村委会任期制改革的时代价值与危机化解

范春英 龚睿

摘   要： 村委会任期制改革关系到乡村振兴战略的实施和中国特色社会主义国家治理能力的提升。如何通过改革村民自治规程提升国家治理体系的制度供给能力是改革的出发点。处理好提升国家治理的有效性、维护农村基层党组织领导的权威性、维护基层公民自治权利的正当性三者之间的关系成为决定这次改革成效的关键，也是化解改革潜在危机的关键举措。

关键词： 村委会任期制; 国家治理现代化; 改革

中图分类号： D630              文献标识码：  A             DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.04.006

The Era Value and Crisis Resolution of the Tenure System Reform of Village Committee

FAN Chun-ying ， GONG Rui

（Shandong University， Jinan 250100， China）

Abstract： The tenure system reform of Village committee has a connection with rural revitalization and the governance ability of the country of socialism with Chinese characteristics. It is the reforms start point to change villager autonomy rules to promote the institution supply ability of country governance system. To deal well with the relationship among country governance effectiveness， the leadership authority of rural grassroots Party organizations and the legitimacy of grass-roots civil autonomy becomes the key to the reform， and the key measure to resolve potential crisis in the reform.

Key words： tenure system of village committee; country governance modernization; reform

一、問题的提出

自1988年农村依法试行村委会选举以来，农村基层民主形式不断丰富，极大地推动了中国特色社会主义民主政治的实践与发展。在看到三十年以来农村基层民主取得重大成绩的同时，更要看到农村基层自治各层面存在的问题。

一是自治组织和自治主体问题。具体体现在以村委会、村务理事会等为代表的农村自治组织的培育和发展中的失范问题，以及农村公共事务参与主体缺失问题。

二是以村委会为中心的基层自治问题。如村委会组织问题、村委会制度章程问题、村委会建设问题、村委会选举及任期问题。

其中，村委会选举与任期是农村基层自治的一个微观层面，但却是关涉农村基层自治民主、公正、效能的关键一环和重要节点。村委会选举和原有任期制中存在的关联性问题严重阻碍了农村作为国家治理基础单元作用的发挥，这是促进村委会任期制改革的重要推力之一。

理论上，村委会任期制改革是完善农村基层自治的重要环节，涉及基层自治的规范性、制度性、程序性问题，村委会是国家治理的末端，是政党权力在基层农村的嵌入载体。因此，农村村委会任期制改革立基于村民自治、国家权力和政党组织三者的联系，是影响农村政治秩序和政策延续的关键变量。

一是诱致性制度变迁和强制性制度变迁相互促进中的国家权力、政党组织与村民自治。新中国成立以来，农村的改革多由农民自发推动，而后，国家提供相关的制度供给，将成功经验制度化、规范化，并不断充实和完善制度供给，即诱致性制度变迁和强制性制度变迁相结合的结果。村委会任期制改革便是在村民自治的实践中进行的配套制度供给，将村民自治与国家治理结合，形成自下而上与自上而下的良性互动。村委会任期制改革由原来的三年改为五年，在权力的期限上形成与乡级政府任期相同的设计，以此更有效勾连了国家权力和村民自治，将乡镇级政权对农村的指导和监督、政策的贯彻实施、村民政治参与的延展等具体方面纳入国家治理的大格局中。

党的领导是农村基层自治的方向引领，村委会是政党权力嵌入的重要载体，村委会任期制改为五年，与党委任期一致，解决了基层村委会和党组的任期交错问题，利于厘清“两委”关系。使党的领导实现主体、时间、场域的一致，将党的领导与村委会任期同频，利于党对干部的考察、选拔与任用，利于党对村委会权力运行的监督和领导。实现党委、村委双轨同频运行是促进村民自治规范化、制度化发展的有效路径。使村委会和基层党组织更紧密地联系起来有利于将农村置于更广阔和开放的政党和国家共同体之中。[1]

