2020年后农村相对贫困治理：对象界定与基本思路

胡 原 ，陈光燕

（1.四川农业大学经济学院，成都 611130；2.四川农业大学西南减贫与发展研究中心，成都 611130；3.四川农业大学管理学院，成都 611130；4.四川农业大学四川省农村发展研究中心，成都 611130）

精准扶贫、精准脱贫战略实施以来，中国农村贫困治理成效显著。以2011年确定的收入绝对贫困线（2 300元不变价）衡量，截至2020年末，我国农村贫困人口由2012年末的9 899万人减少至0万人；贫困发生率由2012年的10.2%下降至0。然而，由于贫困的相对性和动态性，只要社会不平等依然存在，贫困的客观性将伴随社会不平等的长期存在而不断被反复生产和再生产。而且目前我国脱贫人口规模对贫困线弹性较大，弱势群体对贫困标准具有较高的敏感度，且面临生计决策与技术、信息获取与处理、公共生活与融入等发展能力与发展机会方面的双重约束。这就意味着未来农村贫困治理的对象既应包括较低收入的相对贫困与隐性贫困群体，也需要包括面临贫困风险的脆弱性群体。因此，2020年后消除绝对贫困并不意味着农村贫困治理工作的终结，将相对贫困群体作为新时期农村贫困治理对象既是衔接乡村振兴战略的必然要求，更是彰显大国担当、落实2030年可持续发展目标的重要举措。

界定贫困治理对象是2020年后开展农村贫困治理工作的首要前提。中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议提出“坚决打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制”，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议强调，实施乡村建设行动，深化农村改革，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。2021年中央一号文件进一步指出，要加强农村低收入人口常态化帮扶，这也是国家乡村振兴局成立后5年过渡期的主要任务。由此可见，2020年后，我国已进入到全面建成小康社会后的相对贫困治理时期。相较于精准扶贫而言，相对贫困治理时期我国农村贫困治理对象、思路和政策将会相应做出调整。清晰、准确地瞄准贫困治理对象，有助于明确治理主体责任关系，做到新时期贫困治理资源的精准投放，进而提高乡村治理与减贫的工作效率，提高社会整体福利。为此，本文在厘清2020年后农村贫困治理的转变与治理对象具体表征的基础上，结合国内外关于相对贫困、隐性贫困和脆弱性群体等对象的识别策略，提出2020年后农村相对贫困治理对象的界定方法，并引入“服务型”治理理念，根据不同类型的相对贫困治理对象针对性地提出具体治理思路。

1 2020年后农村贫困治理的转变

1.1 治理对象的转变

1.1.1 由绝对贫困群体向相对贫困群体转变

精准扶贫、精准脱贫时期，中国农村贫困治理对象主要以消除农村绝对贫困人口为主，此时的农村减贫主要围绕“收入水平是否达标，能否保障农村人口吃得饱、穿得暖、有义务教育、基本医疗和安全住房”标准界定贫困对象。根据这一标准，“十二五”以来我国总计有9 899万农村人口被确定为建档立卡贫困人口，纳入这一时期的贫困治理政策体系。2020年底，我国绝对贫困已得到全面消除，农村贫困治理的工作重心随即从“绝对贫困”向“相对贫困”转变。新时期我国农村贫困治理对象的相对性主要体现为地区、城乡和群体之间在收入支出、公共服务、信息获取等方面的相对差距。

1.1.2 由标签化群体向概念化群体转变

精准扶贫、精准脱贫时期的农村贫困治理将原本整体存在的村庄划分为贫困人口与非贫困人口两类群体，为贫困人口贴上了“建档立卡贫困人口”标签。这一标签有助于引导贫困治理资源的精准投放，并实现治理成效的动态监测管理，提高贫困治理效率；但同时也带来一系列负面影响，例如贫困标签化既可能导致贫困“污名化”问题，还容易在贫困人口心中留下政治身份烙印，助长其“等靠要”思想，进而阻碍贫困治理工作的顺利开展。因此，消除绝对贫困以后，农村贫困治理对象不再适宜使用“贫困户”等标签进行定义。应该将农村贫困治理对象抽象化，比如泛指相对弱势群体。

