推进基层治理法治化存在的问题及实践路径

摘要：在社会治理研究领域中，基层社会治理法治化已经成为学术研究的重要主题。“法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。”全面深化改革和全面推进依法治国的工作重点在于基层社会治理法治化的建设。在诸多基层治理体系中，法治路径是最具有统筹性、共识性、涵摄性、兼顾性的治理路径。本文就基层治理法治化路径进行初步分析，以图促进基层治理法治化体系形成合力。

关键词：基层治理;法治化;问题;路径

基层社会治理法治化顺应了社会治理的现实要求。十九大报告提出：“打造共建共治共享的社会治理格局。提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”基层社会的现实情况迫切需求社会治理创新体制和机制来解决纠纷。

一、基层社会治理法治化的主要问题

1、基层社会治理的突出问题“信访不信法”现象。在基层社会治理中，一直存在着“信访不信法”现象。由于通过法律途径解决问题的时间长且成本高等因素，导致人们往往选择成本低、效率高的信访途径。因此，基层社会治理法治化必须从顶层设计上规范基层依法行政、行政執法和公正司法，以此扭转人们“信访不信法”的观念和现象。

2、基层群众自治的法治化程度较低。一是民主选举不规范问题。在换届选举中，贿选现象、政府干预、宗族派系主导等不符合法律规定和法律程序的现象大量出现。二是村居两委民主决策形式化。村居两委的民主决策机制替代成村居两委干部的内部会议和宗派势力的私下决定。三是农村集体经济组织和社会组织的功能虚化。

3、基层社会治理法治化的工作机构和工作力量不足。一是现有的基层社会治理的工作机构设置无法满足社会治理法治化的需要，尽管法治国家、法治政府和法治社会的重点和终点在基层，但是在基层行政机关中专业从事法治工作的工作人员严重缺乏。二是由于基层工作待遇差、工作压力大等因素，致使从事法律工作的工作人员不愿长期留在基层工作，而是选择辞职或调离基层工作单位。三是基层社会治理工作人员法治思维和法治能力不强，表现为部分行政机关工作人员的法治思维、法治意识和依法办事能力不强，习惯依照惯例、传统方式和行政方法解决社会纠纷和矛盾。

二、基层社会治理法治化困境的原因分析

1、基层社会治理法治化的理念落后。基层社会治理理念落后体现为：一是价值导向上重视管控而轻视法治。基层社会治理应当体现出平等、公平和公正的法治精神和服务精神。二是社会治理主体上重视政府职能而轻视社会组织作用。在全面深化改革的时代要求下，基层社会治理法治化要求党委、政府、社会组织和社会公众共同参与社会治理而非仅仅由党委政府完全负责。三是治理方法上重视行政方式而轻视法律方式。在传统思维的惯性作用下，基层社会治理习惯运用行政命令的方式而轻视运用法律法规、自治章程和村规民约等方式。

2、基层社会治理法治化的定位不准。基层社会治理法治化定位不准表现为：一是基层社会治理存在党委和政府越位和缺位的现象问题。党委和政府负责提供基层社会的公共服务，而忽视了社会组织和社会公众的力量。二是基层社会治理中法治与自治的结合不够。村两委与党支部之间的权责关系存在模糊的情况，容易形成党支部掌握重大事项的决定权。三是基层社会治理法治化缺少社会组织和社会公众的多元参与机制。基层社会组织面临缺少法律法规支撑的制度困境。

3、基层社会治理法治化的方法单一。一是行政手段的过度使用。行政命令、行政指令等依靠行政方法来治理基层社会早已不适应经济社会发展。二是经济手段的错误导向。在来信来访、征地拆迁、违法建筑拆除、危旧房改造、企业破产等矛盾突出的事项上，行政机关采用高额经济补偿的方式来满足人们的利益诉求。三是社会力量的忽视。在社会治理多元化的时代，社会组织和社会公众提前介入基层社会治理是社会治理法治化的重要基础。但是行政机关过于迷信行政手段和经济手段以至于社会力量很难介入基层社会治理。

三、基层社会治理法治化的制度创新和实践路径

基层社会治理法治化的制度创新需要从理念、机制、专业队伍、考核等多方面着手，之后应完善实施的措施和办法。

1、基层社会治理法治化的理念创新。一是社会治理的终极目标是实现人的全面发展。从本质上看，基层社会治理是以人为中心的治理，基层社会治理法治化的理念创新必须基于以人为本的价值导向。二是自治、法治和德治一体化的基层社会治理理念。从社会治理方式来看，自治是基层社会治理的终极目标，法治是基层社会治理的制度保障，德治是基层社会治理的行为基础。三是专业化、法治化、智能化和社会化的基层社会治理理念。基层社会治理需要专业化的人员、智能化的技术、社会化的参与和法治化的保障方能实现社会治理的良好状态。

2、基层社会治理法治化的机制创新。十九大报告提出：“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。”一是党委领导和政府负责应当在宪法和法律法规的规则内开展工作。二是社会协同和公众参与机制的程序化和制度化。基层社会治理的公共物品和公共服务完全可以由社会主体提供而无需由党委政府全权负责，应当积极引导社会公众参与基层社会治理实现自治、法治和德治有效结合的过程。三是基层社会治理法治化需要科学立法、严格执法、公正司法和全民守法。作为基层社会治理的制度支撑，科学立法需要解决立法空白、顶层设计不合理、法律规则不科学和不适用等立法问题。四是基层社会治理法治化需要畅通利益表达机制和纠纷解决机制。利益表达机制、应急处理机制、多元化的纠纷解决机制等程序化和规范化的法律制度设计是基层社会治理的法治保障。

3、基层社会治理法治化的专业队伍。全面推进依法治国需要德才兼备的专业法治队伍。作为社会治理的核心力量，基层社会治理法治化需要专业的法治人才队伍。一是基层行政机关执法人员专业化队伍。因此，需要选拔有法律背景的工作人员到基层工作和培训基层工作人员的法律知识。二是村居两委管理人员的法治素养提升。在农村和社区治理中，村居两委管理人员多数不懂法律知识。因此，村居两委可以通过聘请法律顾问的方式或者由政府购买公共服务的方式来解决该问题。三是法治人才和法治宣传下基层。发挥退休法学教授、法官、检察官、律师等法治人才的余热，使其参与到基层社会纠纷调解中，并将纠纷化解于源头。

4、基层社会治理法治化的评估体系和考核机制。基层社会治理法治化需要全面和科学的评估体系和考核机制，从而构建起长效的考核机制和激励机制。一是基层社会治理法治化的多样化评估指标。基层社会治理法治化的评估指标不能局限于群体性事件、信访数量，而应当扩展到生态环境保护、公共法律服务、行政执法、群众满意度、社会参与度等评估指标。二是基层社会治理法治化的多元评估主体。基层社会治理法治化的评估和考核不能仅仅由行政机关进行，第三方评估机构、村民、居民、村集体、居委会等都可以参与评估基层社会治理法治化的状况，从而形成社会组织和社会公众对基层社会治理的监督。三是基层社会治理法治化的常态化评估体系。基层社会治理法治化的评估机制应当形成常态化的评估体系，即定期和不定期调查基层社会治理法治化的水平和状况。

作者简介：李晶龙，男，汉族，1982年5月出生，吉林镇赉县人，现任职于吉林省镇赉县委党校，研究方向为法律。