政府监管失灵的观念性障碍及消解

李科利 邓晴

[摘  要]政府监管是国家治理必不可少的手段之一。我国政府监管历经党的十八大以来的一系列改革，取得了良好的改革成效，但监管失灵现象依然存在。个体的行为是其内在价值偏好的产物，通过分析政府监管失灵的表现及观念性障碍，不难发现，政府监管失灵主要是由于缺乏服务型政府理念，需要树立以人民为中心的监管理念、明确权责一致的监管观念、强化法治监管意识、养成监管权力边界思维。

[关键词]政府监管;监管失灵;观念性障碍;消解

[中图分类号]D630  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2021）12-0075-06

政府监管是具有监管职能的政府机构基于公共利益目标，依据法律、法规和制度等多种监管方式，依法对市场主体所采取的各种制约与激励行为。[1]政府监管包括社会性监管和经济性监管，涉及金融、电力、能源、食品安全、生态环境、安全生产、交通运输等领域。从新中国成立到改革开放前，政府监管并没有得到高度重视。随着改革开放进程加快，市场经济发展和社会多元化发展并存，政府监管职能开始受到重视，近几年更是通过监管体制改革力图构建多层次、多元化的监管格局，明确政府“元监管”的角色，进一步增强政府监管职能。然而，食品安全问题、重大安全事故、环境污染事件等依旧频繁出现，政府监管失灵现象依然存在。因此，本文主要从思想观念层面透视政府监管失灵问题，通过分析监管主体的行为来思考政府监管失灵的观念层面的问题。

一、政府监管失灵的内涵及表现

政府监管失灵源起于政府失灵。政府失灵也被称为政府干预失效，是政府在行政管理过程中由于自身局限性和外部约束因素导致“无效干预”和“过度干预”而产生的行为失误、低效和腐化。[2]政府監管是现代政府的治理工具之一，目的在于规范与制约微观主体，维护公平公正以提高经济与社会效益。政府监管失灵是政府失灵的一种情形，政府监管失灵的行为表现可归纳为监管主体的应景式监管、做秀式监管、轻刑化监管和闪避式监管。

应景式监管是指监管主体行为上履行了相关的监管程序，采取了一定的监管措施，但主要是为了避免被问责而作出的应对姿态，在上级机关抓得紧的时期，监管主体便“重视”对监管对象的监管，过了“风头”又会放松监管。应景式监管一般出现在运动式监管、重大事故发生后、绩效考核三个情景中。运动式治理是集中人力物力对违规违法现象进行突击行动的执法形式，但易导致监管对象在“风口”时息事宁人，“风声”过后又会卷土重来;重大事故发生后相关领域的监管机构往往会采取突击性严厉管控措施和补救手段，这种危机应对型监管具有较强的应急性，监管行为在危机时期强烈，平静时期懈怠;绩效考核涉及基层治理成绩以及基层干部晋升，而这一切都需要依靠痕迹进行评估，因此在监督执法过程中易出现“重‘痕’不重‘绩’，留‘迹’不留‘心’”的现象。[3]

做秀式监管是指监管机关在日常监管行为中虽然采取了现实层面的行动，但由于方法不当，并未起到实质性的监控作用，比如监管事前、事中和事后召开督导型会议研讨如何解决问题，寻求科学的方式执行，这是合理的监管方式，但如果仅停留在动员部署，演变为仪式性或象征性会议，仅展现对特定问题的重视却没有有效的监管措施，必然使监管行为有名无实。

轻刑化是刑罚的一种发展趋势，这一定程度上体现了人道化与社会文明态势。表现为以相对较轻的刑罚应对犯罪，以及倡导以尽可能轻的刑罚来惩罚和控制犯罪的刑事政策。[4]107这种趋势也体现在政府监管领域，我国法定量刑幅度宽泛，如果因地方保护主义、人情面子、对危害性认知度低等因素导致监管主体对监管对象“轻拿轻放”、以罚代法、以罚代刑、情理教育等毫无原则地轻刑化，既违背了公平正义的价值取向，也违背了罪责一致的原则，使得监管对象违法成本低，无法实现惩罚和预防违法事实的目的。

闪避式监管是指政府在监管过程中有意或者无意利用责任界定不清而进行规避自身应负责任的行为。我国传统监管体制采用多部门分环节监管体制框架，呈现监管主体多元、监管权力涣散的碎片化状态，而且部门间统筹协调机制的缺乏，导致经常出现“九龙治水”的情形。由于监管主体间责任重叠划分不清，而压力型体制、问责制等制度情境致使一些人形成不求有功、但求无过的心态，衍生出相互推卸责任等避责行为。

二、政府监管失灵的观念性障碍

观念是支配行为的主观意识，政府监管失灵的产生除了体制层面的原因外，必然有观念层面的原因。观念性障碍是指导致某一不良现象形成的观念性因素。当前政府监管失灵的观念性障碍主要体现在以下几个方面。