村委会任期制改革从时间维度上钩连了村民自治与国家权力、政党组织，突破了改革只局限在职能变迁、机构增减、央地关系处理的理路，为基层改革开辟了新局面。国家权力、政党权力、自治权力的三元复合是国家治理现代化中农村治理现代化的逻辑理路。以党在政治、组织、思想上的领导为导向，以国家权力进行规制和约束，实现富有活力和效能的村民自治。

二是政治秩序、政策延续与村委会任期制改革。农村问题是基础问题，农民问题是根本性的问题。马克思强调，无产阶级要把农民争取过来，与农民阶级形成合唱，“在一切农民国度中的独唱是不免要变成孤鸿哀鸣的。”[2]无论是革命时期还是建设时期，农村在中国国家建构和建设中都起到了基础性作用。1936年，毛泽东在接受美国作家斯诺采访时说：“谁赢得了农民，谁就会赢得了中国”，[3]巩固发展了农村便是把握住了中国社会的底盘，农村的政治秩序是中国政治安全的压舱石。亨廷顿提出，对于后发现代化国家，制度化是政治秩序的关键因素。邓小平指出，领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。[4]在农村人口占绝大多数的中国，村委会任期制度改革是关乎农村安定、国家安全的时代命题。

在现代化转型期，农村的政治秩序事关现代化建设全局。贺雪峰认为，农村成了中国现代化的稳定器与蓄水池[5]。由农村产生的结构弹性、制度弹性为现代化剧变提供了缓冲。农村政治秩序首先在于人的稳定，而干部队伍的稳定又是重中之重。任期的延长利于干部队伍的稳定，便于村委会成员将更多时间和精力投入到任期内工作中。同时，五年的任期制改革与政治规划中的五年规划同频，与上级政府任期相同，为政策的延续提供了顺畅的通道，使对村委会成员的绩效评价更具操作性和可控性。农村制度供给正在制约性、规范性的基础上体现出科学性、操作性的特征，这是制度逐渐成熟的表现。某种程度上，政治秩序、政策延续与村委会任期延长呈正相关态势。

更值得关注的是，任何制度的改革都是解决社会总问题的一部分，是政治、社会、文化网络中的一端，其效能的实现有赖于整个政治社会生态的逻辑自洽。任何制度的改变势必引起新的正向因素的发展，相应地某些负面因素也会被激活。村委会任期制改革是新时代国家治理现代化建设格局中的时代命题，它有着怎样的时代价值，存在哪些潜在的危机，危机如何化解？这一系列问题的提出是推动此次改革走向精细化、科学化，实现村委会效能的重要推力。

二、村委会任期制改革是实现国家治理现代化的关键举措

农村在现代化国家的政治中起着举足轻重的作用。[6]农村治理的成效是影响国家治理现代化发展的重要变量。因此，必须打造与现代国家治理体系相适应的农村基层组织。党的十九大提出，加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。以增强农村基层组织活力为目标推进村委会任期制改革，强化政治权力在基层的实现能力是推动国家治理能力现代化的重要举措。

一是任期制改革是增强党的领导能力的关键举措。从中国近代历史维度看，乡村革命与乡村建设构成了党建国家的逻辑起点。中华人民共和国成立后，特别是改革开放以来，农村基层民主的发展成为党领导现代国家建构的重要内容之一。改革开放初期，为了增强党对农村工作的领导，完善中国特色社会主义制度体系以促进现代国家建构，中共十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》将“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”纳入国家制度建设的日程上来。由此，将农民以制度化的政治参与渠道纳入政治系统内部成为中国共产党在改革时期提高政治认同，以此培育领导能力和执政能力的重要举措，这也是其后《村民委员会组织法》颁布和施行的重要依据。

《村民委员会组织法》的颁布以成文法的形式保障了公民的政治参与权利，理顺了作为基层自治组织的村委会与作为执政主体的农村党组织之间的关系，塑造了以政党权力为主导的乡村场域的现代国家建构模式，村民自治制度则成为当代中国特色社会主义四大政治制度之一。依据福山的观点，现代国家建构将是一个长期的历史过程，当制度环境发生变化时，“未能妥善因应，便会引发政治衰败”。[7]而通过延长村委会任期，可以说是党在新时代依据制度环境变化，增强党在农村地区领导现代国家建构能力的重要方式之一，也是中国共产党领导能力和执政能力建设的历史延续。

