当前保障房社会治理模式创新的实践与思考

杜元可

摘 要：保障性住房是完善住房政策和房地产市场体系不可或缺的重要组成部分，保障性住房的建设是我国长期以来保障和改善民生的标志性工程。我国保障房的建设与管理尚处于摸索阶段，不仅存在开工不足、质量问题和分配乱象，更面临着管理、治理层面的考验。本文从社会、经济、政治多层面构建保障房治理的创新模式，从协同共治角度出发探讨保障房的大型居住区社会治理体系和模式的创新。

关键词：保障房；社会治理；管理；协同共治

中图分类号：F299.23；D630 文献标识码：A 文章编号：2095-9052（2020）05-0078-02

保障性住房是指政府在对中低收入人群实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有民生保障性质的住房，这些住房的标准、价格、租金等能够很好地适应这一类人群的需要[1]。保障房的供给是地方政府公共服务供给的重要方面，是一个重要的民生问题，完备的治理体系对保障住房供需矛盾的缓解、提高人民住房生活幸福感均有重要意义。

一、当前保障房社会治理创新的原因

近年来，大量的保障性安居工程建设，在很大程度缓解中低收入人群的住房问题，我国保障性住房制度建设取得了一些成效，已经初步形成了住房保障政策的基本框架。然而，由于当前我国经济发展水平有待提高，制度建设也相应存在不少发展中的问题，对保障房的建设与管理还处在研究和摸索中。当前的保障房社会治理，主要集中在社会稳定维护、配套管养、日常运转管理等方面。虽然近年来在尝试采用网格化方式、发动基层开展治理工作，但目前来看仍以政府为主导在开展，而随着保障房大规模的投入使用，诸如保障机制不完善、物业管理落后和社区凝聚力弱等问题越来越突出，此外，治理模式上的缺陷，也使保障房的建设与管理面临协同治理动力不足、路径不畅等多重治理困境。

（一）政出多头，管理权责不明，社会管理模式有待完善

对于保障房住户来说，普遍认为保障性住房的后期管理问题突出，管理主体并不明确，缺乏专门机构。在日常管理中，政府、社区居委会、物业服务企业及住户等职责划分不清，导致管理中出现错位、越位或者缺失。

（二）进入的审计方法单一，保障性住房住户情况掌握有盲点

现行的家庭情况申报制度主要依靠申报者的自觉申报，家庭收入核查工作也主要依靠社区（居委会）工作人员的调查走访，这就不可避免地出现类似情况：一是为满足、达到申请条件，申请者有刻意隐瞒实际收入的行为；二是就业方式的多元，导致收入难以准确统计，致使政府部门所掌握的数据不完全；三是审核过程的非公开透明以及社会、媒体监督的缺失，导致不公平局面时有发生。

（三）退出机制不健全，住户住房粘性大

保障性住房的退出机制同样不够完善，特别是在立法层面上缺乏严格退出机制，无形中增加了管理和治理的负担。由于住户退出意识淡薄和投机性原因，将很大程度上导致福利固化。想要长期驻扎的想法外带整体素质的偏低也会阻碍居住者自动退出的步伐。因此建议政府采取激励机制，实行大力度的奖励措施在一定程度上引导并鼓励居民逐步退出保障房。而家庭经济条件对于人们住房意愿和选址影响甚大，政府可采取针对低素质人群的再就业培训、政策倾斜等手段为保障房住户提供合适的就业机会，鼓励并引导住户退出保障房。

（四）新型技术运用较为滞后，导致监管和治理等手段落后

随着数字技术和信息化的不断深化，互联网技术在社会各领域全面运用，为社会治理带来了新的发展契机。对于政府、社区及物业服务企业来说，要提升物业服务品质，构建和谐的服务关系，运用新技术是创新服务方式和构建新型管理模式的必然选择。但是，当前新技术进入保障性住房社区仍处于低水平阶段，新型技术运用在社会治理和服务管理领域也尚未得到充分运用，治理手段较为落后。

