西藏自治区政府向社会组织购买公共服务的创新研究

袁尔新 刘井龙 龚 凡 田鹏彬

（西藏自治区财政厅 西藏拉萨 850008）

提升政府购买公共服务的效率和效益，既是建立现代公共服务体系的题中之义，又是转变政府职能、推动体制机制改革的必经之路。党的十八大以来，西藏工作面临的形势和任务发生了深刻的变化，以习近平同志为核心的党中央深化对西藏工作的规律性认识，总结党领导人民治藏稳藏兴藏的成功经验，形成了新时代党的治藏方略。中央第七次西藏工作座谈会上，习近平总书记强调，要贯彻新发展理念，聚焦发展不平衡不充分问题，以优化发展格局为切入点，以要素和设施建设为支撑，以制度机制为保障，加快推进高质量发展。

文献综述

学术界关于我国政府购买公共服务的创新研究主要集中于对购买方式、法律制度、政府政策、监管机制等进行理论创新。学者李洪佳（2020）认为政府购买公共服务作为创新公共服务供给方式的重要途径，在确定购买对象、筛选承接主体、落实执行过程等环节均存在着能力不足的风险，可借助区块链技术实现政府对公众需求的精准测量、对承包商的精确选择，以及对服务合同的精效管理[1]；张文礼等学者（2017）认为政府购买服务监管存在着法律法规滞后、监管职责划分不清、监管方式简单落后，专业人员较为缺乏等问题，可将政府监管、社会监管、第三方监管、过程监管和日常监管进行创新整合，并重视动态监管、互联网监管和惩罚机制的运用[2]；学者句华（2017）认为政府购买公共服务的发展存在购买方式单一、承接主体力量薄弱、缺乏科学性和统筹性等问题，应充分借鉴“助推理论”，采用更大程度公开政府信息，主动推送关键信息，开展针对性的需求调研活动等成本低廉、更易被人接受的方式，实现项目决策、设计、发包、监管等全流程、多方位的创新升级[3]。

综上所述，目前学术界针对我国政府和外国政府购买公共服务的创新性研究，取得了系列重要成果，但是这些研究主要集中于对全国性公共服务问题进行理论探讨。部分文献虽着眼于某一视阈，也仅涉及对特定城市或公共体育服务、公共图书馆服务、中小企业公共服务平台等几个特定领域的研究，较少涉及民族地区公共服务创新研究，并从未涉及与西藏相关的全面的应用型研究。

西藏政府购买公共服务的发展现状及存在的问题

政府购买服务规模扩大，但仍存在项目资金集中倾斜问题。截至2019年，全区政府购买服务项目共929项，年度项目预算资金达132,878万元；各地市实施政府购买服务项目为403项，年度预算资金达73,289.74万元，购买范围逐渐延伸到更多基本公共服务领域，但政府购买公共服务项目主要集中在基本公共服务和政府履职所需辅助性领域，而缺乏对社会管理服务、行业管理服务、协调性服务和技术性服务等领域的资金支持。

制度政策逐步完善，但政府购买服务指导性目录不健全。西藏自治区于2015年出台了《西藏自治区人民政府办公厅关于政府向社会力量购买服务的实施意见》，并先后印发了《西藏自治区财政厅关于进一步推进政府购买公共服务有关工作的通知》《西藏自治区财政厅关于做好行业协会商会承接政府购买公共服务工作有关问题的通知》《西藏自治区财政厅西藏自治区机构编制委员会办公室关于做好事业单位政府购买公共服务改革工作的实施意见》等文件，西藏政府购买公共服务的制度体系逐步完善。

政府职能和服务效益提升，但仍缺乏成熟的承接主体。政府购买公共服务，可以面向社会组织招标，在公平竞争中进行择优选择，从而实现政府服务质量和效益的提升，促进政府职责赋能转变。但是，由于西藏经济发展水平滞后、社会力量薄弱，导致公共服务尤其是专业服务，以及符合条件的承接主体较为缺乏，故相当一部分的项目无法采用实现良性对接。

预算编制愈加规范，但预算编报程序普及力度不够。自治区相关文件多次提到，将政府购买公共服务项目纳入到部门预算编报系统中，不断规范预算编报程序和政府购买公共服务政策，是完善政府预算编制体系与购买服务相关机制的重要步骤。但部分单位对政府购买公共服务“先有预算，后有购买服务”的程序认识不够明确，导致部分适合政府购买公共服务项目未能及时、有效地开展。

信息报送机制逐渐成熟，但仍存在理解不到位的问题。西藏自治区财政厅已了解和掌握各市县政府购买公共服务的进展情况和改革过程中存在的问题，同时积极贯彻按季度向财政部、自治区人民政府报告全区政府购买公共服务的进展情况，并向全区通报的政策制度。但是，基层组织和工作人员仍存在一定的理解偏差，甚至还存在错误解读政策等问题，从而阻碍了相关工作的进展。

西藏自治区政府购买公共服务的制约因素

传统观念制约。传统观念中“重国企、轻民营”的偏见使得政府购买服务各环节均存在不同程度的思想束缚，西藏社会习惯于依赖和相信政府办事，短时间也难以实现对社会组织完全信赖，部分政府工作人员缺乏对政府职能转变的理解和重视，而形成政府购买公共服务发展过程中的隐性壁垒，这些都是导致社会有需求、政府有意愿，但社会承接主体乏力现状的重要因素。