1.1.3 由多维绝对剥夺群体向特殊维度相对剥夺群体转变

精准扶贫时期，我国农村贫困治理对象通常采用建档立卡标准（即贫困识别标准），主要考虑农户家庭的经济收入是否达到绝对贫困标准，并同时纳入“两不愁、三保障”（不愁吃、不愁穿、义务教育、基本医疗和安全住房有保障）。基层干部结合地区发展特征在实践中将其转化为“几看法”。这一系列举措有助于识别绝对贫困群体，以便为其提供更具针对性的减贫措施，提高贫困治理准确性和效率。随着后减贫时代的到来，教育、医疗、住房等维度的外部约束条件逐渐解除，瞄准基本生存保障的多维度界定方法已不再完全适用于新时期农村贫困治理对象。信息获取、临时风险、社交网络等约束条件下的特殊维度成为下阶段农村贫困治理对象关注的重点。

1.2 治理方式的转变

1.2.1 由特惠型治理向普惠型治理转变

在精准扶贫时期，农村贫困治理的对象是特定的绝对贫困群体，建档立卡等精准到户的瞄准制度旨在识别出需要特殊扶持的对象，根据其自身的致贫原因及约束条件，针对性地提供帮扶。这一“滴灌式”减贫举措在区域扶贫开发难以对绝对贫困群体产生“涓滴效应”的背景下是有效的，既能够解决绝对贫困群体的“碎片化”问题，也能够有效缓解贫困治理工作中存在的大众俘获和被动俘获现象，进而提高治理效率。相较于绝对贫困群体，2020年后的相对贫困群体更具有普遍性和动态性，规模更加庞大，基层政府也难以有效地准确识别治理对象。因此，2020年后的农村贫困治理需要由特惠型向普惠型转变，以保证治理资源在治理对象中的分配更加公平，杜绝贫困身份锁定方式下的扶贫资源集中供给和福利悬崖效应，合理兼顾到不同群体利益诉求，尽可能避免引发未受惠群体的不满情绪。

1.2.2 由中心化治理向常规化治理转变

为确保打赢打好脱贫攻坚战，我国政府制定了精准扶贫方略下的瞄准机制、帮扶机制以及“十个专项、五个一批”等减贫措施。值得认同的是，这在贫困群体相对集中、绝对贫困问题比较突出的情况下是非常必要的。在治理绝对贫困阶段，亟待解决的是生存问题，必须在一定时期内完成减贫目标。此类精准化、中心化的治理举措能够在极大程度上融合社会资源，集中高效地治理绝对贫困。而2020年后的农村相对贫困治理工作重心是相对贫困群体追求美好生活的实现路径，相较于绝对贫困，相对贫困始终存在，这将是一个常态化的过程。因此，农村相对贫困治理需要转变精准扶贫时期中心化的治理思路，拓展多元化治理主体，逐步完善相对贫困治理常态化制度，将现代农业发展、公共服务建设、社会兜底保障有机融入农村相对贫困治理日常工作中。

1.2.3 由重帮扶治理向重预防治理转变

精准扶贫时期，考虑到贫困人口自身脱贫能力不足，贫困地区发展基础薄弱，依靠自身能力贫困人口很难脱贫的客观现实，农村贫困治理主要依靠政府和社会力量，通过实施一系列帮扶措施解决绝对贫困问题。2020年后，农村绝对贫困得到全面消除，扶持贫困对象不再是中国农村贫困治理的主要举措，农村相对贫困治理将由“应对和治理”向“预警和预防”转变[1]。具体而言，一方面是要预防脱贫人口的再次返贫。注重绝对贫困相关举措的延续，形成缓冲期、过渡期，避免出现绝对贫困的断崖式终止，重点体现在易地搬迁户的社会融入治理与基础公共服务的提质升级上。另一方面是帮助低收入人群提高抵抗社会风险的能力。此类群体抵御市场、自然、健康等内外部风险的能力非常有限，极易陷入绝对贫困。因此，2020年后的农村贫困治理工作也要注重预防此类群体陷入贫困，增强其自我发展的信心与能力。

2 2020年后农村贫困治理对象的具体表征

2.1 治理对象多维需求保障不充分

绝对贫困全面消除，并不意味着农村贫困人口的生产生活得到了全面保障。相反，农村居民特别是贫困人口在公共服务、社会地位和发展机会等方面仍将长期处于相对劣势状态。一方面，囿于中国当前尚处于社会转型期，在市场经济背景下，广大人力、物力、财力等优势资源始终会选择向城市聚集。另一方面，精准扶贫、精准脱贫时期，在中央及各地政策的强力推动下，众多贫困地区迈入了经济社会发展的“快车道”，但地区间发展不平衡不充分问题始终存在。在欠发达农村地区，教育、医疗、健康和社会保障等方面的短板问题依然较为突出，广大贫困群众的多维需求还不能够得到充分保障。具体表现为农村服务设施供应质量不高、住房保障的持续性不足、贫困群众多维就业需求难以保障。

