新时期确保我国粮食安全的思路与建议

◎郭庆华

粮食是保生活、 稳物价、安民心的重要商品， 事关国家经济发展和社会和谐稳定的大局。 资料显示， 2020 年我国夏粮种植面积稳定、 单产提高，“十七连丰” 已成定局。 夏粮再获丰收， 不仅稳住了2020 年粮食生产的开局， 也稳住了百价之基的粮价， 但这一势头还能持续多久？ 粮食安全在数量、质量、 品种上还存在着哪些隐患？ 特别是粮食生产基础条件比较薄弱， 抗灾减灾能力不够强， 一些不可抵估的潜在风险隐患不断显现， 这就要求我们必须时刻紧绷粮食安全这根弦，毫不动摇地抓好粮食生产， 使粮食之基更牢靠、 发展之基更稳固。

一、 我国粮食生产取得的成效

仓廪实， 天下安， 一个国家只有实现粮食基本自给， 才有能力掌控和维护好经济社会发展的大局。 “过去是8 亿人吃不饱， 现在是14 亿人吃不完”， 改革开放40 多年来， 我国基本实现了从吃得饱向吃得好转变， 特别是党的十八大以来， 以习近平总书记为核心的党中央高度重视粮食安全， 按照 “以我为主、 立足国内、 确保产能、 适度进口、 科技支撑”的国家粮食安全战略， 始终把发展粮食生产放在重要位置，确保了国家粮食安全。 据统计，1949 年我国粮食总产量1.13 亿斤， 1978 年总产6000 多亿斤，1996 年首次突破1 万亿斤，2004 年起， 我们依靠政策、 科技和投入，粮食总产量连续7 年超过1.2 亿万斤， 2019 年全国粮食总产量达到13277 亿斤，比2018 年增加119 亿斤， 同比增长0.9%， 创历史最高水平，人均粮食占有量达940 多斤，超过世界平均水平， 实现了粮食产品日益丰富、 粮食供给总量充足、 粮食价格总体稳定，城乡居民粮食消费水平大幅提高， 把饭碗牢牢端在了自己的手里， 正朝着 “两个一百年”奋斗目标阔步前进。

二、 当前影响粮食安全的问题及原因

粮食连年增产为经济社会事业稳中求进发挥了重要的基础支撑作用， 但我们必须清醒地看到， 粮食生产受耕地、 自然条件、 生产要素的刚性约束，不可能像工业产品那样快速上升， 特别是随着我国人口增加、工业化、 城镇化的迅速发展，粮食供求偏紧的趋势将长期存在， 粮食安全仍然面临着巨大的压力。

（一） 轻视粮食生产越发严重

一是粮食安全意识缺乏。一些地方政府认为抓粮食生产效益低浪费时间， 完全把粮食安全行政负责制丢在一边， 大力开展招商引资， 把位置好、产量高的耕地转化为建设用地，把偏僻贫瘠的土地变成农用田，虽保持了土地数量， 但实际耕地质量已经下降。

二是对耕地重视程度不够。受经济利益驱使， 当基层政府出面征地时， 一些农民不关心征地用途， 耕地被征用后依靠什么生活， 只关心征收方如何给予补偿。

三是农民种粮意愿下降。由于化肥、 农药、 工资价格不断增高， 粮食生产已进入高成本阶段， 特别是受国家对粮食去库存和产区最低收购价调减的影响， 种粮比较效益低， 不少农民认为现在肉禽蛋奶数量不断增加， 食用粮食数量下降，“种粮不如买粮划算”， 有的把粮食两季种植改为单季种植，有的对耕作马虎从事， 有的干脆放弃粮食生产把耕地撂荒。

四是粮食生产缺乏专职队伍。 近年来， 外出打工与种粮收入差距拉大， 加之农田分散、碎块化严重， 种粮农户无法获得规模效益， 青壮年纷纷脱离了农业生产， 职业种粮者越来越少， 特别是随着城乡之间的差距在不断缩小， 受过高等教育的乡村精英也都选择落户城市， 谁来种粮、 科学种粮等问题日益突出。

