我国农村土地金融制度的实践探索与思考

◎张学军

问题的提出

土地问题一直以来都是农业生产经营和农村制度改革的核心，也是未来相当长一段时间内乡村振兴战略目标是否能够如期实现的关键。在传统的小农经济模式中，土地是农民的“命根子”，农民“粘在土地上”，大多数人一辈子生活在血缘地缘性的村落中，缺乏流动性（费孝通，1988）。上世纪80年代，我国开启农村土地制度改革，逐步形成了以家庭承包制为核心，土地所有权与经营权“两权分离”的制度体系。随着工业化、城市化的快速发展，农民进城务工，异地就业的收入远远超过了务农收入，“青年农民”急剧减少，农业种植人口日益老龄化，土地抛荒现象时有发生。根据朱冬亮教授（2020）历时五年的跟踪调查发现，目前农村86%的青壮年劳动力几乎流失殆尽，超过2/3的农村劳动力已经脱离农民职业，留守耕作的几乎都是55岁以上的农民，小农经济逐步走向解体。

当前农村面临的发展问题，恰恰从侧面证明了农业生产领域亟需一场广泛的制度变革。党的十八大以来，我国开启了全面深化改革的新征程，2014年年底，国家明确提出了“坚持农村土地集体所有权，依法保护农户土地承包权，放活土地经营权”的“三权分置”改革。“三权分置”改革的核心是推动土地经营权有序流转，以推动土地集约化、规模化耕种。土地流转的本质是一种市场化的契约行为，是指农户将其拥有的土地经营权依法合规的转让给其他农业生产主体，自身只保留土地承包权的行为。土地经营权有序流转和土地经营权抵押贷款制度和实践的不断完善，必将有力推动我国农村土地金融体系逐步走向成熟。本文在梳理总结国内土地金融实践的基础上，结合我国农村土地金融改革的必然性和方向性，对如何构建农村土地金融制度进行了阐述。

文献综述

小农经济中，农民种地的资金投入少，主要靠自有资金或亲朋好友间的小额借贷解决，我国法律尚未赋予通过流转方式取得的土地经营权以抵押的权利，金融机构也没有足够的动力给农民发放相关贷款，土地金融研究在我国一直不属于研究热点。目前主要的研究成果集中在以下几个方面：第一，“三权分置”改革取向下，如何有序推进土地经营权流转，以及土地经营权抵押贷款试点中存在的实践问题。冒佩华（2015）指出，土地规模化流转能够大幅提高土地的耕种效率，应创造条件推进土地经营权市场化高效流转，成立专业化的土地流转机构，这是土地流转改革的突破口（罗必良，2017）。杨彩林等（2017）、周明栋（2018）等通过实地调研发现，经营权抵押贷款试点中，存在着法律制度不完善、缺乏统一的土地价值评估系统，土地流转市场不健全、流程繁琐、抵押物处置难度大、附加其他担保条件多等问题。第二，关于我国各地“土地银行”的模式分析与实践经验总结。杨兴平等（2014）认为彭州土地银行是一种“短期的、低均衡”模式，核心企业在产业链条上过于强势，其经验难以大规模广泛推广。王艳萍（2014）以宁夏平罗、四川彭州、陕西杨凌为例，指出由基层推动成立的“土地银行”，成立初期能够显著提升土地流转效率与产出水平，但是在释放完“制度红利”之后便陷入了“发展瓶颈”。左停、周智炜（2014）对上述问题提出，只有完善顶层设计，自上而下和自下而上双向推动，才能建立可持续的土地金融体系，而成立国家土地银行是构建我国农地金融体系的重要措施。李剑阁（2018）指出，建立国家土地银行有利于培育和发展真正的农村合作金融，有助于突破农村抵押物不足的限制，有利于激活农村要素市场，完善农村金融供给。第三，关于土地资本化、信托化的研究。朱鹤群（2017）认为，在2011年到2015年我国兴起的土地信托热潮中，存在信托财产边界不清晰、监督缺失、地方政府过度介入等问题。全世文（2018）认为，部分地区土地过度资本化的内生动力是农地的“非农化与非粮化”，政府应规范土地经营权流转与交易行为、优化农业补贴政策。李泉等（2019）指出，农地“三权分置”有助于农村土地经营权成为合规的信托制度载体，有助于提高金融普惠水平，促进现代农业发展。第四，农地金融化进程中的制度困境与解决之策。高圣平（2014）指出，现行法律限制了农村土地金融化，阻碍了农村金融的发展。丁志国（2016）认为，我国土地金融的发展离不开政府的支持，需要从制度设计、从业人员素质培养和完善农民信贷意识等方面进行引导。蒋远胜（2019）指出，乡村振兴背景下，需要深化农村金融制度改革，建立规范的农地金融发展范式，设计激励相容的动力机制，加大金融科技在“三农”领域的普及与应用。