2.2 治理对象日常生计风险不确定

在打赢打好脱贫攻坚战的目标硬约束下，短期内，部分农村贫困人口能够通过“社会兜底”或间接性的务工收入实现收入脱贫，但此类非稳定的收入来源仅仅实现对脱贫标准的低水平超越[2]，并未完全形成可持续增收能力，面临外部风险冲击，生计脆弱性较高。长期而言，收入不可持续可能引致此类群体日常生计不确定性风险，最终演变为高脆弱性群体。因此，此类群体应该成为2020年后乡村治理的重点对象，主要包括始终且长期面临日常生计不确定性风险的老弱病残妇幼特殊困难群体和生计变迁背景下低人力资本的农民工脆弱性群体[3]。

2.3 治理对象社会结构障碍不适应

囿于空间地理和亚文化等长期结构性障碍约束，部分农村贫困人口在2020年消除绝对贫困后未能实现社会阶层的向上流动，其在多维社会结构中的劣势将长期存在甚至固化[4]。此类社会结构障碍主要体现在社会阶层、社会文化、地理空间等维度，导致部分相对弱势群体将长期受限于此，难以依靠自身能力实现高质量发展。因此，2020年后农村贫困治理的对象应纳入此类受社会结构约束的群体，主要包括农业生产规模化、组织化、科技化发展趋势下文化水平约束群体和信息化、智能化高速发展背景下的信息获取约束群体。

3 2020年后农村相对贫困治理对象的界定

为提高治理资源的瞄准度和资源分配状态的合理性，有效规避治理资源泄露（Leakage）和覆盖面不足等治理对象的瞄准偏离问题，精准界定农村贫困治理的对象是关键前提。基于此，本部分重点梳理了相对贫困标准的经验方法，并提出2020年后农村相对贫困治理对象的界定思路。

3.1 使用收入标准测度相对贫困

收入标准是界定贫困对象最直接的方法。但与绝对贫困不同的是，相对贫困标准更多体现在相对水平上。绝对贫困的收入标准一般从维持生存的生理需求上进行确定，属于一种绝对的概念；相对贫困则是1个比较或者说是1个相对的概念，但具体如何比较还没有形成统一的标准。具体来讲，采用收入标准界定相对贫困在现阶段还涉及2个方面的问题。

其一是界定相对贫困的基本单元。在收入的相对贫困标准中，一般将社会平均收入作为基本参考。统计数据中普遍将居民收入进行5等份划分（见表1）。其中等收入组与社会平均收入较为接近，但这一标准在不同单元之间表现出显著的差别。例如，2018年甘肃省农村居民中等收入组的平均水平为8 021元，明显低于河南省农村居民的14 454元。可见，若以全国为基本单元，难以反映相对贫困的本质，即导致发达地区的相对贫困对象较少、欠发达地区的相对贫困对象偏多的现象发生。因此，界定相对贫困收入标准前，为兼顾全国统一性与地区差异性，基本单元如何确定是当前理论与实践层面的首要难点，仍需要学术界与决策者在理论和实践层面更多讨论。有学者建议从内陆和沿海两个单元考虑[5]。也有学者主张2020年后统一城市单元和农村单元，但在具体标准设定上考虑特殊群体的生活需求，例如城市中面临更高住房与教育成本的农民工[6]。相反，有学者建议将城乡单元分开，分别制定相对收入贫困标准[7]。

表1 2018年不同地区按5等分组的居民收入情况Table 1 The income of residents in different regions according to the fifth class in 2018

其二是界定相对贫困划分标准。国际普遍采用50%～60%或FGT贫困指数作为收入的相对贫困线，主要以英国和日本为代表[8-10]。国内部分学者[11]建议采用全国农村居民平均收入水平的40%～50%作为相对贫困线，或按收入中位数的40%作为2020年后的相对贫困线，且每5年或者10年调整1次[2]。也有学者建议周期性地调整相对贫困标准，并最终稳定50%左右[7]。可见，界定收入相对贫困标准时如何选用衡量比例是关键问题，如果比例过低就会将大量治理对象纳入乡村治理范畴，导致中国在2020年后相对贫困治理的任务和财政压力激增；如果选择的比例过高，会导致一些真实的弱势群体被排斥到乡村治理对象之外。