（二） 耕地遭蚕食质量下降

一是耕地面积减少。 随着大规模建设用地的需要， 一些地方放松了对耕地的保护， 用于城镇建设、 农户建房、 道路扩修的耕地遭到严重蚕食， 耕地资源不断减少。 据有关资料显示， 2019 年全国粮食播种面积17.41 亿亩， 比上年减少1462 万亩， 下降0.8%， 粮食安全潜有隐忧。

二是耕地退化、 质量下降。为了追求产量最大化， 粮食生产经营者加大化肥、 农药的使用量， 造成基础地力下降、 土壤中营养物质减少和环境污染。统计数据显示， 由于酸雨、 施肥不合理等原因， 全国40%的耕地土壤PH 值处于6.3 以下，12.4%的处于5.3 以下， 从而形成恶性循环。

三是水土流失严重。 受风蚀、 水蚀影响， 每年流失表土0.3 到1 厘米， 加上长期使用小功能耕地机犁底层变浅， 导致土地有机质含量、 蓄水保墒能力和抗逆性明显下降。 据水利部门披露， 因水土流失、 盐碱化等导致质量退化的耕地已占耕地总面积的45%， 由此每年损失耕地均在100 多万亩。

四是使用污水灌溉农田。随着含有大量重金属、 真菌毒素等有毒有害物质的污水灌溉农田， 造成土壤活性和生产能力降低。 国土资源部公开表示，受污水灌溉、 生物、 重金属、农膜污染的农田面积约占耕地面积的1/6， 每年受重金属污染的粮食高达30 亿斤， 重金属污染对食品安全、 百姓健康已构成严重威胁。

（三） 抗灾减灾能力滞后

一是水资源制约粮食生产。水资源对粮食生产起着重要的作用， 我国是世界上水资源严重匮乏的国家之一， 人均水资源占有量约为2200 立方米， 仅为世界平均水平的1/4。 当前，我国多地仍 “靠天吃饭”， 农业基础设施老化失修， 灌溉能力减退， 全国耕地中较为完善的灌溉设施的水浇地不到15%，由于财政收入有限， 难以开展大规模治理。

二是抗灾能力滞后。 极端的气候变化， 使粮食生产形势不容乐观， 常年农作物受灾面积7 亿多亩， 占农作物面积的1/3， 成灾率50%， 每年因干旱洪涝、 低温冻害等气象灾害损失粮食在1000 亿斤左右。

三是国际因素的影响。 由于世界粮食产量的变化、 金融资本的炒作而导致农产品现货市场的波动过大， 对我国粮食市场尤其是大豆等品种造成了强烈的冲击， 2019 年我国粮食净进口量达到10609 万吨。

（四） 政策扶持不到位

一是种粮补贴已不适应农业生产关系的变化。 当前粮食种植补贴是按照土地承包权直接补助给农户， 而真正土地经营者却享受不到这种待遇， 加之， 补贴范围只论耕地面积、不算单产、 品种、 质量， 既补贴政府收储粮， 又补贴自产自用和自销粮， 偏离了粮食补贴的初衷。 二是配套资金落实难。国家为了发展粮食生产， 对农民购置的农业机械给予了一定的补助， 但都需要地方资金配套， 一些产粮大县多为财政穷县， 需要的农业设施购不来，而一些地方申请到的资金， 往往停留在公路沿线等示范点和面上， 没有起到保护农民种粮积极性的作用。 三是资金筹措困难。 近年来， 农村信用社虽然也出现过互助资金， 但因组成情况复杂， 且额度小、 期限短， 不少种粮大户不愿去触及，因为资金缺乏， 一些农业科技不能得到有效推广。