二是任期制改革是实现乡村由自治体向共治体发展的关键举措。当下农村基层自治本质上是一种公共权力规制下的有限自治，甚至有学者将其视为“国家治理功能的实现部分，仍然建立在国家权力主导的支配性和依附性关系上”。[8]农村基层自治组织既是社会组织，同时作为政治系统的延伸，有效地增强了国家权力的渗透力。另一方面，正是由于农村基层组织的双重属性导致了其在一定时期脱离国家权力规制而出现权力失范。主要表现为部分村委会过分强调“民主”因素，而忽视村委会国家治理角色的履行，导致“乡政”与“村治”之间存在一定的裂隙，部分基层自治组织既不能做到自治，也不能做到共治，最终导致了薄弱涣散村的出现。中国特色社会主义国家治理现代化乃是包括乡村治理现代化在内的完备系统，如何从制度建设角度完善农村基层民主制度，形成基层自治与国家治理的合力，成为新时代农村基层制度建构的关键环节。

国家治理的现代化首先是治理制度的现代化。“治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”[9]因此，以改革村委会任期制为切入点实现村民自治组织与基层政权任期的对接，促进乡村自治与国家治理的有机结合是当前制度建设的重点内容之一。新时代，在乡村场域国家治理能力的提升，需要乡村“自治”与“官治”的结合。任期制改革使得作为自治机构的村委会任期与基层政府的乡镇政府任期相一致，有效地实现了村治与乡政的同频共振，将乡村纳入国家治理体系内。在农村基层构建由党组织领导、农村公民主导、基层政府参与的现代乡村“共治”模式，促进国家治理能力的提升。

三是任期制改革是维护基层稳定，促进乡村振兴战略实施的关键举措。从宏观方面看，“郡县治，天下安。”乡村作为国家政治的稳定剂在现代国家治理中发挥着基础性作用。习近平同志在2019年省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班提出，各级党委和政府要坚决贯彻总体国家安全观，落实党中央关于维护政治安全的各项要求，确保我国政治安全。乡村治理的良好与否关系着国家政治安全。当前，村民自治的主要问题之一是部分村委会退变为乡村事实上的统治者，基层自治权力出现异化，村民自治制度并未发挥政治稳定剂作用。改革村委会任期，强化农村基层党组织和基层政府对村委会产生、日常工作等環节的监督有助于从政治系统内部化解村委会权力异化的风险，这是防范“黑天鹅事件”与“灰犀牛事件”的重要举措。

从微观方面看，改革村委会任期可以增强基层干部队伍的稳定性。改革前，村委会任期为三年，较短的任期尚不足以激发干部干事创业的热情，甚至在一些地方流行着“一年看，两年干，三年等着换”的说法，三年的任期实际上被缩短为一年，造成上级的政策无法贯彻，基层群众的要求无法有效落实。而在村干部层面上，村委会主任成为荣誉性角色。村委会层面上的小官大贪现象层出不穷。从而造成村委会空转，增加了行政成本。延长村委会任期事实上增强了干部队伍的稳定性，增强了农村政策的延续性，可以说是稳定基层的重要举措。

三、村委会任期制改革的潜在危机

村委会任期制改革是在增强党领导乡村振兴战略实施能力的时代背景下展开的，如何通过村委会任期制改革增强党的领导能力，激发乡村自治活力，促进乡村的全面振兴是村民自治制度改革的聚焦点，这个过程存在一定的风险。

一是党对乡村治理的领导权如何提升。党的十九大提出乡村振兴战略，坚持和加强党的全面领导是乡村振兴战略实施的关键环节。如何将党的权力内嵌到乡村自治过程将影响党对乡村工作的领导成效。