通过文献梳理发现，我国学者对农村土地金融制度机理性和长远性的深度研究成果尚不多见，目前阶段的研究成果还比较零散。本文通过对实践案例的分析，在总结共性问题和提炼共性特征的基础上，阐述了如何构建农村土地金融体系。

我国农村土地金融的实践探索

通过对现有文献、调研报告和农业农村部、地方政府网站信息的整理和归纳，发现我国农村金融土地制度的实践大体上可以分为“土地合作社”“土地银行”和“土地信托”三种模式。“土地合作社”模式一般指农户自愿成立互助合作社，合作社为社员融资提供担保，或者社员之间相互担保的一种融资模式，各地的实践内容差异较大，普遍存在制度规范性不足、约束力不强等问题；“土地银行”模式是指近几年地方政府和政策性银行牵头成立类信贷公司，该公司主要从事“土地存贷”业务的一种模式，该模式具有较为完备的制度设计和一定抗风险能力；“土地信托”是地方政府与信任公司进行合作，探索商业化、信托化的土地流转与融资模式，但在实践中存在着信托公司参与成本高，农业经营主体融资成本贵等问题，目前还没有形成可复制的成熟经验。

（一）土地合作社模式

土地合作社是我国比较早期的农村土地金融的实践探索，主要以四川彭州县、宁夏同心县为代表，其共同特征是在政府的引导下或农户自发成立土地信用合作社，农户向合作社“存入”或“贷出”土地，并以土地经营权为抵押向农村信用社等金融机构申请贷款的一种模式。

1.四川彭州模式

2008年成都市开始实行土地确权登记工作，并配套出台了土地流转制度，建立土地流转登记与农村产权交易平台。同年，成都市彭州县成立了省内第一家农业资源经营合作社——磁峰镇皇城农业资源经营专业合作社。该合作社由当地政府组织策划，村领导担任主要负责人，发展资金主要来自于财政拨款，主要从事农村土地经营权流转与抵押融资工作。

彭州模式的运行规则是在不改变土地所有权和土地用途的前提下，在征求村委会书面同意的基础上，农户将土地经营权存入合作社，“贷地方”通过合作社贷出土地经营权，并向农村信用社申请抵押贷款。当贷款人无力偿还贷款时，抵押的土地经营权可以拍卖或再流转，也可以由政府主导的专业机构进行收储和委托经营，并以土地经营权流转和委托经营收益偿还贷款。此外，当地政府还建立了贷款风险处置基金，基金承担抵押贷款最终损失的80%，银行承担20%。彭州的实践效果非常明显，既有力推动了土地的规模化经营，又切实保护了农民的利益，通过建立土地经营权抵押贷款违约处置机制，解决了金融机构“不敢贷、不想贷”的问题。

2.宁夏同心模式

2006年，宁夏同心县成立了全省第一家土地合作社，农户加入土地合作社必须提交书面申请，并以自身承包的土地经营权入股土地合作社，合作社按照会员人数比例选举一定数量的常务会员，常务会员一般由种养殖大户、村集体主要负责人和经济实力较强的农户担任。合作社会员向金融机构申请贷款时，必须要获得合作社和常务会员的双重担保，并与合作社签订协议，如果无法按期足额偿还贷款，合作社有权将其持有的土地经营权进行处置，并以处置收益偿还贷款，等贷款偿还完毕，才能赎回土地经营权，并且取消会员资格，三年内不得重新申请加入合作社。根据相关调研数据，合作社成立十多年来，各类贷款主体累计获得信贷支持达到7亿元以上，未发生一笔不良贷款。

宁夏同心县的土地合作社是一种自发形成的利益捆绑模式，农户之间联合起来成立互助合作社，彼此之间相互增信，把金融机构可能面临的贷款风险分散到合作社及各个会员之间，提高了金融机构发放贷款的积极性，但是在实践中也存在着政府支持不足、“贷地方”经营成本高、土地流转水平低等问题。

（二）土地银行模式

土地银行模式是指由地方政府和金融机构牵头成立专门机构，负责农村土地经营权流转、抵押贷款、委托经营的一种模式。比较典型的实践有河南省临颍县和江苏省沛县的实践探索。

1.河南临颍模式

临颍“土地银行”成立于2015年，全称为“河南汇农土地流转发展有限公司”，由中国农业发展银行河南省分行与当地政府牵头成立，主要从事土地流转、土地存贷、土地抵押融资、整理开发、政策性收储、土地复垦、土地自营等业务，注册资本5000万元，政府出资51%，十余家农业企业出资49%。