（五） 粮食储存安全存在危机

一是仓容设施规模小。 从调研的情况看， 河南省各县区粮食收储企业因仓储设施陈旧，粮仓建设时间长， 部分老仓超期服役， 库容不足， 为了保障农民的利益做到应收尽收， 结果形成仓满、 库满、 储存难、去库存难， 危及到粮食质量安全。 二是地方储备粮规模仍有缺口。 按照地方储备粮规模要达到 “产区保持三个月销量，销区保持六个月销量” 的要求，在调查中发现没有一个县能够满足， 都存在不同程度地存在着缺口。 三是群众不再存粮。目前， 群众日需的面粉基本都是经过 “配方加工” 的， 既省事又好吃， 加上市场上大米、各类食品应有尽有， 镇上的超市、 村里的商店随处都能买到，群众基本上不再存粮。

三、 思路与建议

“农业是国民经济的基础，粮食是基础的基础”。 决不能为当前粮食供求宽裕压缩或放松粮食生产， 要妥善处理近期和长远的关系， 着力稳政策、 稳面积、 稳总产、 保丰收， 坚决守住管好“天下粮仓”， 端牢中国人的饭碗。

（一） 实施严格的耕地保护政策

地实则粮丰， 粮足则天下稳， 把饭碗端在自己手里， 必须保证耕地的数量和质量。 习近平总书记强调： “耕地是粮食生产的命根子， 18 亿亩耕地红线必须坚守， 现有耕地面积必须保持基本稳定， 要像保护大熊猫一样保护耕地”。

1. 完善政绩考核体系

要进一步提高政治站位，化解优质耕地减少利用过度化、非粮化和伪生态化叠加风险，创新方式落实优质耕地风险管控、 质量提升、 整治修复、 提升效益、 协同保护机制， 科学制定符合本地实际的粮食安全行政负责制， 形成 “一把手”主抓、 “一盘棋” 谋划、 “一体化” 推进， 着力加强耕地数量、 质量、 生态 “三位一体”保护， 对耕地保护、 粮食生产、粮田面积等纳入考核指标内容，促进形成保护更加有力、 执行更加顺畅、 管理更加有效的格局， 筑牢粮食安全根基。

2. 严守耕地保护目标红线

耕地是粮食生产的基础和根本保障， 保护耕地就是保住老百姓的饭碗， 就是守住人民群众的口粮底线。 各地政府要充分认识到粮食安全问题具有长期性、 复杂性的特点， 坚决克服局部利益和眼前利益的短视行为， 抛却 “重工轻粮” 的错误观点， 正确处理粮食生产与工业发展的关系， 实行严格的耕地保护和节约用地制度，细化指标， 夯实责任， 层层加压， 加强考核， 确保耕地保护红线不可逾越。

3. 加强永久基本农田管理

保护永久基本农田是粮食战略储备落到实处的基础， 是永久保住子孙后代的 “饭碗田”， 新时期耕地保护转型更要强调对永久基本农田的特殊保护。 要按照 《乡村振兴战略规划 （2018—2022 年）》， 加强土地耕地质量的改良、 改造、 保护和提升， 杜绝 “占优补劣”，集中打造一批连片、 旱涝保收、稳产高产、 生态友好的基本农田， 确保到2020 年永久基本农田保护面积不低于15.46 亿亩。要科学监管开展从管理措施、技术手段、 科学认知全链条科技创新， 将永久基本农田统一上图入库， 细化落实到具体地块具体户， 实现耕地的 “定量”“定质” “定位” “定责”， 形成完善的管护监督， 确保基本农田不减少、 质量不下降。

4.加强中低产田的更新改造

改造中低产粮田， 不仅是稳定粮食增长的安全工程， 也是促进农民增收的惠民工程，要不断优化耕地利用结构， 推动粮食生产的合理布局和长远发展， 通过对农田改造、 荒地开发、 工矿废井整理、 旧耕地复垦等措施， 实现耕地占补平衡， 扩大粮食生产创建范围和建设标准， 改建一批节水高效、耕作先进、 农电配套、 抗灾能力强、 科技覆盖率高的中低产农田， 确保到2020 年建成8 亿亩中低产农田目标的实现。