（一）错误政绩观

政绩观是关于为谁创造政绩、创造何种政绩、怎样创造政绩以及靠什么标准和方式检验政绩等问题的认识。[5]有什么样的政绩观，就有什么样的工作行为。错误的政绩观主要表现为注水绩效观、痕迹政绩观、数据政绩观。注水绩效观主要是为博得上级领导的关注或获取个人名声而美化政绩做一些浮夸不实的“形象工程”;痕迹政绩观表现为“重痕迹、轻实绩”的“笔杆子中出政绩”，做工作停留在留下文字、图表、影音等有形的、可视化材料，为了“留痕”而“留痕”;数据政绩观重数据、重政策输出而轻效益，急功近利，只做符合政绩考核的指标，忽视群众获得感、幸福感、安全感等。

（二）个人利益观念偏差

公共选择理论认为政府工作人员是追求个人利益最大化的“经济人”，政府的公共性要求政府工作人员自觉维护公共利益。一些监管主体在现实的监管活动中面对个人利益和集体利益时，选择将个人利益摆在首位，不惜牺牲或忽视集体公共利益。秉持个人利益观必然导致责任意识缺失，为维护个人利益忽视公共利益，避开个人应承担的工作职责，不是将自己掌握的监管权力作为筹码非法获得巨额经济利益，就是在进行检查时面对亲情、人情睁一只眼闭一只眼，再就是面临责任风险时逃避其作为监管人员应有的职责。

（三）人治型思维

人治就是指依靠个人的主观意志治理国家或公共事务。[6]在政府实践中主要表现为权力至上、放纵权力、漠视权力和轻视程序问题上。在政府监管领域，具备人治型思维的监管主体习惯于依靠权力权威强势监管，不按照规范和程序行使权力，主观随意，忽视监管对象的合法权利。人治型思维在本质上是蔑视法律的，治理主体具有随意性和专断性，对法律缺乏尊重和敬畏，采取实用主义态度对待法律，监管效果严重依赖于监管主体。

（四）角色认知失调

政府监管市场及社会需要有正确的定位，角色认知失调会产生政府对公众服务输出的低效率以及自身管理混乱局面，既妨碍社会经济的发展，也为滋生腐败提供“机会”。在实践过程中政府监管主体角色认知失调主要体现在角色越位、角色缺位和角色错位。角色越位是指监管主体的职权超越了其本来的职权，把指导管理变成领导管理或者直接管理，干预监管对象的自主权利。角色缺位是指监管主体的职权没有发挥本来的作用，不懂得如何指导监管对象、如何恰到好处管理监管对象以及如何解决新的监管问题等，未能在监管中扮演好自身的角色。角色错位即表现为监管主体之间“左挤”“右占”，监管职能出现交叉和混淆，导致监管工作分不清主次和轻重，未能及时针对本区域实际情况采取措施预防或处理可能发生的监管问题。

三、政府监管失灵的观念性障碍产生的原因

（一）“以人民为中心”监管理念缺乏

习近平总书记多次强调以人民为中心的发展思想[7]，全心全意为人民服务是政府的宗旨，但历史遗留下来的官本位、权本位意识至今仍在我国政府管理中有着很深的影响。政府在监管过程中推崇权力为上，权力本位的理念如影随形，进而淡化其应承担责任和为人民服务的价值观念。由此导致一些监管主体在日常监管工作中，靠红头文件和领导批示办事，只关注自己手中的权力，忽视监管权力是由人民赋予，须为人民服务，对人民负责。实际上，他们首先考虑的不是人民群众的根本利益、服务于公众，而是凌驾于人民之上、以自我为中心，既违背了全心全意为人民服务的初心，也丢弃了以人民为中心的服务理念。

（二）监管责任意识淡薄

政府作为监管的责任主体，掌握一定的公共权力，由于长期以来对监管职能的忽略，法律对监管责任的规定还存在许多空白，从而导致政府监管主体责任意识淡薄。例如，《中华人民共和国环境保护法》部分条例对监管执行的工作人员的一些渎职行为规定了行政和刑事方面的处罚，但并没有出台其他相关的环境治理的法律条例给予辅助，难以对监管实践中的渎职行为进行明确界定，从而也难以追究其法律责任，难以加强其责任意识。此外，政府层级较多，造成不同的层级、不同的部门对同一个地区或者项目负责，在责任不明的状况下，极易出现各监管部门、主体间责任推诿现象。

