党内法规制度与国家法律制度协同性探析
——以新时代生态文明建设领域为角度

李明娜

（华南理工大学 马克思主义学院，广东 广州 510640）

一、生态文明建设领域党内法规制度的界定

党内法规是治党管党的基本制度遵循，但对于党内法规的定义、党内法规是否具有“法”的性质、党内法规与国家法律的关系、党内法规能否纳入国家法律体系等问题，学界一直存在争议。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要全面推进依法治国，“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”[1]，党的十九届四中全会继续强调要加快形成完善的党内法规体系，表明顶层将国家法律与党内法规视为两个并行不悖的体系，要“形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局”[2]。新时代我国社会主义法治体系是包含了党章所统领的党内法规制度体系和宪法所统领的国家法律制度体系的统一体，生态文明建设关系的调整同样既需要依靠党内法规又需要依靠国家法律制度。

根据2019年新修订的具有党内法规“立法法”性质的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《条例》）第三条的规定：“党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”[3]而在第五条中将党内法规的名称限定于“党章”“准则”“条例”“规定”“办法”“规则”“细则”七种。也就是说，只有符合第三条规定的那些主体制定的且以第五条限定的七种名称命名的规范性文件才属于严格形式意义上党内法规的范畴。按照这种标准，到目前为止，生态文明建设领域符合要求的只有三部以中共中央办公厅、国务院办公厅名义印发的党内法规（见表1）。

表1

除此之外，党的十八大后诸多以中共中央（办公厅）、国务院（办公厅）名义联合发文的生态文明建设领域的规范性文件（见表2）因不具备《条例》所列名称的要求而被排除在严格形式意义的党内法规之外。但不可否认的是，这些规范性文件实际上起到生态文明建设的顶层设计功能，为生态文明建设的高位推进提供思路，对各级党政干部具有普遍约束力，并能够反复适用，事实上具备了实质意义上“法”的抽象性、普遍性和明确性的特质[4]。需要说明的是，这些规范性文件以党政联合发文的形式居多，但从文号看基本为中共中央或者中共中央办公厅的名义发出，有学者将其称为混合性党规，认为其制定主体具有双重性，调整范围横跨党务和国务，约束对象既包括党组织与党员，又包括非党组织与党外人士。但就法律属性而言，其仍然属于党内法规的范畴，因为其是以党内文件的文号进行颁布的[5]。因此，本文所讨论的生态文明建设党内法规制度既包括表1所示狭义党内法规，也包括表2所示广义党内法规。

表2

二、新时代党内法规制度调整生态文明建设关系的必然性

（一）新时代“党的领导”在生态文明法治建设领域的体现

中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时也是中国人民和中华民族的先锋队，具有先进性，其领导地位是历史和人民的选择，由我国国体性质所决定，是我国一切工作保持正确方向的坚实保证。中国共产党始终以追求中国人民的根本利益、实现中华民族伟大复兴为其宗旨和目标，没有除人民利益之外的政党私利，因此具有一定的超然地位，能够从最广大人民群众的利益和中华民族的共同福祉来制定各项路线、方针和政策等。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的，是最高的政治领导力量。”[6]各个领域、各个方面都必须坚定自觉坚持党的领导。第五次宪法修正案将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”[7]写入正文，从国家根本法高度赋予了“党的领导”合宪性。中国特色社会主义法治是中国特色社会主义建设目标实现的重要制度保障，社会主义法治建设必须在党的领导下开展，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的统一是中国特色法治建设的根本特征。“坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求”，“党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治”[8]。法治视域下“党的领导”是通过赋予中国共产党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法的政治责任体现[9]。生态文明建设作为新时代我国社会主义建设的新兴领域，需要依靠制度和法治保障其顺利进行，生态文明法治建设是中国特色社会主义法治的重要组成部分，坚持“党的领导”，事关生态文明法治建设方向是否正确、政治保证是否有力。只有在生态文明法治建设中坚持“党的领导”才能保障其方向不偏离正确的轨道，其各项举措具有科学性和可行性，其成果能惠及最广大的基层群众。但需要注意的是，生态文明法治建设领域不属于纯粹的党内事务，“党的领导”并不是指党时时事事处处深入微观层面进行具体工作，而更多体现为一种宏观和方向上的把握。中国共产党作为执政党，其领导生态文明法治建设的具体途径大体包括两个方面：一是在立法中将“党的领导”精神抽象内化于国家生态文明建设法律之中，或是将“党的领导”精神具体体现于生态文明建设党内法规之中；二是强调党政同责，倒逼地方党委增强生态环境保护意识、重视生态文明建设，带头守法并保障生态文明建设执法和司法。

