“两山”理论的哲学意蕴与贯彻落实

刘东生

在当前和今后工作中，我们要以“两山”理论为指引，针对存在的问题和短板，加快改革发展步伐，努力开辟“绿水青山就是金山银山”的新境界，把绿水青山建得更美，把金山银山做得更大。

十五年前，习近平总书记首次提出了“绿水青山就是金山银山”的科学论断。此后，在多个场合，习总书记又多次对“两山”理论进行了深入阐释，并且不断拓展和深化。中共十八大后，习总书记对“两山”理论做出了全面系统的阐述，即“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山”。这一理论蕴含了丰富的哲学思想，是对马克思主义辩证唯物主义、历史唯物主义自然观、历史观和社会观的继承和发展，是指导我们认识和改造自然、协调人与自然关系、推动生态文明和美丽中国建设的强大思想武器，也是在自然资源保护、利用和发展中“不忘初心、牢记使命”的行动指南。

一、深刻把握“两山”理论的哲学意蕴

从生态角度看，绿水青山是指优良的自然资源禀赋和优美的自然生态环境及由此形成的生态财富，金山银山主要指资源环境直接或间接转化而产生的经济财富。实现绿水青山和金山银山，关键在“转化”二字。

1.“两山”转化，既有统一性，又有对立性

习总书记指出，“许多地方‘绿水逶迤去，青山相向开，拥有良好的生态优势。如果能够把这些生态环境优势转化为生态农业、生态工业、生态旅游等生态经济的优势，那么绿水青山就变成了金山银山。绿水青山可带来金山银山，但金山银山却买不到绿水青山。绿水青山与金山银山既会产生矛盾，又可辩证统一”。这是对“两山”对立统一辩证关系的经典阐述。从统一性来看，绿水青山本身就是巨大财富，由绿水青山衍生出的良好的生态环境又会形成优越的发展环境和生活环境，包括宜居环境、休闲环境、游憩环境、健康环境、文化环境、精神环境、投资环境等，这里不仅有经济账，还有生态账、健康账、文化账、招商账，是绿色发展和绿色生活的根基和条件，因此也是金山银山。从对立性来看，部分自然资源和生态功能区要依法全面保护，禁止人类活动，限制了地上和地下资源的开发利用，构成了资源环境保护和经济社会发展的矛盾。这里蕴含了三个层次的发展逻辑：一是绿色发展的基本要求是“既要绿水青山，又要金山银山”，既要保护生态环境，又要发展经济，两者共生共荣。要努力探索绿水青山转化为金山银山的有效路径，务实推动“两山”转化的发展项目，创新驱动有利于“两山”转化的政策機制。二是绿色发展的基本原则是“宁要绿水青山，不要金山银山”，当在特定情况下无法平衡保护生态环境和发展经济的矛盾时，即二者出现对立时，就必须把保护置于优先地位，有效防止“先破坏再恢复”“先污染后治理”的发展模式，避免重蹈发展经济以自然资源严重破坏、生态系统功能退化和环境污染为代价的发展老路。三是绿色发展的最高境界是“绿水青山就是金山银山”，要切实认识到“破坏生态环境就是破坏生产力，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”，处理好资源生态与生产力的关系，使生态效益、经济效益、社会效益有机结合，真正把生态优势转化为经济优势。使绿水青山在保护与发展中转化为金山银山。

2.“两山”转化，既有物质性，又有非物质性

绿水青山蕴藏着丰沛的物质资源，包括地上资源和地下资源，即我们通常所称的“绿色银行”。同时，它还蕴含着无可替代的生态和环境资源，其生态价值数倍于其经济价值。在依法前提下，既要把绿水青山的物质资源转化为经济财富，同时又要使其非物质财富造福人类。在实践中，我们往往重视物质产品的开发而忽视非物质产品的利用，或对开发利用非物质产品缺乏良性制度和有效措施。要通过观念创新、政策创新、机制创新、科技创新和大力发展基础设施等手段，努力补上这一短板。使绿水青山在物质财富和非物质财富的共同实现中转化为金山银山。