一方面，《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》提出“坚持农村基层党组织领导核心地位，大力推进党组织书记通过法定程序担任村委会主任和集体经济组织、农民合作组织负责人”，这是在维护农村基层自治的同时从人事制度角度强化农村基层党组织领导能力和促进国家治理能力提升的关键措施。但是，这里潜在的一个问题是实行上述改革后乡村两委班子成员关系如何处理，是否会出现农村基层党组织，特别是党组织领导班子成员操持乡村事务，出现权力异化问题。我们说，加强党对乡村工作的领导，其目标在于做到党在乡村工作中的领导而非操持，总揽而不包揽。另一方面，以村委会任期制改革为切入点提升党在农村的治理能力关键在于合理划分两委事权范围，特别是合理划分“一把手”的权力成为加强党对农村领导能力，提升乡村治理能力的关键。这里实际上涉及谁领导、如何领导、依靠什么领导的问题。改革后，如何防止出现部分村干部以加强党的领导为借口，借助任期制的延长长期把持村务事实上弱化党的领导的问题成为亟待解决的问题之一。

二是现代乡村治理模式如何建构。中国特色社会主义乡村治理应当是在党的领导下，融入传统政治文化因素的多元治理模式。它是由一系列正式制度安排和非正式制度安排构成的现代治理体系。村委会任期制改革首先是一种有关正式制度安排的强制性制度变迁过程，作为制度体系的组成部分，其改革必然会受到乡村已存在的各种非正式的制度安排的影响。对于传统村庄而言， 可能并非越是现代的乡村体制就越好。乡村体制与乡村社会如果不匹配， 就可能会变成形式主义， 形成高成本的空转。[10]村委会任期制度改革一定要关照乡村实际，尤其是要与乡村非正式制度的正向因素对接，克服非正式制度负向因素的弊端，与乡土文化因素相结合，营造有利于乡村治理的制度环境。

建立在传统的血缘、地缘、业缘、趣缘基础上的非正式制度安排依然是影响当下乡村治理的重要因素。但是，从另一个角度，基于上述因素引发的乡村治理家族化、宗族化现象在一定范围内依然存在。且这一现象在村委会选举过程中表现得更为明显。村委会选举改革将产生两个直接后果：其一，乡村两委干部“一肩挑”趋势将更加明显;其二，任期的延长将在一定程度上增强权力的集中性。如果家族、宗族势力得不到有效规制，那么乡村公共权力将异化为私人权力。这与通过延长村委会任期，激发干部干事创业热情的初衷是相违背的。因此，如何化解农村政治中的宗族化、家族化倾向，保障权力的公共属性将成为影响村委会改革的关键环节。

三是乡村自治的效能如何提升。此次《村委会组织法》的修订是在将政党权力重新内嵌于乡村治理制度的宏观背景下产生的，是在增强党的领导能力，重塑国家治理能力和提升基层民主自治能力三重维度上展开的。塑造现代国家治理能力是核心，提升基层党组织领导能力、保障基层群众自治权利是两翼，三者不可偏废。村民自治制度是保障基层群众自治权的根本性制度安排，村委会任期的延长正是基于上述现实因素所做的决策。改革后如何处理好村委会与上级政府关系，既要保障村民自治组织的性质，又要履行国家治理能力的功能将是检验这次改革成效的一项重要指标。

村委会任期制改革后，村委会任期与乡镇政府任期一致。上级政府的支持是村委会开展工作的重要保障;而根据相关法律法规，村民委员会应协助乡镇政府开展工作。村委会与乡镇政府事实上形成了特殊的工作关系。改革后，这种趋势会更加明显，怎样防止村干部沦落为上级政府的代理者，维护好村委会自治组织性质，在村干部的选拔方面既要体现党组织和上级政府的意图，又要贯彻干部选拔中的“五湖四海”精神成为改革中亟须处理的一个问题。

