基于内部控制的高校预算管理改进研究

孙逸昊 王国银 卢建貌

摘 要：预算管理是高校内部控制的主要环节，高校应发挥预算管理对高校建设的作用，提升治理效果，增强风险抵御能力。随着高校经济业务活动日益增加，其财务预算日渐复杂化。以COSO内控五要素为界定标准，高校在各内部控制环节存在不少问题。因此，解决预算管理问题迫在眉睫。通过优化整体校内控制环境、完善预算编制与审核、提升预算执行效率、加强预算调整过程控制与改进预算管理与绩效评价，可以有效提升高校预算活动的效率与效益，推进高校内部控制建设的进程。

关键词：高等院校;内部控制;预算管理

中图分类号：G647.5        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）25-0100-03

引言

随着我国教育体制的不断深化改革，财政投入不断增加，高校经济业务和资金来源也日渐多元化。高等教育的迅速发展，对学校来说既是机遇又是挑战，强化高校的内部控制就显得更为重要，有效实施预算内部控制更是成为了亟须解决的问题。

近年来，财政部频频出台政府会计制度的相关政策，一系列积极的举措对行政事业单位的内部控制给予了深化和推进，提供了全面且专业的指导。从总体上看，我国高校内部控制体制在不断地发展完善，但现有的高校预算管理情况仍然滞后于办学水平，不仅在预算管理理念上存在着较为落后的问题，预算编制与审核不严、预算执行力度不够的问题也始终存在。因此，高等院校迫切需要在其管理体系中改进预算控制机制，进一步完善预算调整与预算绩效评价，以适应当前的管理发展需要。

并且，随着“互联网+”产业融合不断，高校信息化建设水平的不断提升，给预算内部控制增加了新的风险点与要求。因此，研究高校预算内部控制的问题、产生原因及对应措施，对高校各项经济业务活动的开展及提升总体管理水平具有重要的意义。

一、文献综述

1992年，COSO委员会发布了报告，表明内部控制由控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督等五要素组成。Chow et al.（1988）认为，预算活动往往具有预算松弛与预算刚性两种分类，前者不考虑资金节流的问题，尽可能地花完经审批的预算，预算松弛的情况在编制与执行过程中均存在，是预算管理活动中的利己活动[1]。Camelia（2015）研究表明，强化内部审计监督流程有利于提高公共机构的管理水平[2]。

国内诸多学者对高等院校预算管理的流程与环节进行了深入的研究。赵红卫（2015）从内部控制四维范畴出发，认为总体观念是内部控制的核心基础，信息化则是可以作为内部控制有效运行的保障，高等学校内部控制活动的运行更是离不开切合学校实际的内部控制体系[3]。刘罡（2018）从预算审批、审核、执行、评价等多角度出发，采用内部控制流程的视角，重新审视各个预算流程的风险点和关注点并提出了应对措施，从内部控制视角解决高校内部预算管理问题非常具有针对性[4]。刘永泽和唐大鹏（2013）揭示了内部控制环境对于事业单位的重要性，干部作风与廉政建设是基石，管理层人员与普通员工应当共同参与单位的业务活动，相互协调，提升总体办事效率，对单位的管理问题齐抓共管[5]。

也有学者采用研究理论与分析方法对预算管理活动进行剖析，奚桂前（2018）引用PDCA循环理论，结合高校内部控制预算问题，对预算活动各个阶段节点进行了优化，证实了PDCA理论运用于提升预算管理的实用性[6]。唐大鹏与吴佳美（2019）用运用层次分析法对D高校进行探析，结果表明，预算编制部门应单独设立，并且该部门应具有清晰合规的编制程序，对于预算所需材料可以通過信息化系统进行采集，绩效评价应公开透明等[7]。

综上所述，国外的研究一般以企业内控为准，较少介入行政事业单位。而国内的研究一般从内部控制流程的角度，采用先进的研究方法对高校预算控制活动的问题与风险进行分阶段、分层次探讨，并提出相应的解决方式，提高高校运营效率和管理水平。将内部控制要素与预算管理活动步骤相结合，有利于提升高校预算管理水平。

二、高校预算管理存在的问题

（一）内部控制环境繁杂，管理机构不健全

预算工作贯穿于整个学校业务活动工作的始终。完整的预算活动包括编制审核、执行分析、监督调整、绩效管理等，多数高校的预算管理机构并不完整，并缺乏统筹管理机制，加之学院没有参与编制预算的积极性，导致编制的预算报告的可行性不足，无法为日常业务活动提供有效保障，降低了预算活动的成效，造成恶性循环。此外，高校管理层面的预算分析与监督机构往往流于形式，没有科学的工作流程，对预算调整“只增不减”，并没有实质参与决策活动，更无法将预算校内控制环境提升到日常化的水平，其预算调整过程更是缺乏实质改进，降低了学校预算管理的成效。

（二）预算风险意识淡薄，风险评估流于形式

多数高校在进行业务活动时缺乏应有的风险意识，在预算活动各大职能的管理与分工上出现不分离与不制衡的情况，不关心在预算活动的运营过程中如何降低各项业务活动的风险，对预算活动缺乏积极性，将其认作为数字游戏。基于消极的预算管理态度，学校无法保障在最大的范围内识别出其战略规划和日常业务的风险，进而导致编制的预算无法完成或对学校造成实质损失。预算风险评估停留在人脑意识当中，并没有发挥出事前控制的有效性。

（三）预算执行效果欠佳，控制活动不规范

在预算审批之后，学校的预算执行与控制效果不佳。首先，预算下达时间与经济业务活动脱节，存在活动已发生款项未达的情况，导致资金使用的混乱，事后控制预算降低了预算执行的权威性。其次，调整预算控制程序笼统，没有详细的、不同情况下的调整程序，标准不清晰，或是自行讨论确定，没有经过管理层会议进行集体决策。且学校对产生的差异往往没有进行原因分析，倾向于走过场式地对资金或项目进行调整。这种形式下的预算执行与控制往往会导致监管漏洞，监管主体存在多头等现象。最后，预算执行过程中缺乏对预留经费的约束力，对年末剩余的资金规划不足，可能会滋生贪污腐败现象。