3.“两山”转化，既有原则性，又有灵活性

对于自然资源和生态环境保护管理，我们有诸多的法律、规章、政策等制度措施并在实践中不断完善，形成了较为完备和严厉的监管体系，依法依规加强管理执法就是“原则性”。同时也要看到，部分现行法律法规已不适应发展的需要，有些还构成“两山”转化的制度障碍;一些自然保护老体制在运行过程中，由于历史和认识的局限，存在着违反产权保护原则的问题，一些正在建立的新体制在某些环节缺乏完备的制度设计，存在法律隐患;一些生态环保行动存在机械执法、简单处理问题，造成侵权和不必要的财产损失，同时阻碍了经营主体的转型发展和正常经营。对这些问题，一方面要根据保护与发展的需要，调整和完善不适应当前形势的法规制度;另一方面，应在“原则性”的前提下，根据客观实际采取柔性和灵活监管与执法，在依法依规保护资源生态的同时，也要依法保障经营主体的财产权和发展权。使绿水青山在法治的前提下转化为金山银山。

4.“两山”转化，既有行业性，又有开放性

从生态角度看，绿水青山主要包括各类自然资源及其形成的生态系统和衍生的生态环境。目前各类自然资源由自然资源主管部门负责管理，其中森林、草原、湿地、荒漠和生物多样性由林草部门管理。绿水青山转化为金山银山，上述两个主管部门担负着规划、指导、制度、政策、监管等行业责任。与此同时，在转化过程中，行业的建设与管理是一个多维和开放的系统，需要有关部门、社会有关方面共同参与和推动。如：乡村绿化美化和产业振兴要纳入乡村振兴的大体系中谋划布局，并争取政策支持;林产品的品牌建设要与信息化建设、标准化建设和市场监管体系建设共同推动;森林旅游和森林康养要融入国家全域旅游战略、健康战略和养老战略融合推进;林草生态修复和转型发展要有各级财政、金融和社会资本的大力参与;林草业的装备提升要纳入科技创新、产业振兴等相关部门的总体规划和政策体系;林区基础设施建设要寻求有关部门和地方的支持;荒漠化防治要与国家“一带一路”战略及有关主管部门有效对接;林草工作要与国家区域发展战略、“三大攻坚”战略等有机融合;林草业体制改革、机制创新、法律政策完善、执法监管等要由社会有关方面共同推动;等等。立足行业管理，做到“守土有责”;立足开放发展，做到优势互补。使绿水青山在协同发展中转化为金山银山。

5.“两山”转化，既有共通性，又有差异性

从共性角度看，绿水青山转化为金山银山，要立足当地资源禀赋和生态条件，遵循自然规律和经济规律，坚持依法依规，坚持保护优先，坚持“三大效益”有机结合，坚持市场在国家宏观调控下发挥基础性作用，使绿色财富转化为经济财富。

从差异性角度看，主要表现在两个方面：一是物质性和非物质性差异。“绿水青山”的物质性财富转化主要以市场经济规则和物质利益原则为遵循，政府在依法依规进行调控和监管的同时，应着力推进“放管服”改革，避免直接和过多的干预;非物质性财富转化在遵循市场规则的同时，政府应发挥基础性作用，对依托“绿水青山”开展的非物质性开发利用和经营活动，政府要提供法制保障、规划引领、宏观指导、政策支持、基础设施配套、监管服务等。对“绿水青山”产生的生态性外部效益，政府应通过财政补偿、市场补偿、租赁赎买等多元化价值实现方式，使经营主体获得应有的经济收益。使绿水青山在完整的价值实现中转化为金山银山。二是地域性差异。绿水青山转化金山银山，依照自然气候、资源禀赋、生态条件、市场前景、基础设施等差异，有不同的转化路径和转化方式。从地域角度看，大致有东中西部，国有林区和集体林区，林区、草原区、湿地区、沙区、荒漠区、野生动物栖息地等之别，不同区域有不同的保护方向、发展重点、特色产业和优势集群。总体上看，在遵循保护原则的前提下，东部地区要着力提升以特色经济林为主的第一产业，以人造板、家具等制造业为主的第二产业，以森林旅游和森林康养为主的第三产业，同时大力发展“两头在外”的外向型产业经济;中部地区重点是巩固发展以经济林、花卉苗木为主的第一产业并提质增效，通过承接东部产业转移和进口原料加工等努力做大做强第二产业，依托自然资源和历史文化优势推动生态旅游、文化旅游、乡村田园休闲旅游融合发展;西部地区重点发展优质经果林、灌木油料林、林下经济、优良草畜业、沙产业、林草旅游与康养等产业项目。重点国有林区和国有林场担负着国土生态安全的主体责任，应以大力培育森林旅游、森林康养、林下经济等非木质林产业为主，推动转型发展，并承担国家长期木材战略储备基地的重任;集体林区林业经营活动应以放宽政策、搞活经济、市场调节为主，推动集约化、规模化、组织化、市场化发育，特别是要形成集体公益林的产业化发展机制。使绿水青山在突出优势、特色发展中转化为金山银山。

