公共政策视角下我国政府与社会资本合作困境机制研究

刘明 郑如东 刘梦婷

摘 要：目前，我国PPP由快速推进阶段逐渐过渡到规模稳定阶段，投资总额从激增走向平稳，但PPP项目的困境仍然存在，其中项目准入困境为政府行政许可、项目资金困境为地方政府融资渠道、项目运行困境为地方政府行政管理。究其原因，主要包括公共部门与私人部门的角色界限不清晰、政府与私人投资的目标失配、地方政府融资渠道变窄、PPP项目的规制与监管不严等。针对当前我国PPP发展过程中制度供给的短板，从优化PPP公共政策角度出发，提出完善法律和政策、完善财政风险控制与补偿机制、改进公私投资主体间风险分擔机制、适度开放地方政府融资渠道等具体措施。

关键词：PPP;困境;生成机制;政策建议

中图分类号：F283       文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）25-0082-06

一、现象及问题的提出

政府和社会资本合作项目模式简称PPP，即Public-private Partnership，作为一种制度安排，一直以来被众多国家当成一种基础设施建设的“物有所值”的方式（Ke et al.，2010），我国在20世纪80年代开始将PPP模式引入到公共服务领域的管理当中。但2008年经济危机暴露了我国经济运行的短板，粗放式经济发展模式上升空间受阻，经济内部结构性矛盾突出。此时PPP模式凭借其具有的政企合作理念、创新的公共服务供给模式，成为我国推动经济发展的一个重要手段。最近几年实施的项目模式与20世纪有明显区别，比如减少了采用原来的BOT、BO以及特许经营等的方式，更多的以政府投资与社会资本（实际上多数是国有企业和国有资本）合作建立SPV来完成建设项目及固定资产投资。

推出PPP模式的初衷是希望能够通过开辟一种新的地方政府融资方式，来杜绝原来一些不合规的融资获取预算外收入，并且鼓励当地利用PPP项目缓解和解决一些债务困境。PPP模式得到蓬勃的发展，2019年12月第二届开发性PPP论坛发布数据显示，截至2019年第三季度末，全国PPP综合信息平台项目管理库累计项目数9 249个、投资额14.1万亿元，落地项目累计6 039个，投资额9.2万亿元，落地率65.3%，开工项目累计3 559个，投资额5.3万亿元，开工率58.9%[1]。

不过在PPP模式在全国范围内推广的同时，也衍生出了一些令人担忧的问题，除了上一阶段会出现的问题，像是政企关系不清引起的企业自主权不足、服务质量不高、政府无法进行有效监管等，还暴露出了一些新的问题：一是有些地方政府将PPP项目作为变相融资的工具，采用一些新型掩盖方式，造成了地方政府支出责任扩大、隐性债务扩张等现象，引起了社会各方关注;二是PPP项目实践状况不容乐观，至2019年第三季度末，累计入库项目的落地率仅占65.3%，民营资本没有积极参与到项目建设中来。在我国强力推进防范化解重大风险的关键期，避免因不合规开展PPP项目引发财政金融风险是PPP项目管理研究的重大任务。具体而言，地方政府如何应对PPP项目困境？PPP模式困境存在哪些诱导因素？如何防范PPP项目困境？基于此，本文在公共政策视角下通过我国现行相关政策及法律法规，分析我国PPP困境形成的机制，提出减少困境的政策建议。

二、文献综述

社会与资本合作提供公共产品与服务这种模式已经存在了好几百年，不过我们现在谈论的PPP模式则是20世纪新公共管理运动的延续，也是公共需求多样化引起的两部门合作机制（叶晓甦、徐春梅，2013）。目前学界对于PPP的基本含义产生了一些分化，一是认为PPP是政府在基础设施建设领域的融资工具（Government of Quebec，2004），二是认为其是市场化改革中社会治理的一种有效工具（Wettenhall，2003），三是认为PPP是可以解决政府公共财政危机及促进国际合作与开发的工具（Paoletto，2000）。同样，学界对PPP运行效果评价褒贬不一。支持者认为PPP模式重点在于建立伙伴关系、利益全体共享、风险共同分担，同时，其在融资机制、运营成本、基础设施质量等方面远远优于传统的政府供给模式，对公共服务供给效率有重要的提升能力，是未来公共服务管理的方向。反对者反对的理由是基于PPP项目的复杂性、政治经济环境的不确定性等困难，PPP项目运行结果不如预期（Hart，1997;赖丹馨、费方域，2010），有的地方出现了虚报价格、质量低下、招标腐败等现象，政府缔约成本急剧上升（张亚勤，2017）。

从2013年后的PPP项目实施情况来看，出于认识理解偏差，国内出现了对PPP模式的认知困境，现有对PPP困境的研究可以分为两个方面。一是基本含义的困境，即在地方政府还没有完全明白PPP含义的情况下，盲目跟风开展PPP项目;二是在进行项目建设时，出现逐渐与政策初衷偏离的现象，这其中最突出的问题就是将PPP项目定义为带有“固定回报、明股实债、财政兜底、政府承诺、拉长版BT”特征的项目[2]。通过对微观数据的实证分析，姚东旻、朱泳奕等（2019）得出政府引入PPP模式未能降低地方债务水平，并且PPP项目资金规模与地方债务之间存在显著的正向关系的结论。

从具体方面来看，可以将PPP困境的现象分类为目标本质不合规、参与主体不合规、风险分担机制不合规、适用领域不合规、运作方式不合规、实施程序不合规这几类。陈琤（2010）、胡改蓉（2015）指出，一些地方政府将PPP项目当成直接目标，却忽略了其在改善公共服务供给的本质属性;刘穷志（2016）指出，一些国有资本或融资平台异化为政府方主体，而私人资本被驱逐;周正祥等（2015）、温来成等（2015）、周小付（2013）经过测算，发现政府与市场方风险分担比例不合理、模式也不可取;刘薇（2015）指出，PPP项目涉及范围已经超出了其原指的“市场化程度较高的公共产品、公共服务”，引起PPP的滥用、错用;刘穷志（2017）指出，存在运作方式困境成为拉长版的BT模式、缺乏“社会资本共同参与”这种核心要点、以及合作期限不合规等困境现象;李延均（2010）认为，现有机制在立项规划程序、财政承受能力论证程序、政府采购程序都存在不合规的地方。这些研究拓展了PPP困境的研究道路，从基本内涵到困境表现都进行了详细的说明。所以总的来说，现在关于PPP的研究覆盖范围十分广泛，对一些方向也有深入的研究，对本文有着非常重要的借鉴意义，不过本土化的这些研究，主要集中在工程学、经济学，从技术性层面进行分解研究，而对于政府管理方面缺乏深入研究。基于此，本文尝试从政府管理角度出发，将目光聚集到政府行为、政策，为目前我国PPP项目面临的困境找到解决办法。