（二）新时代生态文明建设的内在要求

资本逐利的本性决定了生态文明建设难以通过市场机制自发有效发挥作用，资本万能理念与生态文明相悖，其造成市场主体倾向于减少内部成本、扩大利润；生产造成的生态环境损害的成本被外部化，转嫁给全社会，因此市场主体对排放污染物等破坏生态环境的行为漠不关心。我国建立社会主义市场经济初期，由于十分关注经济指数的增加，在一定程度上忽视了市场在生态领域的失灵和无力，忽视了社会主义国家对生态领域正确而适当的调控，部分违反客观规律的干预和调控行为加剧了生态环境的恶化（如一些资源的价格在当地政府不当干预下发生扭曲，未能反映其稀缺程度）。因此，改革开放后我国在一段时期内面临着环境持续恶化、资源约束趋紧、生态系统退化等严重负面效应。之后，党的十七大首次将生态文明作为全面实现小康社会奋斗目标新要求的内容之一，经过党的十八大和十九大，生态文明从理念到实践，逐渐渗入人们生产生活的各个方面。生态文明建设涉及多方主体生态利益的分配，我国幅员辽阔，区域生态禀赋差异巨大，经济发展不平衡。一方面，经济相对落后的西部地区承担着为东部发达地区发展提供所需的大量自然资源，东部发达地区的经济发展成果却未能通过有效的财政转移支付和生态补偿制度惠及西部欠发达地区。另一方面，国家级自然保护区面积大的省份往往GDP总量水平低，人口数量少，而GDP总量水平高的省份一般国家级自然保护区面积小，人口数量多，即在空间和行政管理单元上，国家级自然保护区与经济增长水平分离，需要构建合理的制度使国家自然保护区面积大的省份共享经济增长和社会发展成果[10]。市场在生态文明建设领域的失灵决定了生态文明建设无法通过市场主体的自发行为形成，必须依赖国家政府自上而下地推进。生态文明建设不仅是民生问题，更是政治问题，涉及与政治、经济、文化和社会各方面建设关系的处理，涉及政府、企业和公民生态环境权利与义务的配置，关系到中华民族是否能永续发展，对我国能否实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴至关重要。新时代中国特色社会主义生态文明建设是一个极其复杂的工程，其目标的确定、体系的构建、制度的运行无一不需要方向的把握和顶层设计，以保证生态文明建设的有序进行，保障成果能够惠及最广大的人民群众。党委在中央和地方政治格局中处于优势地位的基本政治架构决定了党在生态文明建设中具有核心作用，然而《中华人民共和国环境保护法》只规定了政府的环境责任，没有规定党委责任，造成生态环境领域“权力—责任”不对称，部分地方党委在生态文明建设的推进中陷入口号式建设，各项政策规定难以有效落到实处。因此，必须强调党在生态文明建设中的作用，依据党内法规制度合理配置各级党委的权力、义务和责任，规范其生态文明建设行为。