临颍土地银行成立仅仅一年时间，累计存贷土地达到了25万亩，占全县土地流转面积的50%，占总耕地面积的三分之一。各类农业经营主体获得超过1亿元的信贷支持，单个主体的贷款金额最高500万元，最低25万元，贷款利率参照央行贷款基准利率执行。临颍土地银行的盈利来源主要有两部分，一部分是土地存贷的利差收入，另一部分是土地的整理复垦收入。临颍的土地银行为当地农户建立了一个稳定的土地流转与抵押贷款平台，促进了土地集中，提高了专业农户和种养殖企业获得低成本信贷资金的可得性，大幅度提高了土地的耕种效率，并且把相当数量的农民从土地上解放出来，增加了其获得更多非农收入的机会与可能性。

2.江苏省沛县模式

江苏省沛县是全国首批农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点县。在中国农业发展银行的支持下，2015年沛县县政府牵头成立了“汉润农村土地流转营业公司”，并在全县设立多个土地流转服务站，主要从事土地经营权抵押贷款、土地流转、委托经营等工作，初始注册资本2亿元，主要来自财政资金。此外，沛县还出资1000万元成立风险担保资金，对申请贷款的农业生产主体进行担保，县政府还给予符合条件的贷款主体50%的财政贴息。汉润公司成立不到一年时间，发放贷款超过1亿元，惠及全县300多个家庭农场和合作社，有力地促进了沛县的土地流转。

汉润公司根据一定时期内土地流转服务站收集的土地经营权抵押信贷需求，向农业发展银行申请批量信贷资金，农业发展银行参照基准贷款利率向汉润公司发放贷款。贷款的申请流程为“贷款人申请—属地公司初审—总公司受理—现场尽调—贷款发放”。在风险防范方面，沛县建立了“贷款资格审查、经营权抵押、担保增信、农业保险、政府风险补偿”五道风险防控措施。沛县的土地银行模式促进了土地的高效利用，提升了农业经营主体的积极性，但是存在过渡依赖财政投入的问题。

（三）土地信托模式

土地信托是指在保持土地权属和性质不变的前提下，将一定规模的土地经营权委托给信托公司，信托公司以信托制度为纽带，以《信托法》为准绳，利用集合起来的土地经营权设立财产性信托，并将信托财产委托给专业的农业公司进行经营，信托公司对农业公司发放信托贷款的一种模式。

1.湖南益阳模式

2009年，湖南益阳开始探索土地信托化流转模式，在市县区政府的引导下，乡镇政府负责收集村集体和农户的土地流转意愿，当某个村集体的土地流转意愿达到90%以上时，在政府的主导下，信托公司与村委会签订土地信托合同，信托公司按年支付土地信托收益。信托公司通过招标、竞拍等方式，将流转到的土地经营权委托给专业的农业经营公司，并根据农业经营公司的实际需求，以自有资金或募集的社会资金向后者发放经营贷款。益阳的土地信托模式有效利用了信托制度优势，发挥了信托公司的金融属性和农业经营公司的专业属性，实现了风险与收益的隔离，提升了资源配置效率。

2.浙江湖州模式

2014年，浙江湖州引入万向信托公司，开始探索土地信托模式。村委会与意愿流转的农民签订流转合同，并作为信托计划的委托人与信托公司签订信托合同，指定土地经营权所有人为信托产品的受益人，信托公司为受益人发放信托收益凭证，按期支付信托收益。万向信托拿到土地经营权之后，与湖州“南太湖现代农业综合开发有限公司”签订土地租赁合同，后者按照信托合同约定，按期向万向信托支付土地租金。湖州的实践中，存在着土地流转规模小，第一期信托产品中只有696.1亩土地，信托公司成本与收益不匹配等问题。

不管是土地信托的益阳模式或湖州模式，还是我国其他各地的土地信托实践，最终都没有形成可以复制的成熟经验，其根本原因是信托资金的高成本与农业生产低收益之间的矛盾难以协调，信托公司无法建立起低成本、长久期的金融支农通道。

建立我国农村土地金融制度的建议

我国要构建的农地金融体系是一个复杂的系统性工程，涉及主体众多，既有农业经营主体、各级各地政府和金融机构，还包括各类中介组织等。进入新世纪以来，我国各地尝试了各种土地金融模式，取得了一些实践经验，但都没有在更大的范围内形成“燎原”之势，总之目前我国全面建立土地金融制度的时机尚不成熟，相关配套措施还不完备。但是，这并不妨碍我们从理论上去探讨和描述我国农村土地金融制度的可能性轮廓。本文认为，在“三权分置”的改革进程中，只有逐步规范土地流转市场，完善土地经营权抵押贷款制度，配套土地价值评估、抵押担保、农业保险等措施，才能逐步构建符合我国国情的农村土地金融体系。

