金融控股公司刚刚产生发展的那一阶段，但放至当下，金融控股公司的主营业务已不仅仅停留于单一的运营模式，更多情形下金融公司为拓宽发展渠道，扩大企业规模，可能同时存在两个或两个以上的主营业务，而对于这种情况该由谁负责监管，分业监管模式并未作出明确的规定。

（三）监管体系有缺陷

尽管三大金融监管机构联合发布的备忘录提出，在联席会议的召集期间三会认为有必要邀请中国人民银行参加会议，共同讨论有关于金融控股公司监管的重大事项，但这并未赋予其真正的监管权力。根据法律规定中国人民银行具有审批监督管理金融机构、监督管理金融市场、防范金融风险、维护金融稳定的职责，并在金融监管方面拥有丰富的资源和经验，理应参与到对金融控股公司的监管活动中，发挥法律规定的金融监管职责，然而联席会议式的分业监管模式并未考虑到这点。

三、金融控股公司监管模式的域外考察

（一）美国的“伞形”监管模式

1999年，美国《金融服务现代化法案》出台，这一金融监管法案的实行标志着美国“伞形”监管模式的确立。该种模式是指金融控股公司由谁监管主要取决于金融控股公司子公司的核心经营业务，美国联邦储蓄银行作为金融控股公司的主要监管者处于伞尖的位置，其主要负责评估金融控股公司在设立时的运营资本是否充足，对金融风险的监测和集团风险对存款子公司的后果等整体运营，而其他行业监管机构则处于伞沿位置，针对各自负责的金融行业进行横向监管，如证券交易委和商品期货交易委就分别负责证券业务和期货业务。

（二）英国的“双峰”监管模式

1998年，英国的《金融服务和市场法案》正式出台，该法案规定英国金融服务监管局享有对金控公司的监管职权，英国形成统一监管模式。但金融危机爆发后该模式也显示出严重的问题，无法再适应英国的金融经济市场，故英国政府于2012年、2016年分别出台了《金融服务法案》和《英格兰银行与金融服务法案》，至此英国由统一监管转变为“双峰”监管，确立了“央行+行为监管局”的监管框架，央行下设货币政策委、金融政策委和审慎监管委，负责微观审慎，同时又要立足于金融发展大局负责宏观审慎，而行为监管局则主要负责对金融控股公司的行为监管，除此之外还要兼顾央行负责范围以外的金融机构的审慎监管。

（三）域外金融控股公司监管模式对我国的启示

1.及时调整金融监管模式

随着经济全球化进程的进一步加快，国际金融业务的形式显著转变，由原先的单一性变的多样性，且各个金融业务之间相互融合，传统的单一化经营模式已经被打破，取而代之的是混合经营和交叉经营，因此最初的分业监管早已不能满足金融业务创新的需要。我国当前也面临着这样的问题，从对域外金融控股公司监管模式的考察来看，我国应抓紧时机改革落伍的金融监管体制，制定详细的监管方案并加以贯彻落实，以全新的金融监管模式应对金融业务的创新发展。

2.加快金融控股公司监管立法

在对域外两国的金融控股公司监管模式进行考察后，不难发现各国金融控股公司监管模式的确立都是以相应的立法作为其后盾的，只有以法律形式确认过的金融监管模式才具有较强的稳固性和持久的生命力。因此现阶段我国要进行金融体制和监管模式的改革，必须首先要制定我国的金融控股公司法，规范金融控股公司的设立、运营和退出机制，对金融控股公司的关联交易和资金流向依法予以监测，避免出现运营风险的扩散与转移。通过一系列的立法活动，为我国金融控股公司监管模式的改革奠定牢固的法律基础。

3.强化金融消费者权益保护

金融消费者在金融活动中扮演着重要的角色，因而必须把对金融消费者的权益保护提升到制度的层面上来。现阶段我国金融控股公司规模急剧扩大，但对金融消费权益的保护却并不理想，亟待进一步加强。因此我国要优化公平透明的金融交易平台建设，防止暗箱操作，切实保障金融消费者享有对消费内容的知情权和获悉权。要完善信息披露制度，建立风险防控和预警机制，拓宽金融纠纷解决途径，同时不断进行监管创新，利用最新金融科技保护金融消费者，实现较高层次的金融消费权益保护。