二、保障房社会治理模式创新思路

（一）创新治理理念：创新组合治理思路，确立多元供给主体

在保障房居住区治理与发展的过程中，基层政府的作用非常重要。在加强以地方政府为领导核心的同时，应该注意发动和引导社会有效力量加入保障性住房供应体系中，完成一个以地方政府为主要核心，以社会性团体，如企业、地方组织、市民等多方面力量为辅助的机制[2]。社区发展的工作不应该全部由政府来完成，政府起到的作用应该仅仅是干预，在社区发展工作中政府应该负责提出各种发展政策或者直接的经济技术援助，但政府推行的一切政策都需要以保护居民的利益为出发点，还需要重视保障房居住区社会治理中住户的利益诉求和根本民生保障，引入竞争机制，采取政府向市场组织、社会组织购买公共服务等多种手段，让私营企业、社会组织、居民也能成为社会公共服务的一分子[3]。

第一，强化并適当转变政府职能，坚定政府在制度设计保障、财政支出保障、土地供应保障等方面具有核心位置，同时充分利用政府所拥有的一切有利资源，积极引导社会的有利力量加入保障性居民住房的建设中来。政府不仅应该在社区公共服务事业中处于核心位置，同时还是各社会组织、市场组织加入到社区服务的引路人，而不是单一角色。

第二，不断完善相关鼓励激励政策，培育和发展如房地产企业、居民、村集体等多元供给主体，整合多方面社会团体组织的力量，从而提高各社会管理主体间的合作效率、协调与发展，并借助协商对话、对话交流、互助合作、确定发展目标等多种方式进行高效的管理。同时注意借用各社会团体的力量，积极引导和鼓励居民参与到社会公共服务的管理和决策中来，要做到工作全透明，保障居民所拥有的合法权利。

（二）健全运行制度：完善进入和退出机制

健全保障对象管理运行机制，包括申请、审核、公示、登记轮候的准入机制和动态监控、激励与惩罚结合的退出机制[4]。

第一，多手段精细化准入制度。从经济收入水平、准入门槛逐渐放宽的城市关联性和职业性质等多角度开展资格界定；构建横纵向联动审核机制，纵向从家庭收入状况为起点进行入户、邻里等深入调查，横向通过多部门协同联动配合协查，建立有效的城乡居民台账，推动资格审核的公平公正和高效；健全公示机制，依靠人民群众的广大力量、让人民加入监督工作中是完善准入机制的实际有效方法。建全公示内容、方式和时间的最优组合；轮候机制，转变简单的摇号制度和排队制度，借鉴新加坡、香港等先进地区公屋轮候制度，建立适合我国国情、更为科学合理的轮候制度。

第二，构建完备的进退管理制度。在当前我国保障性住房建设总量严重不足，在居民个人收入、资产、信用体系尚不健全的背景下，政府公共住房不可能无限供应，通过了保障性住房准入机制的门槛，并不意味着申请者可以享受终身住房保障福利。对于享受保障性住房的家庭，如何动态监控与核查其经济收入状况是否匹配享受保障的资格要求，在其经济条件改善后如何退出保障，应做出明确规定。因此，进一步促进公共住房福利的最优配置，落实保障性住房的循环共享和有效利用，就亟待建立包括动态监控机制、惩罚机制、激励机制在内的保障对象退出机制[5]。

（三）构建内外结合的监督体系：保障良性运行和规范操作

保障性住房制度中的寻租腐败行为，是掌握公共权力的主体，以公共权力为资本，却违背公共利益目标而谋取私利。公共权力监督缺失或监督失效的主要原因，归根结底还是监督体系的不健全：一是监督主体缺乏独立性；二是监督权力缺乏对等性；三是监督过程缺乏公开性；四是监督手段缺乏强制性[6]。因此，从源头上预防和治理保障性住房制度中公共权力的滥用和异化，建立健全有效制约公共权力运行的有效监督管理体系，包括行政监督、立法监督、司法监督、社会监督四个环节。