5. 搞好高标准农田建设

建设高标准农田是保障国家粮食安全最重要的物质基础，是落实 “藏粮于地” 战略、 巩固和提升粮食综合生产能力的根本举措。 要按照国务院提出的大规模推进高标准农田建设，力争到2022 年建成10 亿亩“田地平整肥沃、 灌排设施完善、 农机装备齐全、 技术集成到位、 优质高产高效、 绿色生产安全” 的高标准农田， 以此稳定保障1 万亿斤以上粮食产能的要求。 各地要结合地域实际， 确定建设目标与保障措施，科学规划， 精准施策， 积极争取财政资金支持， 加大社会资本跟进投入， 新建高标准农田要向事关国家 “谷物基本自给、口粮绝对安全” 的9 亿亩粮食生产功能倾斜。

6. 健全和完善土地监管体制机制

一方面， 通过新闻媒体、广播电视、 广告牌、 微信群、公众号等多种形式， 向全民广泛宣传粮食安全的重要意义，宣传保护耕地的法律法规， 促进全民自觉珍惜土地、 保护耕地； 另一方面， 建立用地台账， 健全监察网络， 强化动态监管， 严格控制非农用地的审批范围， 严厉打击和遏制规划外用地、 乱占耕地的违法行为， 为实现粮食安全构筑坚实的资源基础。

（二） 实现粮食生产的集约化发展

没有农村的富裕， 就没有国家的富强， 要实现粮食稳产不但要坚持 “藏粮于地、 藏粮于技” 战略， 提高单位面积和土地产出能力， 而且还要走依靠科技进步、 提高单产和集约化的内涵式发展道路， 实现粮食生产的优质、 高产、 生态、安全。 积极创办土地流转组织，认真抓好无劳动力和全家外出务工农户承包耕地的流转服务，采用转包、 出租、 转让、 股份合作和代耕代种等形式， 促进有限的耕地资源更多地向种粮大户、 种粮能手流转， 规避良田粗放耕作和撂荒。 支持鼓励一批农民兴办专业和股份等多元化、 多类型合作社， 培植壮大一批发展势头好、 带动能力强的家庭农场和联合社， 带动广大农户以整村、 整乡为单元发挥家庭农场作用。 加强对优质品种的育种繁育和品种改良， 强化先进实用技术推广应用， 完善 “科技人员直接到户， 技术要领精准到人、 良种良法直接到田” 的农技推广机制， 把紧缺、 专用、 优质、 绿色品种的生产增加上来， 推行优质粮食品种集中连片种植，努力生产出安全营养、 优质高效、 绿色生态和无公害的优质粮食， 提高优质粮食规模化、组织化、 机械化、 标准化、 集约化水平。 完善粮食原产地可追溯和质量标识制度， 建立耕地土壤监测网络， 积极推广低毒低残留农药， 提高土壤环境质量， 进一步加大对假种子、假农药、 假化肥的查处和打击，杜绝一切坑农、 害农、 伤农的不法行为， 切实保护种粮农民的利益。

（三） 加快农田水利基本建设

水利是农业的命脉， 是稳定粮食生产的基础， 是克服农业 “靠天吃饭”， 确保粮食高产稳产的前提。 鼓励民间资本通过社会捐赠、 公益投资等渠道，采取向上争、 本级投、 群众筹等形式， 积极筹措资金， 加大对小型农田水利设施的更新改造和配套工程建设， 有计划、有步骤地建设旱能浇、 涝能排的小型水利配套设施， 使水利设施实现村组通、 地块通， 不断提高农田灌溉面积。 要科学管理水资源， 积极做好水土保持、 改水改渠等农业基础设施建设， 通过健全制度、 落实责任、 提高能力、 强化监管， 全面提高水资源利用效率和效益，促进粮食增收。 建立工业反哺农业机制， 拿出一部分工业利润投入到农业基本建设上， 同时， 鼓励以集体集资、 政府补息和 “以奖代补” 的方式引导农民购买各种农机， 推广合适的中小型机械化生产， 提高粮食生产机耕化水平， 帮助农民从繁重的体力劳动中解脱出来，提高生产效率。