四是“空心化”背景下村委会如何吸纳治理主体。农村空心化是不争的事实，乡村人口的大量流失与空心化、农民的老龄化也导致乡村自治主体缺失。[11] 这里涉及两个问题，一个是吸引力问题，一个是激励问题。怎样一方面拓宽乡村就业渠道，完善乡村基础设施建设，发挥乡村生态、传统、文化优势，提高乡村吸引力，吸引有乡土联系的精英返乡以充实自治主体群体。另一方面，如何以村委会任期制改革为契机，为村委会成员长远发展搭建制度平台，促进村委会成员的良性流动，储蓄后备精英人才。从人员储备和任期延长两个层面防止村委会成为空转的架子的同时增强不同职位间的流动，防止因长期“执政”而产生官僚作风的弊端。

四、化解村委会任期制改革潜在危机的建议

村委会选举改革与乡村治理机制创新的关键在于乡村治理权力关系的重塑。正确处理好治理主体之间的关系、重构乡村治理的政治生态与提升党的权力在乡村治理中的实现能力是化解村委会任期制改革潜在危机的重要措施。

一是以事权划分为切入点，重塑乡村治理中的权力关系。乡村治理主体间的事权划分将决定着治理成效，是鞏固任期制改革的重要措施。为建构合理的乡村治理的权力关系，必须重塑基层政权、村级治理权力主体之间的关系。

第一，以权力清单形式规范乡镇政权在乡村治理中的事权，乡镇政府和乡镇党委决不能直接干预村民自治，特别是违法介入村委会选举。地方党委应该根据实际，主导完善以党内法规为代表的软法体系和以地方性法规为代表的硬法体系，规范村级两委事权。在保障农村基层党组织对乡村事务的领导权基础上，明确农村两委并非竞争性关系，党政分工配合，保障村委会自治权利的履行。

第二，明确任期制改革的目标是维护和巩固村委会自治组织属性，而非国家公权力的再下沉。村委会任期延长后，应在《宪法》、《村民委员会组织法》等法律基础上，以成文法的形式界定村务、政务、党务范围，在法律规定范围内，乡镇政权及农村基层党组织依法支持村民自治，坚决杜绝村民自治异化为党员自治、党支部自治、家族和宗族自治。

二是完善基层自治权利保障机制，提升村民自治能力。基层自治权利保障机制是一项系统性工程。

第一，增强正式制度安排的供给能力。依据民政部所制定的《村民委员会选举规程》，在总结各地村委会选举成功案例的基础上，全国人大制定统一的《村委会选举办法》，提高村民委员会选举的法治性与权威性。这是将村民委员会的自治性与政治性耦合的制度路径。

第二，提升非正式制度安排的时代性。如何将中国传统政治中的积极因素融入新时代乡村治理过程是降低乡村治理制度供给成本的有效路径。传统政治中的乡贤是维护乡村秩序、促进乡村治理良性发展的重要因素。新时代，党和政府应根据乡村建设的需要有意识地促成新乡贤群体成长。对特殊群体给予政策扶植，鼓励具有较高知识水平的青年自愿回乡，从整体上提升农民素质，这也是壮大村委会后备干部人选的必然选择。同时，应该通过政策制定鼓励具有乡村背景的退休公职人员返乡，鼓励他们积极参与村委会工作，甚至可以参与竞选村委会工作人员，以在现阶段提升乡村治理和自治水平。

第三，构建良性制度环境。为了防止村委会任期制加剧家族政治、宗族政治的潜在危害性，必须建构具有时代精神的农村基层治理的政治生态。这种政治生态的构建必须以社会主义核心价值观为蓝本，吸收传统儒家政治中“仁爱”等思想的合理内核，构建适用于现代乡村治理的制度环境。一方面，这种制度环境的建构将有助于乡村治理权力的公共性指向，从宏观上防止乡村治理权力的异化，这是提升村委会选举科学性的宏观保障;另一方面，现代乡村政治生态的建构，有助于公平、公正、公开选举环境的建立，有效克服当前部分村委会选举中存在的贿选等问题。

三是发挥党在农村工作中的领导核心作用。具体到村委会选举过程，加强和改进党的领导应做好以下几个方面的工作。

第一，提升党组织对村委会候选人员的考查力度。村委会的有限自治性质决定了其成员的确定过程不能绝对脱离党的领导和监督。这个过程既要维护村委会的自治属性，又要体现党的领导。乡镇党组织应该根据各地乡村治理的实际情况，依据国家法律科学地细化村委会组成人员任职资格，保障党对村委会选举的初始领导权。