（三）监管法治思维薄弱

现阶段我国监管法律制度建设依旧存在发展滞后问题，并且我国专业化的监管人才培养机制还没有完全形成，多数政府监管工作人员并没有经过专业或系统的学习，更缺乏专业的普法教育，对于法律概念、知识体系的学习停留在比较粗浅的程度，对很多法律知识都处于一知半解甚至不了解的状态。政府监管人员的法治教育不足，法律知识欠缺，以至于政府监管主体法治意识淡薄。一方面，政府监管主体依法监管意识不强，经常不按规章制度办事，工作散漫，自主行事。比如，依法办事过程中要遵循一定的法制程序，这在客观上会消耗一些时间，在某种意义上降低了办事效率。故而，一些监管人员在实践中片面追求高效率，不愿意按照法律规定的程序办事，缺乏程序意识。另一方面，监管主体滥用自由裁量权。在监管过程中，一些监管主体经常出现扩大法律规定范围、曲解法条含义的现象，超越法律规定的处罚权种类实施行政处罚，这些行为不仅属于滥用自由裁量权的行为，而且在很大程度上涉嫌违法，自由裁量权过度滥用降低了政府的公信力。此外，一些政府监管人员的执法意识始终停留在“管制型”政府阶段，暴力执法在政府监管部门中尚存，对于稍微不配合工作的监管对象，一般采取強制执行的手段以彰显监管权力的至高无上及自身的优越性。

（四）监管权力边界意识欠缺

受到工业社会管理型政府模式影响，监管主体秉承“全能型政府”的思维方式，习惯于以控制为导向，公共权力的触角深入社会生活的每个角落。目前，我国监管体制改革正推动政府监管职能转变，要求正确划分市场和政府的关系，做到职能有限、权力有限。明确政府行政干预的职责职权和角色定位，使政府在市场、社会和个人的关系中，清楚划分属于政府的行为领域，划分属于市场、社会和个人的行为领域，或划分属于双方或多方的共同的行为领域[8]，以此减少“权力乱作为”“权力不作为”“权力作为不能”的现象。政府对市场和第三部门人员、资源、内部管理及行动范围、方式等方面都实行强有力的主导管制[9]，由于不能把握监管权力边界或是根本没有权力边界的意识，导致监管权力范围过宽、过大，出现了错位、越位、缺位等监管失灵现象。若不对政府监管权力加以限制，会导致政府监管权力滥用，从而削弱国家治理能力。

四、政府监管失灵观念性障碍的消解策略

党的十八大报告提出，必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端。[10]目前，中国社会主义市场经济进入了全新时期，我国全力推行服务型政府建设，政府监管职能的转变是我国服务型政府建设的重要部分，也是构建我国服务型政府的关键。因此，用服务型政府理念来规避政府监管失灵，从而使政府监管成为以公共利益为目标，以公众客观需求为导向，努力为全社会提供高质量的公共产品和高水平的公共服务的现代监管。

（一）树立以人民为中心的监管理念

以人民为中心是习近平新时代中国特色社会主义思想的核心理念，需要在党和国家各项工作中全面准确贯彻落实。[11]以人民为中心的发展理念在于人民既是发展的主体，又是发展的归宿。服务型政府的宗旨是为人民服务，要求政府工作人员具有服务意识。随着服务型政府发展，监管职能也需要不断向服务型监管转变。

1.政府监管主体须以人民的需求和利益为重心。理想型政府服务模式必须以满足公共需求为导向、以实现公众利益为终极目标。一方面，监管人员要把维护和满足公众需求作为政府监管的核心价值理念，监管工作是发现、维护、满足公众需求的过程。满足公众需求就是满足群众合理的不断丰富的利益诉求，监管机构作为公共组织行使公共权力、进行公共管理、提供公共服务，自然要以公共利益为终极目标，追求公共利益最大化。另一方面，监管主体的工作要从维护人民的利益出发，要把以人为本、执政为民的理念真正贯彻落实到政府监管工作中，为促进监管对象的发展提供服务、指导和帮助，重视监管对象的权益和需求，让政府监管变得有“温度”“人性化”和“便民化”，帮助监管对象更好了解广大人民的需求，实现监管对象和广大人民的双赢。

2.保障人民全方位的权益。人民的权益既包括消费者的权益，也包括生产者的权益，保护人民权益必然考虑多方权益，做到全方位为人民服务。比如运动式治理以追求速度和效率为主，却忽视了行政执法的程序正义。为此，政府监管应树立以人民为中心的科学监管理念，提高监管人员的综合素质，打造高素质的监管队伍，进一步选好人、用好人，教育好、管理好监管队伍，为实现科学监管提供坚强的人才保障和组织保障，最终使人民享受服务型政府带来的优质服务。

（二）明确权责一致的监管观念

服务型政府是责任政府。责任政府是现代民主政治的基本理念，政府须做到积极地回应社会、公民、市场的基本要求，履行其在社会治理中应尽的责任和义务，同时还要求进一步落实监管对象的自律责任以及社会的监管责任。