（三）党内法规的性质决定

权力固有的腐蚀性和侵犯性容易滋生权力运用过程中的错位、缺位和滥用，因此权力必须受到限制和监督，党的权力的行使亦不能豁免，且更有必要。只有通过制度化的方式对党的自身运行和执政行为进行规范限制，强化制度的约束力，才能保证党的凝聚力和方向性[11]。规范限制党的权力运行一靠法律，二靠党内法规。一方面，党虽然需要在遵守宪法和法律规定的前提下用权，但宪法和法律所适用的对象包括政府、企业、公民等主体，并不只限于政党，不具有针对性。另一方面，宪法和法律仅是对适用对象最低的道德要求，中国共产党作为一个14亿多人口大国的执政党，保持先进性和纯洁性是保证其权力运行方向正确的前提，必然要对党员和党组织提出更高的要求，这就决定了规范党的权力运行需要依靠更为严厉的党内法规。党的十八届四中全会也指出，党既要依据宪法法律治国理政，又要依据党内法规治党管党。从权力规范和限制的角度看，“党内法规”就是中国共产党为更好地行使执政权，借鉴国家法律对国家权力的规范和限制方式来管党治党，以实现党内“管治”的法治化。

生态文明建设领域相较于其他建设领域专业性更高，强调对知识的依赖。生态环境指标的测定、生态环境损害程度的衡量、主体行为与生态环境损害结果之间关系的确认、生态环境补救措施的确定等都需要依靠具有相应专业背景的人运用专业知识进行操作和判断，其权力的运行也必须建立在专业性的基础上，而这种专业性是普通民众难以了解的，这就导致了生态文明建设领域权力监督难度增加，更有可能产生某些权力腐败。党的权力在生态文明建设领域是否能够健康运行决定着我国生态文明建设的成败，国家法律在治党方面往往只是提供原则性规定，对于生态文明建设领域党的组织和党员权力的规范与制约必须依靠更具针对性、更为严厉的党内法规。

三、新时代生态文明建设领域党内法规制度与国家法律制度的协同性

新时代生态文明建设领域党内法规制度与国家法律制度的协同性体现为两者不仅在各自领域发挥作用，并相互正向影响，最终实现对生态文明建设领域社会关系的有效调整、推动生态文明建设领域国家治理体系和治理能力的现代化。

（一）新时代生态文明建设领域党内法规制度对国家法律制度的引领

首先，正确理解“党领导立法”[12]与“党必须在宪法和法律的范围内活动”[13]的关系。一方面，“党领导立法”指党领导人民按照既定的程序进行立法，把党的领导贯彻到立法工作全过程，确保立法既能反映国家和社会发展的要求，又能回应人民关切，这样才能使人民发自内心地敬畏法、尊重法、崇尚法，实现良法善治，而党领导立法的相关行为又通过党内法规予以约束和规制，这就形成党内法规严于国家法律的逻辑；另一方面，党章又要求“党必须在宪法和法律的范围内活动”，即意味着党组织和党员必须在遵守宪法和法律的前提下进行活动，其制定的党内法规不得与国家宪法和法律相冲突，显然又可以得出国家法律高于党内法规的结论。这就需要我们以中国共产党既是领导党又是执政党的现实定位为视角，将“党领导立法”和“党必须在宪法和法律的范围内活动”两者结合起来进行科学理解，前者是指党的领导行为；后者则指党的执政行为：立法之前，党组织通过党内法规实现对立法工作的指导和引领；立法之后，党员和党组织又必须带头守法，党内法规不得与国家法律相冲突，也不得僭越法律保留事项[14]。