二、统筹推进“两山”理论的贯彻落实

在工作实践中，践行“两山”理论已深入人心，同时由于历史和现实的原因，在一些方面仍然存在阻碍绿色发展的因素：在发展理念上，轻保护重发展、强调保护而忽视发展的观念同时并存，绿色发展在许多地方还未落到实处;在国土绿化中，重绿量轻质量、重造林轻经营、重喬木轻灌草、重人工造林轻“封、飞”绿化、“有毛不算秃”而忽视“三大效益”综合发挥、“贪大求洋”而违背科学原则的问题仍然存在。在体制机制上，林业市场经济体制还不健全;国有林区和林场改革已时间过半，但“四分开”还未完全到位，特别是改革后发展动力机制弱化是一个突出问题;社会资本进入林草业动力不足。在政策法律上，生态保护建设投入不足，生态效益财政补偿不够、市场补偿缺位，荒漠化防治投资政策有待优化;非公经济公平发展的政策环境还不完善;体现山水林田湖草系统治理、乔灌草有机结合的政策制度还不健全，考核评价体系尚未形成;国土绿化特别是退耕还林（草）工程实施中的土地供给和性质认定政策还不成熟;一些阻碍“两山”转化的法律规章亟需修改完善。在发展措施上，造林绿化与良种壮苗的脱节现象较为普遍;加强森林经营、推动高质量发展仍是工作中的短板;在干旱半干旱地区国土绿化中，研究水资源承载力、实现绿水平衡的工作刚刚起步;改造提升传统林业产业，创新发展多种木本油料、生态旅游、森林康养、竹材加工、林草碳汇等林草产业的政策措施亟待完善;森林生态标志产品等林草产业品牌建设、标准化建设、信息化建设、市场监管体系建设还需加快推进;林业装备现代化落后的局面亟需改变;林草有害生物防治特别是松材线虫病防治能力亟待提升;围绕加强林草经营、发展林草产业的基础设施建设普遍滞后。

在当前和今后工作中，我们要以“两山”理论为指引，针对存在的问题和短板，加快改革发展步伐，努力开辟“绿水青山就是金山银山”的新境界，把绿水青山建得更美，把金山银山做得更大。

1.践行“两山”理论，要防止“轻保护”和“唯保护”两个极端

在自然资源保护、建设和利用过程中，保护与发展是一对永恒的矛盾。长期以来，一个较为普遍的现象是“轻保护重发展”，对自然资源的掠夺式开发造成今天一些自然资源枯竭、生态系统退化和生态环境恶化。近年来，特别是中共十八大以来，习总书记和中共中央把生态文明建设提到了前所未有的战略高度，生态理念、保护观念和生态文明制度建设也前所未有地深入人心、融入实践。尽管仍然存在以发展的名义破坏自然资源和生态环境的现象，但生态优先、保护优先的大势已经形成，并成为新时代的一个闪亮标志。与此同时，还要防止走向“唯保护”的另一个极端。在实践中，一些地方出现了在自然保护区域“谈发展色变”的现象;一些地方对生态环保专项行动存在“矫枉过正”的理解，“一关了之”、“一拆了之”，甚至致使保护地周边那些合法合规的旅游设施和民生设施也遭到毁坏;一些地方忽视历史和现实因素、忽视财产权和发展权保护，简单处理自然资源问题，留下了许多法律隐患;由于一些制度制约，自然保护地的森林等资源的正常经营活动难以开展，资源质量得不到提高，可持续发展受到影响;等等。习总书记在某自然保护区视察时指出，以推动绿色发展为抓手，推进生态文明建设，“重在生态保护，在保护的基础上建设一些基础设施和发展旅游”。这一指示为我们正确认识和处理“保护与发展”的关系指明了方向，是防止“两个极端”的根本指针，也是践行“两山”理论的行动指南。

2.践行“两山”理论，要兼顾生态财富和经济财富共同实现

《环境社会系统发展学》把自然资源财富区分为三类：为社会生产提供的物质财富，为人口生产、人类生活提供的环境财富，为自身繁衍积累的再生产财富。前者即经济财富，后两者即为生态财富。财富都可以用价值来衡量，我们一方面要依法依规利用自然资源的物质财富，通过对资源的直接物质转换和利用自然环境培育相适应的多种物质产品，使其服务于经济社会发展和人民生活，实现经济价值;另一方面要更加注重其环境价值和资源自身可持续发展的再生产价值，实现自然财富的取之不尽、用之不竭。在实践中，要着力推动各类商品林草和木材战略储备基地、草畜基地建设，发展林下经济、竹藤花卉、木本油料等特色富民产业，实施林产工业改造升级，为人民创造更多更好的物质财富;还要大力发展生态旅游、森林康养、林草碳汇业等新产业和新业态，使其环境财富转化为经济财富;更要加强对自然资源和生态环境的保护与经营，推动其自身再生产能力的提升和可持续发展。使绿水青山在多重财富转化中实现金山银山。