此外，RAVALLION M.等[12]提出基于基尼系数调整的“弱相对”（weakly relative）贫困线代替“强相对”（strongly relative）贫困线（见图 1）。他们认为采用平均值或中位数的方法难以正确地体现相对贫困的性质，因为伴随着平均收入的降低（横轴从右向左变化），最贫困人口始终面临较高的社会包容性成本，相对贫困线不可能为0（即贫困线经过原点）。具体而言，以往绝对贫困线相对于平均收入的弹性为0，而强相对贫困线的弹性为1，如果社会总体居民的收入都以相同比例增长，强相对贫困线的度量不变，那么低收入群体收入增长将不会引起贫困度量的下降。相反，弱相对贫困线的弹性介于0～1之间，在社会平均收入较低的阶段，弱相对贫困线与平均收入的占比较大，它将伴随社会平均收入的上升而上升，但其与平均收入之比同时也会下降。因此，这将更加适用于中国贫富差距不断变化、城乡居民收入差异化增速的现实情景。

图1 “强相对”与“弱相对”贫困线的对比Figure 1 Comparison of poverty lines between strong relative and weak relative

3.2 使用多维标准测度相对贫困

收入标准在相对贫困治理对象界定过程中具有操作性强、易加总、可比较等优势，因此得到国内外广泛采用。然而，就贫困治理而言，乡村治理的最终目标不仅要提高治理对象的收入水平，更要提高治理对象在生存和生活等方面的发展能力。因此，近年来，有学者提出从多维贫困的视角衡量相对贫困，从“贫”和“困”的视角探讨收入贫困与多维贫困的关系，构建多维相对贫困标准概念框[13]。在维度层面，“贫”反映的是经济层面的福利相对不足，主要用收入相对贫困来测量；“困”反映的是非货币方面的公共服务相对不足，主要用教育、医疗等的相对贫困指标来测量[14]。

基于此，本文提出兼顾收入相对贫困与能力相对贫困的农村相对贫困治理对象界定思路（见图2）。其中，纵轴表示经济维度，采用收入衡量；横轴表示能力维度和时间维度。以2020年为分界点，从左到右表示中国农村贫困治理工作由绝对贫困向相对贫困转变，衡量贫困的收入标准也由不变价的收入绝对贫困线转变为动态变化的相对贫困线，绿色垂直线表示能力维度的相对贫困线。R区域表示同时面临收入和能力维度的相对贫困群体；R1区域表示收入脆弱性群体，即收入低于相对贫困线，但能力维度非贫困；R2区域表示能力脆弱性群体，即经济维度非贫困，但至少在K个能力维度存在贫困（K表示相对贫困治理时期设定的能力相对贫困临界值）；W区域表示非相对贫困群体，也是2020年后农村相对贫困治理的总体目标。

图2 2020年后相对贫困治理对象的界定标准Figure 2 Criteria for defining relative poverty targets after 2020

能力贫困指标主要分为基础能力、发展能力与抗风险能力3个层面。在基础能力层面，包括收入、消费和就业3个维度，其中，收入和消费维度可以选用收入和消费的相对贫困标准作为衡量标准，就业则采用家庭失业率衡量。在发展能力层面，包括教育和信息获取两个维度，其中，教育维度采用12年义务教育或免费教育、职业技能培训两项指标衡量，信息获取维度应当涵盖获取信息的相关硬件（如智能手机、电信网络等）和主动获取并处理信息的意识两项指标。抗风险能力主要涵盖社会保障和资产维度，医疗和社会保障维度需向100%全覆盖方向发展。

能力相对贫困线可以借鉴多维相对贫困[13]的界定思路。在考虑K个维度的条件下，将任意高于30%维度贫困的对象界定为能力绝对贫困群体，而低于30%维度贫困的对象界定为能力相对贫困群体。例如若能力贫困指标有10个维度，则将K=3作为能力相对贫困线，需将能力贫困维度中由30%～0%的群体作为2020年后乡村治理对象的优先序。

