农村公共法律服务供给侧发展困境及对策探析

徐 洲

(广西师范大学法学院，广西 桂林 541000)

公共法律服务是政府公共职能的重要组成部分，旨在人民群众生活中，在法律纠纷解决、法律知识普及、保障改善民生等方面起到保障作用。对于农村来说，公共法律服务是中国特色社会主义法治社会建设中必不可少的重要一环，是农村治理体系中非常重要的有机组成部分。农村法治化发展既是推动全国法治化发展、推进依法治国的关键，同时也是城乡兼顾、实施农村振兴的重要保障。中共十九大报告指出，实施农村振兴战略，要健全自治、法治、德治相结合的农村治理体系。2019年7月，中共中央、国务院印发《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》指出，到2022年基本形成覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系；到2035年基本形成与法治国家、法治政府、法治社会基本建成目标相适应的公共法律服务体系。

农村法治化发展近年来日益成为法治化发展的重要主题，但是农村受制于经济发展，长期以来都是法治普及和法治文化发展的短板。农村法治的建设需要法治文化环境作为支撑，形成浓厚的法治文化环境离不开日常生活中的法制宣传教育和法治实践活动的开展。农村公共法律服务在建设法治化乡村和宣传普及法治文化中具有重要意义。农村公共法律服务旨在为农村居民提供无偿化、均等化的公共法律服务，在农村法治化发展中无疑将起到重要的推动作用。只有形成完备、行而有效的农村治理体系，才能为农村振兴战略打下坚实的法律基础。农村公共法律服务作为乡村法治化发展中重要的一环，应当大力支持其建设和发展。

1 农村公共法律服务的含义及其特征

农村公共法律服务是由司法行政机关统筹提供的，面向农村居民，保障其基本公民权利，维护其合法利益，实现社会公平正义的法理学价值的一项公共法律服务。其通过法治实践为经济困难和特殊案件的当事人提供法律援助，开展公益性法律服务工作为人民群众预防和化解农村法律纠纷，同时通过开展不同的法治宣传文化活动和普法教育为农村居民提升法治化思维。

通过不断地实践和探索，目前我国城市探索发展的公共法律服务模式主要为杭州模式、深圳福田模式、上海东虹桥法律服务园模式和江苏太仓模式4种各有地域特色的公共法律服务模式。这4种具有代表性的城市公共法律服务模式皆借助其地理位置优势、经济发展优势，在政府牵头下实现了以政府为主导，吸收多方机构参与的社会化运作模式。与此不同的是，农村公共法律服务因其独特的服务主体、服务内容和地缘经济发展差异，与城市公共法律服务具有鲜明的区别，这种区别体现如下。

1.1 涉农性

农村公共法律服务区别于城市公共法律服务的主要特点是涉农性。农村主要是以第一产业的农产品生产为主要生产方式，其生产生活方式的涉农性所产生的农业纠纷问题同样需要针对农村生产活动方式的法律来解决，因此需要提供的公共法律产品也应当主要与农村法律纠纷解决保持一致。农村公共法律服务与农业、农村、农民息息相关，实践中，这类法律服务所涉及的法律纠纷包括但不限于宅基地纠纷、地役权纠纷、侵权纠纷和各种其它民事纠纷。与此同时，农村公共法律服务所针对的服务主体也主要是农村居民、各类农村组织。因服务主体和服务内容上的针对性，农村公共法律服务所体现出来的服务方式也更加突显出以咨询和调解为主。对于农村公共法律服务工作人员来说，其专业知识应不限定于对“法律”的掌握，而更应该适应于涉农相关问题的解决，突出对“三农”问题的精确度，在此基础上开展法治宣传教育活动。

1.2 地域性

农村公共法律服务还具有地域性的特征，这主要是由不同地区经济发展程度决定的。在地域方面，中国农村社会可以分为富裕型乡村社会(如苏南、胶东、珠江三角洲等)、转化型乡村社会和封闭性乡村社会[1]。对于富裕型乡村社会来说，因其依托优越的地理位置，经济发展程度较高，已经完成农村经济现代化转型发展，具有商业化特征，所涉及的法律纠纷不止于“三农”方面的问题，纠纷更具复杂性。对于后转化型乡村社会和封闭性乡村社会来说，其经济发展程度较低，仍然主要是以农业生产生活方式为主，这部分农村占据中国大部分，是乡村法治化发展的重点突破对象。转化型乡村社会和封闭性乡村社会的法律普及方式单一，甚至需要依靠熟人口口相传，在法律宣传普及和公共法律产品提供方面仍需要加大努力。