1.监管主体的权力与责任相匹配。权责一致有利于保证监管工作的高效性。有多大权，担多大责，把责任和相应的权力落实到对应的监管主体和监管对象身上，不仅依法依纪严肃追责属于政府主体承担的责任，更要不纵容属于市场主体承担的责任，对两者都要依法查处和追究责任，严格执好纪、问好责、把好关，便于监管主体和监管对象共同树立权责一致意识，创造良好的监管环境。

2.明确多元主体的监管责任。服务型监管既要落实政府的责任，也要落实监管对象的责任，把监管对象对政府负责转变为监管对象对社会负责。[12]比如，建立信息公示制度和企业年报，把企业“年检”改为“年报”，使企业主体主动通过公示系统填报并公开信息，并对公开的年报信息的准确性承担相应的责任和义务，公民可以自由查询、监督和使用该企业公示的信息，从而使企业逐步加强培养遵纪守法的意识，从被动到主动承担自身的社会责任，既促进了信用监管的坚实发展，也为政府部门监督工作的执行提供了现实依据。社会和公众作为政府监管的主要服务对象，有权对监管过程中存在的问题进行监督，公众的监督促使监管主体明确权力的界限，承担自身的责任，既提高了监管主体权责一致意识，也提高了政府部门监督工作的执行效率和透明度。

（三）强化法治监管意识

服务型政府强调政府是由法律产生、受法律控制、依法律办事、对法律负责。政府监管同样受到法律的限制。

1.強化政府监管主体的依法监管意识。法治中国建设要求政府监管法治化，政府监管只有在法律基础上做到公正、公平和公开才能更好维护社会和市场秩序。因此，政府监管主体在监管工作中，必须以法律为标杆，确保监管主体所有工作流程全部纳入法治范围，同时，政府部门须查找监管权力运行的薄弱环节，并分类制定监管法律措施以及配套的实施细则和规范性文件，有效规范监管主体权力。

2.强化政府监管主体的严格执法意识。服务型监管需要用法治让市场经济处在一个安定、公正的环境中蓬勃发展。就“依法行政”来说，重点在于“严”，政府需要组建以市场运营为重心的公正、严格的执法体制，建立健全行政执法程序，严格查处各行业的违法、违规和扰乱市场秩序的行为。此外，除在法治制度中合理整顿各市场主体之间的利益关系，政府同样要强化诚信意识，在社会信用体系的完善和企业信用平台的建设中下功夫，完善诚实守信和实践诺言及失信惩罚制度，促进形成稳定的、可预期的优良市场监管环境和市场经济运行环境。

（四）养成监管权力边界思维

政府的职能、职责和权力由法律制度规定，因而是有边界的。[13]边界思维即底线思维、身份意识，它要求公职人员明晰自身角色定位，权力的行使不能突破法律底线。应知晓上下级政府之间、政府部门之间的职责界限，形成权力边界意识，从无所不为的全能型政府，转变为有所为、有所不为的有限型政府。

1.明晰政府与市场的界限。在“放管服”改革背景下，“简政放权”重点是向内改革、向外放权，促使政府向市场放权，上级向下级授权，政府部门向社会机构放权。因此，树立边界思维更为重要，对必不可少的行政审批，一定要规范其合法高效的行政程序、时限和自由裁量权;对下放到地方的事项，要创造机会和条件确保地方和基层抗得住、做得来。[14]从市场监管来说，应该退出的就坚决退出，合理划分政府监管与政府执行职能，从微观监管到宏观监管，政府监管绝不越位;整合监管组织结构，避免职能交叉，政府监管绝不错位;充分开发社会资源、提供公共物品、维持市场运行环境，指导、培育和鼓励第三部门、民营企业参与到公共事业管理和市场监管中来，政府监管绝不缺位。

2.清楚监管权力边界。一是要始终为民、一心为公，不错位。要破除官本位思想、破除权力私有思想和主观主义思想，无论处于什么岗位，都要把“为民服务”理念贯彻始终，把为民用权贯彻始终，牢固树立公仆意识，自觉接受党内监督和群众监督，为人民造福。二是要依法守规，固守边界，把权力关进制度的笼子里，不越位。最好的政府监管是规模适度、运行高效的监管，政府监管要明确监管职能的边界、遵守监管规则，厘清权力清单，做好定位，遵守法无授权即禁止原则，在恪守监管权力底线和规则基础上进行高效监管。三是要履职尽责，勇于担当，主动监督用好权，不缺位。领导干部担当作为是党和国家对领导干部的基本要求，政府监管主体要树立敢作为敢担当的监管思维，不逃避自身需承担的监管责任，牢固树立监管工作角色意识，积极履行监管主体责任，积极落实相关监管措施。

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责任编辑  王  雨