四、我国金融控股公司监管模式优化建议及选择

（一）金融控股公司监管模式的优化建议

1.制定我国《金融控股公司法》

当前我国金融控股公司发展迅猛，但由于缺少相应的法律规范予以监管，导致金融控股公司经营活动混乱，极易引发金融风险，故需加强监管立法。因为我国大陆与台湾地区在文化渊源、金融市场发展规律等方面存在较多共同点，因此我国内地可以以台湾地区的金融控股公司法为蓝本，结合我国内地的具体实践和国情制定《中华人民共和国金融控股公司法》，对金融控股公司的设立、运营、变更和注销实施全过程的监管，设定较高的门槛和标准限定金控公司开展综合金融服务，保障金融控股公司健康运营。

2.明确金融控股公司监管主体

国家应尽早进行金融控股公司监管机制改革，在两大金融监督管理委员会上设立金融监管委，划定监管范围，对于主营业务比较单一的金融控股公司分别根据其主营业务的性质由银保监会和证监会负责处理，而主营业务相对复杂的金融控股公司可以直接由金融监管委员会负责监管，同时要进行制度设计制衡监管主体，防止政府滥用监管权力，阻碍金融控股公司的创新进程[1]。

3.强化央行在监管体系的作用

对于金融控股公司的监管，我国一直都是由三大金融监管机构负责，而中国人民银行在监管方面的优势并没有得到充分的发挥，2018年国务院机构改革方案提出要将拟定金融监管法律法规的职权赋予了中国人民银行，这标志着央行金融监管地位有了显著的提升，因此必须抓住这一机遇，进一步在法律的层面上确立人民银行的监管地位，增强和释放人民银行的金融监管作用，形成由央行负责审慎监管，银保监和证监会负责行为监管的金融控股公司监督管理体系。

（二）金融控股公司监管模式的优化选择

基于当前我国金融控股公司发展和监管模式，笔者在对各国监管模式进行比较后认为我国应选择英国的“双峰”监管模式。具体的做法是在银保监会和证监会之上设立中国金融监督管理委员会，金融监管委与中国人民银行同级，由中国人民银行负责审慎监管，进行金融法律法规草案的拟定、宏观事项决策和重要经济政策调整。而金融监管委负责行为监管，执行对金融控股公司集团层面的监管，而金融控股公司子公司层面则根据主营业务的不同交由银保监会和证监会进行监管。等到时机成熟之后，再进一步进行机构改革，将两会合并成立行为监管局，统一负责对金融控股公司的行为监管，下设银监局、保监局和证监局分别监管银行子公司、保险子公司和证券子公司，从而完成我国由分业型监管到综合型监管的转变。

五、结语

金融是现代经济的核心与命脉，伴随着金融全球化和金融自由化的浪潮，金融业务的形式也在不断地进行创新，金融控股公司作为金融领域的新兴事物在金融混业经营趋势下大量涌现。因其具有优化资源配置、整合金融服务、推动信息共享等优势，故在我国也得到了迅猛的发展，并且成为了实现我国由分业经营向混业经营过渡这一转折的最优选择。然而截至目前我国仍然采用的是传统的分业监管模式，这导致我国金融控股公司的监管出现混乱，严重影响了国民经济的正常运行，因此立足国情选择优化金融控股公司监管模式，在尊重经济市场运行机制和规律的前提下，对金融控股公司实施有效的监管迫在眉睫。笔者通过对域外金融控股公司监管模式的比较借鉴，认为当前我国应当采用英国的“双峰”监管模式，由央行负责审慎监管，金融管理委员会负责行为监管，以此来弥补监管真空实现全面监管，维护金融秩序，防范和化解金融风险，以促进我国国民经济的快速良好运行。