第一，通过理顺政府监督部门职能分工和健全行政问责机制两方面着手，明确和落实住建部的建设环节、住保办的分配和管理环节、财政支出、国土供地和监察监督等多部门监督主体之间的职能分工，避免职能重叠、权责不一，提高共同监督、相互监督的合作效率；同时加强和明确问责强度和力度，以纳入考核体系、终身责任制和定期督查等方式提高执法意识并规范工作内容。

第二，引进立法、司法和社会监督机制手段，协同政府实施监管，进而提升保障房监管治理地位，并构建健全的监管体系。通过立法，改变立法严重滞后的现状并加强制度建设的依据，提升权威、可靠性；通过司法，改变司法缺位现状，借用法律手段明确底线，对违法违规行为起到威慑和严惩作用，对腐败等行为进行有力监督和约束；通过健全自下而上的社会监督机制，还权力与人民，确保自身利益实现的同时保障广大民众的公共利益和民生福利，同时协同政府推进自治。

第三，重视并借助媒体形式、舆论力量，充分发挥多媒体的监管功能，通过网站、微博、微信等途径可进行举报，鼓励和支持群众知情权、表达权、参与权、监督权的实現，鼓励发声，进而促进社会进步和可持续发展[7]。

（四）创新治理方式：培育社会社区力量，推动居民融合

基于我国大部分地区目前保障房的实际情况，在治理过程中，基层政府应该正视多元问题的存在，把保障居民的合法权益作为出发点。通过加大居住区文化建设、公共活动空间建设等途径，挖掘社区、鼓励居民之间积极联系，使居民构建熟人社会的生活方式，从而不断提高老百姓参与到社会公共服务中的积极性。通过举办各类活动，培养居民的共同体意识，进而增强老百姓对社区、对彼此的认同感和归属感，最终实现居民的相互融合。

三、结语

目前我国正处于经济社会和城镇化进程迅速发展的新时期，保障房不仅仅是社会公平和民生保障的体现，也是人民生活幸福感的体现，是社会收入再分配的重要方式。保障性住房在社会和谐健康发展中具有重要地位，住房保障制度伴随社会发展和保障房的建设同步得到发展和完善，逐步成为社会政策和社会保障制度的重要组成部分。本文从多视角的治理角度出发，提出政府、市场、社会多主体视角，为我国当前社会形态下社会保障性居民住房发展提出了新角度，为更进一步加强政府在我国房地产市场中的核心位置，为推进健康全面发展社会经济，提高我国居民的生活质量和幸福感促进社会和谐稳定发展提供一些建议。由于诸多因素限制，本文中的某些部分和研究观点尚存在不少缺憾，诸如保障房建设和制度建设的横向对比、纵向量化研究等，还需在今后的研究实践中进一步探索和完善。

参考文献：

[1]孙智新.保障性住房选址与设计研究——以邯郸市主城区保障性住房为例[D].河北工程大学硕士论文，2015.

[2]彭少峰.我国保障性住房制度的公共性缺损及其治理对策研究[D].湘潭大学硕士论文，2012.

[3]陈淑玲.社会组织在创新社会治理体制中的作用[J].邢台学院学报，2014，29（3）：54.

[4]黄辉玲，吴次芳.浙江省保障性住房“内循环”制度实施现状调查、评价、原因及对策[J].现代城市研究，2010（10）：7-15.

[5]方舒.保障房社区治理路径新探——以北京C社区的治理实践为例[J].甘肃社会科学，2015（1）：11-15.

[6]吴维明，谭明言.关于提升党员干部监督有效性的探索[J].胜利油田党校学报.2016.29（6）：2.

[7]彭少峰.我国保障性住房制度的公共性缺损及其治理对策研究[D].湘潭大学硕士论文，2012.

（责任编辑：李凌峰）