1.3 差异性

农村公共法律服务由于其地域性差异的特征，根据不同地区的需求主体不同，在服务产品的提供上也存在差异性。一般来说，农村公共法律服务应当包括法治宣传、法律援助、法律顾问、法律服务、纠纷化解排查等内容，但是对于经济发展程度低的农村地区，农村居民日常生活中真正所需要的公共法律服务可能实际少于以上所列举的内容。对于低收入农村家庭来说，提供法律咨询越来越被认为是低成本、高效率的一种法律基础服务方式。同时，基于农村公共法律服务的提供问题，这种差异性也与不同地区基层政府的责任边界有关，政府责任边界的上限基于满足农村居民生产生活中的基本法律需要，下限基于对当地政府自身财政能力的考量[2]。如何在政府的责任边界内尽最大可能满足农村公共法律服务的需要，成为农村法治建设中不可避免的问题。

2 农村公共法律服务面临的供给侧发展困境

农村公共法律服务的建设应靠国家、社会、组织的共同努力。目前，我国的公共法律服务主要集中于城市之中，而对于农村而言，法律服务还不够到位。特别是对于供给侧而言，我国农村地区所接触到的公共法律服务产品更是少之又少，这不仅不利于农村公共法律服务发挥其应有的作用，对于农村地区来说，其法治化发展甚至还处于停滞状态。这与乡村振兴战略是不相符的，乡村的发展需要法律支持，更需要对其供给侧的资源进行合理配置，以实现农村公共法律服务的均等化提供，实现社会的公平正义。目前，我国农村治理法治化仍然存在诸多问题亟待解决。

2.1 农村治理法治体系亟待完善

实施乡村振兴战略，离不开法律的规范化、保障化作用，需要法律在乡村振兴战略中保驾护航。实现农村法治化需要在法律体系上对于农业、农村、农民问题提高相应的法律保障。从目前来看，我国的法律在农村治理法治化方面还不够完善。“三农”问题方面的法律总量不足，现存的法律法规对农村治理相关问题的规制和保障并不完善，在某些领域甚至出现立法空白的情况。目前，针对农村公共法律服务相关的法律法规主要有《中华人民共和国村民委员会组织法》、《法律援助条例》、《中华人民共和国律师法》等，专门针对农村公共法律服务建设的法律条文涵盖并不广泛。2021年1月20日首次提请十三届全国人大常委会的《法律援助法(草案)》虽然正在尝试将法律援助制度在法律位阶上进行提升，但是对于农村公共服务法治体系的完善来说仍在缓慢行进，并且对于法律法规的具体实施而言，直接适用的难度仍然较大。此外，在政策方面对“三农”问题的关注度较低，缺少相关政策配套运行，农村地区对公共法律服务的建设重视程度不足，农民的相关法律权益无法得到有效保障。

2.2 农村公共法律服务管理机制不健全

农村公共法律服务对于政府来说是一个比较新的服务形式，发展时间短，在各种配套管理机制方面还未健全。同时，由于我国幅员辽阔，东西部经济发展差异较大，各地区的农村公共法律服务管理模式正在探索或者起步阶段，在宏观层面上短时间难以形成统一的农村公共法律服务管理机制。在微观层面，各地政府对农村公共法律服务的含义界定不一，机构责任界定不明确，存在几个机构分担农村公共法律服务责任，但是责任落实不到位，机构间相互推诿的现象。农村公共法律服务的组织机构管理缺乏明确的制度规定，具体担责机构的自身权益无法得到有效保障，这就导致农村公共法律服务在具体实施上遇到了困难，在法律服务的提供上没有实质性进展。部分基层政府在农村公共法律服务的实施上存在避重就轻的现象，关于涉及“三农”重点难点的法律纠纷问题无法得到有效解决，而其着眼点在完成上级下达的任务，甚至仅视上级的重视程度完成任务，专门发展投入小、见效快的服务项目，难以匹配农村真正需求。农村公共法律服务管理机制本身存在的问题，致使农村居民难以获得便捷化、透明化的农村公共法律服务。

2.3 农村公共法律服务资源分布不均

农村公共法律服务资源分配不均的问题主要表现在2个方面，农村公共法律服务产品资源分配不均和农村公共法律服务法律人才分配不均。

如前文所述，农村公共法律服务具有涉农性、地域性和差异性的特征。在资源分配中，最明显的特点表现为法律服务资源向经济发达地区倾斜。同时，这种地域性随着城乡经济发展程度具有显著区别，东部沿海省份及经济发达地区的农村公共法律服务更加健全化、多样化，而经济发展受阻的中西部地区农村公共法律服务表现出单一化，甚至缺失的情形。对于供给侧来说，公共法律服务资源更偏向于集中流向经济发展程度高，对法律服务资源需求扩张快的地域，而经济不发达的地区需求主体不足，其生活、生产方式呈现出单一化特征，其所面临的农村法律纠纷问题也呈现出单一特征。对于需求侧来说，由于农村的法治建设不健全，导致农村需求主体对于公共法律服务产品的需求并不显著，其消费能力并不足以支付法律服务产品价格，或者认为没有必要把财力过多地投入到不够了解的法律领域。由这些原因导致的农村公共法律服务资源配置问题，在宏观层面呈现出资源分配不均的困境，经济欠发达地区农村居民的生活、生产活动缺少法律服务支持。