（四） 改革补贴机制和保险政策

中央与各级地方财政要针对粮食产业中的重点领域实行精准扶持， 加快构建新型粮食补贴政策体系， 注重由财税为主导向多种政策并重转变， 综合利用财政奖励、 贷款贴息、税收减免等扶持措施， 增加政策、 补贴、 资金、 项目等方面的扶持， 根据粮食播种面积、商品粮情况， 对新型经营主体在生产、 收储领域的机械设备购置、 仓储投资给予支持， 让政府重农抓粮有抓头， 粮食生产者种粮有奔头。 保持粮食补贴政策的稳定性， 除落实粮食直接补贴、 良种补贴、 农机具购置补贴外， 要扩大补贴范围， 提高补贴标准， 积极对土地平整、 设施改造、 土壤修复、 种子农药、 技术培训和使用农家肥等方面进行全覆盖补贴， 同时， 把补贴同粮食生产有机结合， 全面实施 “谁种植补贴谁， 谁种粮多补贴谁”，切实保证优惠政策让农民看得见、 摸得着。 积极实施农业保险与担保、 期货、 信贷等金融工具互动合作和深度融合， 通过物联网、 区块链、 大数据等科技要素的融入， 建立健全规模种植风险承受评估， 完善极端灾害性气象条件下保险理赔，实现农业保险精确承保和精准服务。 建立健全多元化金融服务体系， 拓宽粮食经营的融资渠道， 鼓励政策性和商业性金融机构在信贷上简化手续和流程， 加大贷款额度， 延长还款周期， 把土地承包经营权、 宅基地使用权、 大型农机具、 土地租金等作为抵押担保的条件，破解贷款难题。

（五） 完善粮食流通储备体系

根据粮食产区和销区的不同特点， 在统筹城乡发展上进一步完善不同区域粮食安全的保障机制， 注重与粮食产区的合作， 确保需要时能调进粮源。完善中央专项储备与地方储备相结合、 政府储备与企业商业储备相结合的粮油储备调控体系， 增强国家宏观调控能力，保证粮食安全。 加大对粮食仓储设施建设的投入， 有计划地搞好建设和维修， 配套建设有影响力的区域粮食物流中心，完善仓储物流体系， 发展城乡粮食供应网络和农村粮食集贸市场， 提高粮食周转率。 建立一套行之有效的价格预警及监测体系， 对县监测预警信息站及基层数据信息采集点系统进行整体规划， 为化解粮食安全提供可靠依据。

(六） 培养高素质人才队伍

当前， 农村劳动力整体素质不高， 对农业新技术推广应用带来了难度， 要积极创造良好的条件，最大限度地为优秀人才提供施展才华的机会和平台， 吸引一批立志农村经济发展的青年加入到粮食生产中来， 鼓励和引导农村有知识、 有头脑、 有体力的青壮年， 返乡从事现代农业生产。 要加快形成乡村产业新动能， 转变农业发展方式，实现多种形式的农业规模经营， 吸引高素质农业人才， 带动更多资源要素进入农业农村， 促进乡村产业振兴。 要广泛利用现代科学技术、 利用现代装备和科学管理方法进行生产种植， 根据消费市场新需求新形势， 把种粮当作一种工艺， 用 “工匠” 精神去种田。通过田间地头、 农民夜校、 现场指导、 举办讲座、 发放资料、 网络课堂、 微信群等多种形式， 搞好科技培训， 指导农民适时种植， 促进粮食增产增收。

结 语

民为国基， 谷为民命。 强调粮食安全， 并不是要回到过去 “以粮为纲” 的老路上去，而是要处理好稳定粮食生产与加快工业建设、 发展农村经济、增加农民收入之间的关系。 如果粮食供给出现了问题， 不仅会导致物价上涨， 使经济发展陷入增长下行和物价上行双碰头的被动局面， 而且还会影响到社会稳定。 因此， 我们必须居安思危， 进一步明确发展思路， 巩固农业基础地位， 用新担当新作为最大限度地保持粮食生产能力， 挖掘粮食增产潜力， 保障国家粮食安全。