4 2020年后农村相对贫困治理的思路

基于上述对2020年后乡村振兴时期农村相对贫困治理对象界定的指标维度，本文将基础能力、发展能力和抗风险能力3个维度的相对贫困群体分别划分为特殊困难型、能力约束型和风险冲击型治理对象，并针对性的提出乡村振兴时期的“服务型”乡村治理思路。在保障弱势群体基本生活的基础上，以服务供给赋能来缓解相对贫困，减轻弱势群体对现金和实物的依赖，包括基础性、防范性和福利性3种服务类型。具体而言，以福利性服务高效保障特殊困难群体的基本福利问题，以基础性服务来防范系统性、区域性和群体性的发展能力受限问题，以防范性服务系统化解临时性风险冲击问题（见图 3）。

表2 2020年后乡村相对贫困治理对象的界定指标Table 2 Defining indicators for rural relative poverty governance targets after 2020

图3 2020年后乡村治理思路Figure 3 Rural governance ideas after 2020

4.1 特殊困难型治理对象：福利性服务救助

2020年后乡村治理中的福利性服务保障应当将弱劳动能力与无劳动能力群体的救助保障进行区分。为巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴的有效衔接，应进一步整合已有的各项救助机制，建立健全以最低生活保障、特困人员供养、受灾群体救助、残疾对象救助等基本生活救助为基础的，以就业、教育、医疗和住房等专项制度为支撑的，以信心培育、志向激发等精神文化扶持为补充的，兼顾统筹协调性、敏捷高效性和靶向精准性等特征的社会救助制度体系。首先，针对失能老年人、失依儿童等基本无劳动能力群体，应当在制度设计层面给予倾向性考虑，将其救助标准提升至略高于基础养老金标准的水平，以确保其基本生活需要的常态化保障。其次，针对残疾人、无技能妇女和低技能失业青年等弱劳动能力的治理对象应在技能培育、就业扶持和失业保障等方面给予救助。最后，针对因突发事件（包括自然灾害、市场萧条和重大疾病）等特殊困难，导致其基本生活、生存暂时出现严重困难的对象，应建立健全临时性的救助长效机制，以保障其基本生存能力，并针对其自身劳动能力适当给予发展支持。

4.2 能力约束型治理对象：基础性服务赋能

2020年后乡村治理工作最核心的是通过基础性服务赋予能力约束型群体的自身发展能力，从数量达标向质量保障转变，调动积极性、培育增收能力和提升人力资本，以更好地实现内外源结合发展，实现乡村治理过程中民生保障的全面提质升级。在进一步强化电力、交通等基础性公共服务设施的基础上，在信息较为闭塞的偏远山区全面普及网络和信息等现代基础设施，提升电脑和智能手机等信息移动设备在农村居民中的普及率，做好互联网和无线网络通信在农村的接入，确保所有农村居民享有初级信息的权利。一方面，在乡村治理过程中，可以通过基层政府和生产厂商合作的形式为农村居民购置现代信息设备以及无线网络连接费用等方面给予不同程度的费用补贴和减免，确保在互联网时代农村弱势居民在信息获取方面与其他阶层群体拥有平等机会。另一方面，利用“互联网+乡村治理”的新契机，在农村开发内容电商等电子商务新业态，完善冷链物流等电商基础设施建设，既能够赋予农村居民更多的发展能力，还能留住更多的外出务工劳动力，有益于解决当前农村空心化、空巢化等社会问题。

4.3 风险冲击型治理对象：防范性服务保障

新冠肺炎疫情冲击下，针对常规和非常规突发事件的乡村治理工作愈显必要。一方面，构建覆盖事前风险防控、始终风险控制和事后风险管理的农村风险管理体系。首先，结合农村和农业大数据，完善灾害风险预警预测机制，构建常规和非常规突发事件的风险评估和信息发布机制。其次，构建村级层面的事中风险控制机制，整合县级部门掌握的风险数据，以行政村为单位，建立“村委+村组干部”为核心的应急队伍，制定风险控制预案。最后，构建事后抗逆性恢复机制。根据不同家庭结构和抗逆力水平，结合不同损失程度，实现差异化的恢复性服务供给，进一步巩固乡村治理的保障性功能。另一方面，应积极充分发挥保险业（社会保险、商业保险等）在乡村相对贫困治理中的保障功能，构建多层次、多主体的农业保险产品体系，进一步推进和扩大成本、收入和指数等保险项目试点，结合不同农户的具体需求，设计组合式保险产品。