第二，强化基层党组织对村委会选举过程的监督力度。其一，应动员具有党员身份的村民对村委会选举过程主动监督，对选举中存在的违规行为及时通过党内渠道进行反馈，基层党组织应根据法律程序进行处理，从而完成对村委会选举的监督。其二，乡镇政府应根据《村民委员会组织法》的规定，对村委会选举进行全程跟踪，乡镇党委利用现存的党政机制实现对村委会换届工作的监督，保障农村基层换届的权威性与合法性。

第三，强化村级党组织对村委会工作的监督力度，保障权利救济的有效性。针对当前由于违法成本较低而导致部分地区所存在的乡村治理家族化、宗族化倾向，以及由于村委会任期的延长而可能加剧这一问题的潜在危险，应加强党对村委会工作的领导，以保障基层公民权利救济的有效性。在工作中加强乡镇党委和农村基层党组织对村委会工作的监督力度。其一，在完善村务公开、党务公开的基础上，上级党委可以利用党内监督机制加强对具有党员身份的村委会干部的直接监督，治理农村基层的微腐败。其二，村级党组织应当实现对“三重一大”事项的决策权，事实上建立村级党组织的决定成为村委会决策的“前置程序”，增强村级党组织对村委会的权力制约力度，杜绝村委会成为特定利益代理者，以维护村民的合法权利，防止村委会权力失范。

四是以村委会任期制改革为契机，强化农村治理主体吸纳与培养，提高村委会工作效能。

第一，以村委会任期延长为契机，积极吸纳新乡贤与外部精英。新乡贤多是在现代化转型过程中成长起来的精英，他们或者在家乡创业有成或者在外积累了一定的资本，是乡村同辈中的佼佼者。他们富有资本、见解、沟通表达能力、乡土情结、公共精神，这使他们在朴素的乡村赢得了权威，他们是乡村发展的内生性资源。外部精英则主要指在国家推进乡村振兴战略下产生的大学生村官、军转干部、驻村干部群体，他们富有高智力、能力、现代化格局，是乡村发展的外生性资源。要在各个层面吸引这两个群体共同致力于鄉村发展。制度上，优化村委会机构设置，注重扁平化、直接性，为治理主体政治参与提供便捷通道;权力运行上，将大学生村官、军转干部、驻村干部的他治与乡村新乡贤的自治结合，形成自治与他治良性促进的态势;资源整合上，在争取人才、资本齐下乡的同时，积极挖掘乡村固有的生态、文化、自然资源，形成整体合力;发展规划上，根据改革后的任期制制定适宜的年度发展规划，着眼乡村的长远发展，为乡村发展谋大局。

第二，避免任期延长导致的弊端，培养高素质人才队伍。一方面，在机制不健全情况下，任期延长容易造成职位固化，职位被长期霸占或不同职位间缺乏流动。这对建构农村基层自治监督体系提出了更高的要求，这有赖于将村民、党组织、乡级政府等不同层级监督主体内置于对村委会的监督体系中。将正式制度规范与乡村非正式制度制约相结合，法治与德治相结合，形成内外监督力量聚合的监督网络。同时，探索不同职位间的流动，提高部门整体的协调性和统合性。另一方面，随着任期的延长，官本位、官僚作风等陋习易复燃。需将法治、监督、评议相结合，从制度层面全方位戒除陋习。

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[责任编辑、校对：叶慧娟]

收稿日期： 2020-10-19

基金项目： 山东大学基本科研业务费资助项目“乡村振兴战略视阈下农村基层党组织政治建设问题研究”（2018GN056）

作者简介： 范春英（1985- ），女，山东聊城人，硕士研究生，研究方向：中国政府与政治; 龚睿（1986- ），男，山东枣庄人，助理研究员，政治学理论博士，党的建设博士后，主要从事政党政治研究。