农村公共法律服务侧重于利用公益性手段解决法律纠纷，对于法律纠纷的救济来说，律所的专业性更强，人数也更多。然而农村地区多处在城市边缘甚至偏远地区，而律所通常设立在人员流动大的大城市地区，法律资源的匹配不对等。虽然一些基层法院在农村地区设立“派出法庭”，但是由于人手不足，机制不够完备，其效益往往并不尽人意，更何况农村人口数量也不在少数，其对司法资源的需求并不能仅仅靠“派出法庭”来满足。农村公共法律服务保障能力不足、服务效果不佳。农村公共法律服务组织的从业者大多文化素养水平不高、专业服务技能不足，且基于农村现实原因，无法吸收年轻从业者，从业者年龄结构偏向老龄化，进一步削弱了农村社区服务的能力水平。

2.4 农村公共法律服务经费保障不足

农村公共法律服务制度的建设旨在为农村居民提供便捷的法律服务，将公共法律服务体系纳入基本公共服务的范畴需要充足的经费支持，才能完善公共服务保障体系。目前，国内用于公共法律服务的资金投入不足，总体经费水平较低，这一资金短缺并不利于农村公共法律服务的有序开展，影响了农村公共法律服务的质量。没有资金的支持，农村公共法律服务从业者少之又少，办案工作也因为资金来源不足而无法维持下去。

2014年，联合国UNODC启动“全球法律援助研究”项目，该项目为全球法律援助经费保障水平设置了评估指标，主要包括3个方面，在年度司法预算中，法律援助经费是否单列；法律援助的人均经费水平；妇女儿童等特殊人群是否提供专门的援助经费。根据我国司法部公布的2020年预算显示，法律援助(项)2020年年初预算为614.10万元，比2019年执行数减少248.92万元，下降28.84%。由此可见，我国法律援助的人均经费水平并不高，总体经费还处在逐年削减的状况。我国能否在提高农村法治化发展的同时，保证农村公共法律服务保质保量地发展，实现农村公共法律服务均等化仍然存疑。

同时，农村公共法律服务资金来源单一，仅靠财政拨款是不足以支撑其发展的，而且农村处于公共法律服务的边缘地带，很难受到财政的重视。加之，农村公共法律服务因地域性特征，各经济发展水平不同的农村地区的经费支出占比各异，经济发展水平较低的省份、地区的农村公共法律服务支出的经费得不到保障。

此外，农村公共法律服务建设缺乏社会资金来源，各种渠道的社会捐助无法很好地进入，很多法律服务机构由于资金短缺，并没有很好地发挥自身职能，导致农村公共法律服务只是流于形式，不仅起不到宣传法律知识的作用，还无法有效保障求助者的合法权益。

3 对策及建议

农村地区的振兴发展事关我国民生大计，应当切实保障好我国农村居民的法律权益。不断完善对农村公共法律服务的建设，促进城乡统筹发展，形成和谐的城乡关系。对于我国的农村公共法律服务发展，可以借鉴国外优秀的法律经验和国内著有成效的实践成果。

3.1 推进加强农村公共治理法治体系建设

我国部分城市都是在不断地探索、发展中形成自己的公共法律服务制度，在这条道路上城市都离不开相关的法治体系和配套政策相配合，作为其发展的法律、制度保障。根据城市公共法律服务的时间经验，农村公共法律服务机制良好运行、农村公共法律服务事业的良好发展都离不开相关法律体系的建设作为前导。根据2019年1月《司法部10项措施完备公共法律服务体系》，应当推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设、完善法律援助制度、规范发展基层法律服务等。要健全和完善农村公共治理法治体系，不断满足社会多层次、多领域、多样化、高品质的法律服务需求。

在多元化纠纷解决背景下，农村公共治理法治体系应当紧紧围绕涉农性这一根本属性，在坚持科学立法的同时，充分考虑农村各种纠纷问题的多样性，制定出符合国情和民情的良法，顺应经济发展规律和农村居民的实际需要。在构建出完整、适用的农村公共治理法制体系下，各地应该提高立法保障水平，拟定关于农村公共法律服务事宜的法律法规、政策制度，提高法律法规适用的针对性和精准度，促进“三农”问题得到有效解决。通过农村公共治理法治体系构建和具有针对性的农村公共法律服务政策制度的推进，为农村公共法律服务供给体系发展奠定坚实的法治基础。