其次，新时代生态文明建设领域党内法规制度对国家法律制度引领的表现。新时代生态文明建设因为涉及多方主体，是对既有生态环境利益分配格局的调整，需要党把握全局、协调各方，但生态文明建设涉及的社会关系大部分不只是纯粹的党内事务，对其调整必然主要依赖国家法律。党总揽全局往往体现为先将符合人民整体生态利益的主张纳入党内法规制度，再通过相应的立法程序上升为国家法律制度；对于既有的生态环境法律不能有效调整生态文明建设关系但又必须及时解决的方面，也先从党内法规制度着手，再通过人大立法，上升为国家法律制度。比如，针对日益严峻的生态环境恶化的局面，为使中国特色社会主义事业总体布局更加完善，2012年11月党的十八大将“生态文明建设”写入党章，明确其战略地位；之后2018年3月十三届全国人大一次会议通过宪法修正案，将“生态文明”写入宪法。但是，关于生态环境损害的赔偿的规定，在国家法律层面未建立统一的制度。相关规定散见于《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国民事诉讼法》等法律及相关的司法解释中，对造成生态环境本身损害的赔偿责任及赔偿范围规定不明确，因而不能对生态环境损害进行有效救济和及时修复。为了应对现实需要，2017年由中共中央办公厅、国务院办公厅联合发文的《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下称为《方案》），要求在全国试点生态环境损害赔偿制度，明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体、损害赔偿解决途径等①《生态环境损害赔偿制度改革方案》规定赔偿范围包括了清除污染费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估等合理费用；明确国务院授权省级、市地级政府（包括直辖市所辖的区县级政府）作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人；对于损害赔偿解决途径创造性地设置赔偿磋商形式。。据此《方案》，2019年6月《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》对于涉及生态环境损害案件的审理中的原告、适用范围、赔偿范围、赔偿资金的缴纳管理使用、磋商赔偿协议的效力等进行了具体解释。2020年5月公布的《中华人民共和国民法典》关于环境污染和生态破坏责任的规定则不但注意到由于环境污染、生态破坏造成他人损害的侵权责任，也注意到造成生态环境损害的责任承担问题，特别强调了侵权人的生态环境的修复责任①《中华人民共和国民法典》第一千二百三十四条规定：违反国家规定造成生态环境损害，生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定组织有权请求侵权人在规定期限内承担修复责任，侵权人在期限内未修复的，国家规定的机关或者法律规定组织可以自行或者委托他人进行修复，所需费用由侵权人承担。，而其中侵权赔偿范围则和《方案》中的规定基本一致②《中华人民共和国民法典》第一千二百三十五条规定：违反国家规定造成生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定组织有权请求侵权人赔偿下列损失和费用：（一）生态环境修复期间服务功能的损失；（二）生态环境功能永久性损害造成的损失；（三）生态环境损害赔偿调查、鉴定评估等费用；（四）清除污染费用、生态环境修复费用；（五）防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。。

（二）新时代生态文明建设领域党内法规制度对国家法律制度的补充和细化

生态文明建设领域主要涉及的不仅有单纯的党内事务，还有社会和国家事务，所以调整生态文明建设领域关系主要依赖国家法律。但是当生态文明建设某一特定领域需要调整，而立法要求又相对较高、面临阻力较大，暂时无法形成统一的共识时，党内法规所具有的“灵活性和及时性”[15]便能发挥优势。党内法规可以先行先试，待相关生态文明建设领域的运行积累了相应经验，社会对立法有了较为统一的共识，相关领域亟须以国家法律的形式予以调整时，可以通过立法程序将党内法规上升为国家法律。在党内法规制定之后，尚未转化为国家法律之前，其对国家法律起到补充和补漏的作用。比如对于水资源的治理和保护，国家层面的专项法律主要有《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水土保持法》和《中华人民共和国水污染防治法》，在2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》（以下简称《意见》）之前，这三部单行法中并无关于河长制的相关规定，《意见》发布后也只在2017年修正的《中华人民共和国水污染防治法》第五条原则规定了省、市、县、乡建立河长制以及其负责工作的内容。河长制法律制度的跟进更多是由地方立法，包括地方性法规和地方性党内法规来完成。然而河湖生态保护和环境治理中涉及的诸如跨省级行政区域河流河长工作的有效协调和配合，以及多省份河流的汇入的湖泊需要省级河长之间建立信息共享和沟通协商机制等，仅依靠《中华人民共和国水污染防治法》的原则规定，以及层级较低的省级地方性法规和地方性党内法规难以起到实质性的调整作用。此时中央层级的党内法规制度则起到补充作用，真正成为有效解决问题的圭臬。如2016年的《意见》中就有“对跨行政区域的河湖明晰管理责任，协调上下游、左右岸实行联防联控”[16]的规定，2018年1月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》中强调流域管理机构的协调作用，并对跨省级行政区域湖泊的流域管理机构的具体职责作了规定。可以说，在河长制的建立和推进过程中，国家法律层面只是宣示性的原则规定，对于涉及河长制跨省流域工作机制的问题，真正发挥调整作用的还是国家层级的党内法规。