3.践行“两山”理论，要协同管理者和经营者等多重关系

从管理者和经营者的关系看，在通常情况下，政府作为主要管理者，更加重視“绿水青山”，即自然资源的生态价值，而作为经营者，则会更加注重“金山银山”，即自然资源的经济价值。处理好管理者与经营者的关系，其核心是协调自然保护和产权保护的关系。这就要求，一是健全法律制度，寻求“两山”在保护与发展中的平衡点，政府依法管理并保障经营者的发展权益，经营者依法经营并承担法律范围内应尽的保护义务;二是健全补偿机制，建立财政补偿、政府赎买（或租赁）、市场补偿“三位一体”的自然资源生态效益补偿制度，使自然资源经营者获得应有的经济收益;三是厘清事权，中央政府划定的生态保护区域，中央财政承担主要保护和补偿责任，地方政府确定的保护区域，由地方财政承担主要保护和补偿义务。

从生态效益“供益方”和“受益方”的关系看，急需解决市场化补偿制度建设问题。在实践中，对水域上下游的水资源及相应的生态保护建设补偿已有先例，但实际上名为“补偿”实为“补助”，部分还存在机制难以持续的隐忧，更重要的是，从中央到地方都缺乏可供操作的制度体系。这就要求从观念层面要强化意识、强调公平，从制度层面要加强顶层设计和宏观协调，在重要流域的生态补偿机制上有所突破，并逐步推广。

从产权主体和历史与现实的关系看，“绿水青山”在不同所有制、产权关系、历史沿革等背景下的保护经营、转化发展有不同的表现形式和处理方式，这在各类自然保护地的区划规划、制度机制设计中显得尤为重要。在不同所有制和产权主体方面，对国有、集体和民营经济应有相对应的政策尺度;在处理历史关系方面，应秉承“尊重历史、照顾现实”的原则。原有的自然保护地体系受到诟病的一个重要方面是区划缺乏科学性（以今天的标准衡量），新建的国家公园为主体的自然保护地也存在“退出补偿”机制不配套的问题。特别是对自然保护地区域内早已合法存在的原住居民、经营主体和经营活动，如何按照依法依规、公平公正的原则妥善处理，还缺乏广为接受的制度保障。这需要中央和地方、政府和民众共同发力，充分协商，实现以法治理。

4.践行“两山”理论，要统筹自然保护制度和产业发展制度协调推进

从林草行业来看，要认真贯彻落实习近平总书记提出的建立健全以产业生态化和生态产业化为主体的生态体系的要求，推进林草业高质量发展，建立健全制度体系是一项长期的任务，尤其要统筹推进保护和发展两个制度体系。进一步完善《森林法》《草原法》《防沙治沙法》等法律制度，推动《自然保护地法》立法及各类自然保护地法规建设，既要突出保护优先的理念，也要遵循在保护中发展、在发展中保护以及保障经营主体财产权和发展权的原则;进一步健全林草业社会主义市场经济体制，不断完善产权制度、组织制度和宏观调控制度，推进“放管服”改革，解决好保护经营者产权权益、推进规模经营、搞活国有自然资源经营、鼓励非公经济进入等政策和制度问题;加强“山水林田湖草系统治理”制度建设，协调建立相关部门和行业间开放性和融合性的制度体系，探索建立林草相结合的生态建设考评指标体系;不断完善国土绿化制度，加快森林城市、森林乡村和城乡绿化一体化建设，把乔灌草、封飞造、“三大效益”有机结合的国土绿化方针落到实处，防止“奢侈化、媚外化、景观化”，切实落实习近平总书记强调的“走科学、生态、节俭的绿化发展之路”的指导思想;进一步深化林场林区改革，特别是加快建立改革后活化发展动力机制的制度体系;加强保障性制度建设，建立种苗与绿化工程的协同机制，实施林草产业和产品品牌战略，加强林草业信息化、标准化、装备现代化建设和制度保障，推动对林草业投入、信贷、补偿、土地、基础设施建设等政策突破。

（作者为全国政协常委、国家林草局副局长、九三学社中央委员）

责任编辑：尚国敏