3.2 健全完善农村公共法律服务管理机制

根据美国财政学家穆斯格雷夫的观点，财政存在的主要目的就是为社会提供公共产品，对于无法通过市场机制解决供给的产品，只能由政府承担。农村公共法律服务作为我国实现法律服务均等化的公益产品，应当由政府承担其推广和完善的义务。但纵观我国现实，有些情况下并非是政府不主动承担这样的义务，而是掣肘于当地的经济发展状况而不得不做出取舍。因此，对于经济发展较慢的地区，应当创新农村公共法律服务管理机制。可以建立由政府主导的，由职能部门依其本职工作进行分主管，同时协同社会力量广泛参与的运行管理机制，在明确权责关系的前提下，充分调动社会和市场各方主体的积极性，动员社会力量共同参与建设农村公共法律服务制度，形成多元化的农村公共法律服务供给体系。

此外，还可以借鉴英国的法律服务委员会，作为一个非政府公共团体，直属于司法部，但又在确保公共法律服务公益性和保障当事人权益的过程中起到监督者的作用，加强法律服务行业的组织规范性。针对农村公共法律服务，扩大服务范围，以确保农村的法律服务切实地保障农民群众的利益不受损。整合司法资源，通过政府购买社会服务的形式将专业、优秀的法律顾问推向服务一线，提高农村公共法律服务的信度和效度。

3.3 引导法律产品、人才资源向农村发展

由于经济发展差异导致的法律服务资源地域分配不均，是农村公共法律服务建设的主要原因。法律服务资源分配不均，不利于农村公共法律服务均等化的实现，这个现状只会让更多的法律服务资源向经济发达地区倾斜。而与此相反，经济不发达的农村地区的农村居民面对法律纠纷时只能诉诸于各种不便利的方式，这样不仅不利于纠纷的解决，更不利于法治意识的普及。要实现农村公共法律服务均等化提供，要在供给侧完善对公共法律服务的供给改革。

在法律产品提供方面，需要政府主导聚集社会各方力量，可以借鉴深圳福田模式，以政府购买公共法律服务、政府积极转型服务型政府的形式为农村提供更好的法律服务。在农村设立农村公共法律服务中心，由签约律所轮流派驻值班律师，为农村群众提供免费、便捷的法律咨询服务和更多针对“三农”问题的法律产品。让市场在协调法律资源配置中起到“无形的手”的作用，政府则在背后承担其守夜人的职责，更好地发挥农村公共法律服务的社会职能。

在法律人才供给方面，充实民事法律援助队伍，发展专业法律从业人员参与农村一线法律工作。招募法律志愿者，以志愿者的形式从社会层面对不同专业、领域宣传法治教育，也能更好地服务农村公共法律服务事业。同时还可以借鉴“抚州经验”，发展“法律明白人”群体。“法律明白人”是对农村有法治意识、树立法治信仰的普通人的称呼。积极培养农村“法律明白人”，通过“结对传帮带”的形式引导其参与法治实践，组织骨干“法律明白人”与当地法官、检察官、律师等专业法律工作者建立“师徒关系”，引导其参与法律文书、协助执行或者调解等农村法治实践工作，帮助农村居民解决法治思维短板问题[3]。

3.4 规划农村公共法律服务基金管理体系

建设保障有力的公共法律服务体系，需要完善的保障体系作为支撑，这也是保障农村公共法律服务持续性发展的重要物质条件。就目前而言，我国自2009年起实施的“中央专项彩票公益金法律援助项目”，其88%的经费专门用于支持中西部地区的法律援助服务发展，在公共法律服务制度建设中起到了引领作用。但是仅靠政府财政支出来补贴农村公共法律服务项目，对于大多数农村地区来说仍然是捉襟见肘。稳定的资金源是开展农村公共法律服务必不可少的条件，在资金筹措思路上应当改变原有的单一政府供给模式，要逐步吸纳社会资金，拓宽资金流来源，多渠道筹措资金。设立相关法律服务基金用于吸收社会各界资金，专款专用，扶植农村公共法律服务事业发展，同时也为社会公众开辟一条捐助渠道，引导社会公众参与农村公共法律服务建设。

同时，应当建立起相应的农村公共法律服务经费管理制度，在开拓资金源的基础上重视对经费节流方面的管理，提高资金利用率，实现“精准扶贫”，精准帮扶有条件没有足够财政支持的农村地区开展农村公共法律服务建设。定期公开社会捐助经费财务，明晰经费的使用情况，接受社会公众的监督。通过建立完善的农村公共法律服务基金管理体系，逐步缩小农村公共法律服务建设的地区差异，为农村公共法律服务的建设保驾护航。