（三）新时代生态文明建设领域党内法规制度和国家法律制度的衔接与协调

生态文明建设党内法规制度与国家法律制度的衔接主要指的是，对于生态文明领域的特定事项国家法律有原则性规定，党内法规有具体细化的规定，待条件成熟时需要将党内法规转化为国家法律，以保障制度的稳定性和长期性。党内法规制度制定程序相对简便，有利于某项生态文明建设具体制度初期的建立和推进，但也存在着随意性和偶然性、主体权力来源不具有法定性、制度运行对于党的权威过度依赖的问题[17]。所以当制度运行积累了一定经验，制度内涵趋向稳定，应该针对该制度进行国家法律的立法，将党的主张转化为国家意志。其过程大致经过党的主张的形成、党的主张的表达、国家意志的形成和国家意志表达四个阶段。生态文明领域党内法规制度即是党的主张的形成，随后需要党的各级委员会向国家各级立法机构转达自己的主张，国家各级立法机构收到党的主张后，其内部的党组织机构及党员要促使党的主张能够得到大多数人的支持和拥护，从而形成国家意志，并通过严格的立法程序进行表达，成为国家法律。

生态文明建设党内法规制度与国家法律制度的协调是指两者对生态文明领域特定事项进行调整，使其相互之间不存在冲突，各自进行有效调整并形成合力，共同促进生态文明建设目标的实现。比如对于生态环境“党政同责”的规定，由于我国现行的政治制度决定了各级党委在生态环境保护的核心作用，需要将党政领导干部的责任一并进行规范，因此在表1的党内法规中均强调“党政同责”，责任形式包括：（1）诫勉、责令公开道歉的声誉责任；（2）调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等组织处理；（3）党纪政纪处分。而在国家法律层级的《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国公务员法》中对于直接负有环境保护监督职责的部门负责人及直接责任人员的责任形式只规定了记过、记大过、降级；造成严重后果的才给予开除、撤职的处罚。两相比较，党内法规的问责力度和处罚形式都更为严格和全面。于是就出现了当对象为不具有党员身份的政府领导干部的环保责任该适用哪一类规范的问题，其深层次的问题是党内法规与国家法律对生态文明建设领域的某一特定事项均有相关规定时，需要保持两者的协调一致。对于消除党内法规与国家法律不一致的现象，可以从以下几个方面着手：一是建立立法联动机制，通过党内法规与国家法律各自立法机构之间的联动机制，事先预防党内法规与国家法律存在的不一致现象。二是划清权力边界，党内法规不应过多干预属于国家法律调整的社会关系。对于生态文明建设领域党委领导的责任规范是较为纯粹的党内事务，纳入党内法规进行规定较为适宜，但对于政府及其领导干部的环保责任规定由国家法律加以规定更为合适。对于既有的党内法规不可避免地涉及党外事务的规定，可以通过特定的法律技术（如引致性规范）将特殊情况时的法律适用引导到其他规范，实现不同规范体系间的有效协调。三是建立联合备案审查、清理机制。当前《中华人民共和国立法法》和《条例》分别建立了国家法律和党内法规的备案审查制度，但还没有形成统一的合力，需要建立相应的联合审查备案机制，及时修订和清理相互冲突或者不一致的规定。