对领导干部自然资源资产离任审计的思考

吕春宇

摘要：自然资源资产离任审计是落实生态文明建设的一项重要改革举措，会更好地促进自然资源资产的保护和生态环境的良好发展，因此基层审计机关应通过各种形式组织做好这一工作。本文主要就基层审计机关在实际开展领导干部自然资源资产离任审计工作时遇到的问题进行了探讨。

关键词：自然资源资产离任审计;基层审计机关;审计工作

自然资源资产离任审计是在党的十八届三中全会上提出的一项全新的审计制度。中共中央办公厅、国务院办公厅在2015年印发了《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》（简称《试点方案》），标志着此项试点工作正式拉开帷幕，2018年起正式由试点进入全面推开阶段。作为基层审计机关，做好自然资源资产离任审计这项新工作不仅是工作职责，更是政治责任。只有做好自然资源资产审计工作，才能建立一个长效的约束机制，促进自然生态良好发展。

一、审计时应关注的几个问题

（一）基层审计主体存在的问题

我国《宪法》第九条中对自然资源属国家所有作出了规定。国家依法对各级各地区党政主要领导干部授予自然资源资产的管理权，他们承担着双重责任，一重是地方经济的发展，一重是生态环境的保护。自然资源资产产权性质决定了国家审计机关是开展这方面审计工作的主体。作为审计主体，特别是基层审计机关，在自然资源资产审计时，会面临各种各样的问题。

一是个别基层审计人员存在自然资源资产审计工作思路不清晰、理解不到位的问题。作为审计主体，有些基层审计人员仍存在以财务审计为主线的审计理念，对于自然资源资产审计方面的政策、方法研究不透，不知如何开展工作，依旧在环保资金方面做文章，或是混为一谈，这自然会造成审计结果偏离自然资源资产离任审计的初衷。

二是基层专业审计人员不足和审计方式方法欠缺，严重影响了自然资源资产审计的有序进行。审计主要是针对土地、水、矿产、森林和大气等自然资源，这需要大量的相关专业知识储备，还需要在实际工作中运用大数据对自然资源资产现状进行监测，然而，对于推广的大数据审计模式，大部分基层人员还不能熟练运用和操作。复合型人才的欠缺和审计工作思路陈旧，对自然资源资产审计工作的推进和发展有一定的影响。

三是审计依据不全面，法律法规不详细。领导干部自然资源资产离任审计扩大了审计工作的范畴，拓宽了审计监督领域，但各地的实际情况不同，可供参考借鉴的经验太少。审计机关不具备独立针对具体生态环境评价的资质，在工作中只能借鉴有关主管机关或权威第三方检测机构的环境公报（评测报告）作为审计评价依据之一。在审计工作中对乡镇自然资源资产保护责任的评价只反映在法律层面，没有具体的评价指标，存在一定的局限性。

（二）审计对象需要关注的几方面问题

基层审计机关的主要审计对象为乡镇、党委、政府，其中乡镇自然资源资产资料不完善，审计过程中取证难。

一是自然资源资产的基础数据不够完善。就目前而言，建立可量化的自然资源负债表具有一定的实际困难，需要逐步摸索和完善。自然资源包括的种类是多方面的，有些资源未勘探明确，如矿产、森林;有的外部特征明显，但价值无法估量，如大气;有的市场价值无法评估，缺乏价值的详细计算方法。乡镇一级基层的自然资源资产总量、分布、开发利用、管理和制度建设等都不够健全。乡镇政府的基本数据和资料大多保存在市、县各级主管部门，各管理部门间职能划分不清晰，存在交叉管理、重复管理，其数据准确性差，没有明确的账目管理，难以实现数据共享。即使审计人员能从主管部门得到一些信息和数据，也是零散的、支离破碎的，缺乏全面性、系统性、真实性，难以成为自然资源离任审计的评价基础。

二是自然资源资产审计基层工作任务重。审计人员数量少与审计对象范围大之间的矛盾突出。审计人员大部分现场审计时间都用于对乡镇进行走访调查，但也不可能对相关的资源环境全部核实，核查森林、矿山等资源总量的比例还不够，难以很好地反映资源破坏规模的实际情况。

三是自然资源污染和损害责任难以界定。有些资源的破坏和损害具有滞后性，很难在当时的领导任期内反映出来，相关责任无法界定。这些都会影响审计人员对数据的收集，也影响工作进度，且对审计证据的全面性、决定性有一定的影响。

二、破解困境的办法

（一）建立健全考核体系

做好自然资源资产负债表工作，查清地方现有自然资源现状。由相关责任部门对土地、环境保护、水利、农林等自然资源资产单位和部门的实际情况进行调研，收集相关信息，了解产权归属情况，依托统计部门建立产权明晰的地方各单位自然资源资产数据档案，在各部门、单位之间实现信息资源共享。建立自然资源资产负债表，做好自然资源离任审计前期工作。

按照审计地区的主体功能定位和特点，制定差异化的自然资源资产考核指标和体系。解决生态环境问题，主要还要从干部的任用考核上做文章。一部分领导干部对于地方发展的思路还停留在依靠自然资源优势上，缺乏对项目的后续发展和对环境影响的长远考虑。而只有认真贯彻执行领导干部对自然资源资产和生态环境的考评细则，才能使领导干部在考虑地方发展的同时重视环保各项指标，探索绿水青山和金山银山的和谐共生。

（二）转变思维，创新工作方法

与投资绩效审计有机结合起来，积极探索符合自然资源资产审计的工作方法。随着各地经济发展的需要，各种资源性投资加大，各地方审计机关普遍重视投资绩效审计，在审计技术、指标设计和评价方法等方面也累积了一些经验。投资绩效审计和自然资源资产离任审计在审计目的等各方面有很多不同，但审计的许多技术是相同或是相互关联的。基层审计机关要把自然资源资产审计与投资绩效审计结合起来，融会贯通，既审查评价公共财政资金的管理使用效益，也要同时分析评价自然资源项目上存在的问题。

以环保资金财务审计为突破口，拓展资源环境审计的新思路。基层审计机关具有多年财政收支审计的工作经验和方法，应以此为基础，开展地方资源和环境保护专项资金收支审计，进行总体的分析，对于发现的问题逐一核实。除对环保资金预算安排的合理性以及资源环保资金征收、分配的合理性等方面进行审计外，还要树立对资源环境保护程序和政策措施的审计理念，要加强对资源经营管理和保护、资源环保预防措施实施情况等方面的审计，对潜在的资源环境风险进行评估，缩小与审计目标之间的差距。

（三）构建体系，合理运用审计结果

依托相关部门，建立科学、完善的自然资源资产离任审计评价体系。建立审计评价体系，也会使领导干部在任职期间作出相关决策时能充分考虑生态因素和长远影响。自然资源资产离任审计报告也应与经济责任审计报告一样归入领导干部的个人档案，作为党委、政府对领导干部选拔任用的重要依据之一。

拟定结果运用办法，加大追责力度和年限。领导干部在对自然资源资产方面作出决策时，要考虑生态环境保护中存在的突出问题及影响自然环境和生态环境的隐患。对于盲目追求经济效益而不顾后续发展、破坏自然环境的行为，要终身负责、追责，这样才能引导地方干部树立绿色发展观、绿色政绩观，从而促进自然资源的合理开发和利用。

参考文献：

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[2]冯素珍，劉雨晴.自然资源资产离任审计研究——以J市为例[J].特区经济，2020（6）：139-143.