专项资金预算有限。受区位因素影响，西藏经济发展相对落后，在预算资金上西藏主要靠中央财政拨款的支持和各援藏单位支援，自治区政府自筹配套资金难度大。由于政府购买公共服务专项资金预算有限，故只能先满足部分亟待上马的项目。

配套机制不完善。虽然区直单位相关指导性目录已全部编制印发完毕，但各地市还在进行探索和筹备，而政府购买公共服务的预算机制、第三方评价机制、税收优惠、监督机制、创新激励机制等方面的法律性指导文件几乎处于空白状态，使得参与各方在开展交易活动时缺乏规范性文件引导，一定程度上也挫伤了参与者的积极性。同时，综合性公共服务交易管理平台的缺失，影响了政府的监管、考核、评价职能的客观性，并间接性助涨了隐性壁垒的滋生。

承接方胜任能力不足。西藏自治区内能胜任政府购买公共服务项目的社会组织数量少、实力弱，且所涉领域大多较窄，专业度不强，因而导致部分政府服务项目难以撮合成交。西藏社会组织紧缺高端人才，承接方胜任力不足等因素，都对相关工作的实施形成了阻碍。

缺乏绩效评价机制。政府购买公共服务需要有力的绩效评价机制进行第一层监督，而西藏自治区缺乏网上查询、社区发布、媒体公布等信息化手段的支持，缺乏对政府购买工作系统性、科学性的评估，缺乏健全的第三方评估机制，因此导致政务公开的力度不足、政府工作透明度不高，交易环境落后等系列问题的存在。

监管体系有待完善。目前，西藏仅有《政府采购法》规范监管主体的行为，在实施细节上没有参考依据，导致各单位在组织政府购买公共服务实践中面临一些现实问题。同时，政府所设置的监管管理机构和工作人员的缺位，直接导致监管体系的缺失。

奖惩机制不明确。自治区缺乏对激励对象、激励方式、激励上限以及激励比例的明确规定，一定程度上降低了相关主体的参与积极性；惩罚机制和实施细则的缺失，同样会对参与者行为预期产生不良导向，不利于良好交易环境的形成。

纠纷解决机制不健全。目前，自治区《政府采购法》仅规定购买服务纠纷产生时，通过提出质疑、进行投诉、提起民事诉讼等方式解决，而该文件效力仅涉及执行过程中产生的争议，未规定合同履行后续问题。因此，西藏缺乏贯穿前期阶段、招标阶段、实施阶段、后续阶段的全过程纠纷解决机制，难以有效维护各方主体的合法权益。

西藏政府向社会组织购买公共服务的创新性、特色化对策

解放思想、简政放权。自治区各级政府应摒弃大包大揽的工作模式，逐步将应当市场化和适合市场化的公共服务项目交给社会组织承担，各级各部门工作人员应及时转变观念和认识，认真学习政府购买公共服务的相关政策，正确解读实施细则，逐步提高服务水平和质量。

完善制度，细化政策。自治区应建立健全符合本区区情的规章制度，以《西藏自治区政府购买公共服务管理暂行办法》为统领，并配套出台相关《指导意见》《实施细则》。同时，应积极完善财政、税务、金融等部门规章，推进部门间协作安排，保证各领域在实施过程中有法可依，各种资源能得到充分利用。

动态跟踪，优胜劣汰。加强对专项资金运用的跟踪管理，支持鼓励资金运用效率高、实施效果好的承接主体扩大承接范围，筛选淘汰或及时终止不良项目，并对中标后转包、不按时按质提供服务的组织及负责人进行惩罚和公示。

积极壮大承接主体队伍。自治区政府应积极培育承接主体，在政策保障、资金支持、税收优惠方面给予相应的政策支持，同时通过区外宣讲、商业行业协会推荐等方式，积极引进区外优质组织，发展壮大承接主体队伍，进而逐步实现社会有需求，政府有项目，供给有保障的良性循环。

加强人才培养。自治区政府可与高校、科研机构等组建联合智库，以行业技术专家培育技术骨干的方式，逐步推广至各领域；应完善人才引进配套机制，拓展人才发展空间，吸引区外高校毕业生赴藏发展的同时，促进区内高校毕业生留藏；应定期开展政府购买社会培训课程活动，支持政府领导干部和基层员工及时更新知识储备。

完善监管机制。自治区政府应对公共服务工程进行严格的验收，将政府监管、社会监管、第三方监管、过程监管和日常监管进行创新整合，并重视互联网监管等新兴技术手段的应用，不断完善监管机制，最大限度地促进各方主体正确认识和参与政府购买公共服务工作。

积极推广宣传。新时代面对新挑战和新机遇，自治区政府应充分利用信息化手段加强宣传推广，组织生动、有效的宣传活动。创新消息推送方式，加强政策解读和实施力度，让公众获得更直接更充分的信息资讯。

利用新技术，全方位提升公共服务供给效率。自治区政府应积极运用云计算、大数据、区块链等先进技术，逐步实现公共服务需求的精准定位，提高确定购买对象、筛选承接主体、落实执行过程等全方位、各环节的智能化水平，进而推动公共服务供给与需求实现动态平衡。