（一）建立规范的土地经营权流转市场

我国农村土地经营权流转缺乏规范的制度依据，土地流转补偿标准不明确，流转合同效力低，大部分的土地经营权流转行为处于自发状态，流转秩序比较混乱。近几年的中央一号多次提出，推动土地经营权有序流转，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。为此，可以考虑采用顶层设计和地方试点相结合的推动方式，在总结各地实践经验的基础上，建立土地经营权流转的法律制度，明确土地经营权流转的权利主体、程序规则、补偿标准、纠纷处理，合同范本等要素。省级地方政府可参照该制度，结合自身实际制定具体实施办法，压实市县区政府在土地流转中的主体责任，加快建立市场服务体系，鼓励发展专业种养殖大户、家庭农场、农民专业合作社等经营主体，推动土地流转市场规范有序发展。

（二）完善土地经营权抵押贷款制度

2015年开始，我国在多个市县区试点农村土地经营权抵押贷款业务，试点工作对于推动土地规模化利用和提高农户的金融可得性起到了明显的正向作用，但是在试点工作中出现的配套制度不完善等问题，显著抑制了制度创新的应有活力。为此，应当在总结试点经验的基础上，完善土地经营权价值评估体系，依托专业化的评估公司开展土地经营权价值评估，建立土地经营权抵押处置机制，推动贷款违约的土地经营权顺畅流转。建立市场化的风险处置与补偿机制，地方政府可以联合社会资本成立土地经营权抵押贷款担保基金，当农业生产遭遇自然灾害或其他重大损失等，能够给予农户或金融机构一定的补偿，分散金融机构的经营风险。健全和完善农业经营主体的信用评价体系，有助于金融机构更好地甄别客户价值，防范信用风险。

图1:我国农地金融体系的运行机制

（三）完善农业生产的风险分散与保障机制

我国是一个农业大国，如果在缺乏足够风险分散与缓释措施的情况下，大规模开展土地经营权抵押贷款业务，在面对较大规模的农业生产灾害时，将有可能对我国的农村金融体系造成较大的冲击，因此必须建立一个科学的、多层次的农业保险体系。如建立土地经营权抵押贷款担保基金，凡是在金融机构申请抵押贷款的经营主体，都需要购买一定比例的基金份额，当贷款出现实质违约时，担保基金可以代为偿付一定份额。若贷款按期偿还完毕，则全额退还购买的基金份额。此外，需要扩大政策性和商业保险覆盖面，提高保障水平，落实农业保险大灾风险准备金制度，加快组建中国农业再保险公司，完善农业再保险体系，积极探索农产品指数、期货等新型风险管理工具，提升风险管理水平。

（四）适时探索建立土地经营权抵押再融资机制

土地债券化是农村土地金融体系可持续发展的重要保障，是国外土地金融实践成功的重要经验，被喻为土地金融的终极形式。土地债券以国家信用为担保，建立起了低成本、长久期资金源源不断流向“三农”领域的长效机制，并且显著提高了涉农金融机构抵御系统性风险的能力。目前，我国商业银行放贷资金主要以储蓄资金为主，涉农贷款期限短、规模小。而在我国农业生产走向规模化、现代化的过程中，急需大量、长期、低成本的资金投入，亟需解决经济金融机构短期资金供给与农业发展长期资金需求之间的突出矛盾。我国可以借鉴国外发达国家农村土地金融的成熟经验，在充分论证和先行先试的基础上，适时建立“国家土地银行”。国家土地银行是专门向涉农金融机构发放贷款的银行，以各商业银行或政策性银行接受抵押的农地经营权为基础性资产，委托相关部门发行土地抵押债券募集资金，然后将募集到的资金批发给各地的相关金融机构，专门用于发放土地经营权抵押贷款以及其他涉农贷款。

（五）建立规范化的农村土地金融制度运行机制

我国农地金融体系基本运行机制如图1所示，农户在村集体或农业互助合作社的引导下，将意愿流转的土地经营权交付给土地经营权抵押登记与流转中心。农业生产主体通过土地流转中心，租赁土地经营权，并向金融机构申请抵押贷款，土地经营权实现由“农户→农业生产主体→农地金融机构”的移交。

如果农业生产主体出现经营风险，无法按期偿还抵押贷款，金融机构可以适当给予展期，展期结束后仍旧无法按时足额偿还抵押贷款，可以在土地流转平台申请土地经营权流转，以流转的收益偿还贷款。如果短期内土地经营权无法流转，则可以由域内的土地收储与管理机构代为经营，用经营收益偿还贷款，等到贷款偿还完毕，再归还抵押的土地经营权。