农民工讨薪陷“连环债”的治理及其挑战*

汪 岳 徐海静

沈阳师范大学法学院，辽宁 沈阳 110034

一、问题的提出

农民工“欠薪”问题，诸多学者从“建立欠薪保障法律制度、建立欠薪保障基金制度、欠薪调解救济制度、欠薪入罪、”［1］等多个视角加以讨论和分析，应该尽快加强相关法律制度建设予以应对。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要保障农民工同工同酬，要规范收入分配秩序，保护合法收入；2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了要保障公民的财产权不受侵犯，经济等各方面权利得到落实，实现公民权利保障法治化；2015年中共中央国务院《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》围绕增加农民收入提出要依法保障农民工劳动报酬权益，建立农民工工资正常支付的长效机制。相关制度建设改革已有政治性决断，但是相关制度实践效果却不容乐观。本文旨在探寻农民工“欠薪”的具体情形和背后机制，并在此基础上提出相关的治理方略。

二、两起农民工讨薪陷入“连环债”的案例回顾

案例一［2］：2012年11月，L省C市的王某和生某经熟人介绍组织了57个农民工到F市参与建设某公司的厂房。并与建筑商口头约定，工程完工后给付工资。工程结束后，王某始终联系不到建筑商。王某和生某为了讨薪曾多次找F市经济开发区劳动局等有关部门解决，得到的答复均是“管不了”；媒体记者介入采访F市经济开发区人力资源和社会保障局几位领导也均遭到拒绝。F市经济开发区发改局局长X某接受采访声称，虽已于2014年9月以区政府的名义起诉投资方与施工方，但是据其了解即使法院判决生效，由于乙方资金不足农民工也可能拿不到钱。

案例二［3］：2015年8月14日，K市高新区经典明苑小区门口聚集上百名工人，向开发商和承包商讨要工资，其中有被欠上百万元的分包老板，也有被欠几万元的看守器材配件的工人。其中，有3名工友追着欠钱总承包商蒋某沿塔吊爬上40楼楼顶，4人僵持达6个小时之久。包工头认为“老板欠我钱，我欠工人钱”，分包粉刷的包工头陈某带领七八十名工人，上面承包商自去年就没和他结账，陈某已欠工人600万；包工头陆某声称他们有20多个中小分包商无法给工人发工资都是因没拿到工程款，很多人都是从总承包商蒋某处分包工程，项目方则声称已付给总承包商90%以上的工程款。

三、农民工讨薪陷入“连环债”的因素分析

导致农民工讨薪陷入“连环债”的因素可以从现实原因和制度原因两方面考量。

（一）农民工讨薪陷入“连环债”的现实原因

1.农民工综合素质偏低。体现在一方面农民工文化水平较低，法律意识淡薄，现实生活中农民工很少或者不签订劳动合同，如案例一中L省C市的王某、生某等包工头与建筑商仅仅是口头约定工程完工后给付工程款，这给后来的劳资纠纷带来隐患。另一方面在利益受损时也很少采取法律手段进行维权，如案例二中包工头和上百名工人采取集体拉横幅声讨、爬到40楼楼顶围追堵截总承包商蒋某、甚至采取将正在装修或交房的业主予以断电等过激行为方式讨薪。

2.部分包工头拖欠工资。部分包工头是由于上游的总承包商或者项目方甚至是地方政府拖欠工程款而无法支付农民工工资；而部分包工头从抽份钱、克扣工资再到恶意欠薪逃匿往往成为农民工讨薪的直接追讨对象。有媒体报道河南郑州农民工为讨要包工头所欠的四五万元工资，却被强势的包工头威逼以喝一杯给20块进行附加刁难。［4］

3.部分企业欠缺社会责任。企业的社会责任指“在市场经济体制下，企业的责任除了为股东追求利润外，也应该考虑相关利益人，即影响和受影响于企业行为的各方的利益，其中，雇员利益是企业社会责任中的最直接和最主要的内容。”［5］案例二中，多数中小分包商、上百名工人一年多未拿到工程款和工资，上百名工人全体聚集讨薪，企业项目方才予以关注。

4.政府等相关部门缺少协助讨薪的动力与压力。政府行政应以公共利益为目的，政府的劳动执法部门身负维护农民工权益的职责，但现实中政府往往以经济利益即地方政府的GDP增长为首要任务而难以形成维护农民工等公共利益的动力与压力。再有，部分市政项目政府部门拖欠工程款也是导致农民工讨薪陷入困境的原因之一。

（二）农民工讨薪陷入“连环债”的制度原因

1.金字塔式的层层分包制有欠缺。“包工头自身就应当具备支付民工工资的能力。无论用人单位或者雇主是以经营者还是以包工头的方式出现，都不允许以‘空手道’方式直接经营劳动力，不允许以劳动者自身承担劳动力使用风险来从中获利。”［6］现实中，一方面分包商有承担先行垫付工、料甚至是农民工工资的巨大压力；另一方面，处于金子塔底的劳务分包商一般不具有法人资质，其与农民工之间的雇佣关系呈现虚化，一旦资金链断裂，导致塔底层农民工讨薪难是必然的。

2.劳资纠纷的相关法律保障制度缺位。首先是实体法的缺失或缺位，如我国尚未建立起欠薪保障金制度用以保障农民工工资拖欠；再如2011年的《刑法修正案（八）》首次将“恶意”欠薪入罪，但是条文中并未界定“造成严重后果”的判定标准；其次是程序法上体现的是司法和执法的执行力不足。如案例一中以政府的名义起诉投资方和施工方，发改局局长X某认为即使法院判决生效，由于乙方资金不足，农民工可能拿不到钱。

四、农民工讨薪陷入“连环债”的治理路径

每年春节前夕，各地政府便开始集中整治农民工欠薪问题，凸显“服务政府”职能，农民工讨薪陷“连环债”应改政策之治为法律之治：

首先，建立健全农民工欠薪的法律制度保障机制是前提。1.要建立和完善相关法律法规。如在欠薪入罪方面要加强《刑法修正案（八）》的可操作性，对于“造成严重后果”的判定标准应通过司法解释加以界定；再如应落实欠薪保障金制度，即从国家责任的高度以切实保障农民工权益。2.要健全农民工工资支付监督机制和警示机制。金字塔式的政府、企业、总承包商、包工头、农民工各方要建立起双向监督机制，特别是塔顶具有优势的政府和企业要负起行政责任和社会责任，若企业资质或企业资金链出现问题，政府及相关部门要及时干预做出警示，做实利益各方信息畅通机制。

其次，加强农民工工资权益司法和执法的执行力是保障。地方政府要给予支持，劳动、公安、法院等部门要形成联动机制以切实保护农民工的合法权益，法院等相关部门要切实加强农民工工资拖欠案件的执行力，要加快农民工工资案件的审理和处理，对恶意拒不执行的要加大惩处力度，切实追回农民工工资以利于矛盾的解决。

再次，提高农民工的综合素质特别是法律素养是根本。农民工要“学法、用法、守法、护法”，运用法律手段维护自己的经济权益是关键。但是提高农民工的法律素质是一个系统复杂的工程，这需要农民工工会组织的发育、公民法治教育的落实以及全社会法治文化氛围营造等多方面的努力。