公共工程主体风险控制研究

刘雷 许长青 毛晔 姚玉蓉

（南京审计大学工程管理与审计学院，江苏南京 211815）

0 引言

公共工程是指通过政府财政投资和资本市场等方式融资的以追求社会公益性为特征的建设工程。公共工程建设是一个充满风险的过程，Patrick等认为，影响公共工程建设的风险因素主要有公共工程项目自身情况、分包商情况和施工的外部环境情况等[1]，其中，公共工程主体风险给工程建设带来了巨大损失[2]。公共工程主体风险控制是政府审计机构通过识别、估测、分析和评价工程建设过程中的主体行为带来的不确定性因素，对主体风险因素进行科学的分析和论证，提前预测风险因素的影响程度、发生概率和可检测性，充分利用各种风险管理技术，采取适当管理措施，规避、降低、分散和化解风险，提高公共工程建设的安全性。

当前，我国公共工程主体行为风险控制，以经验模式为主，风险控制评价体系不完善，也缺乏科学有效的控制方法。故障模式及影响分析（FMEA）利用专家经验和智慧，通过分析系统中所有可能产生的故障模式及其对系统造成的所有可能影响，按每个故障模式的严重程度、发生频度以及检测难易程度进行风险评估。但是，FMEA方法只注重对各个故障模式的分析，不考虑系统各个故障模式之间的相互影响，网络分析法（ANP）能够充分考虑各个主体风险内部和主体风险之间的相互影响。该方法考虑了系统各层次内部元素之间的依存关系，以及下层元素对上层元素的反馈影响，能更准确地描述客观事物之间的联系，是一种更加科学、有效的决策方法，有利于确定公共工程项目的主体风险状态。

1 公共工程主体风险控制评价的指标体系

经过对多地的多家公共工程建设企业调研获得相关专家经验：公共工程主体风险主要体现在建设单位、勘察设计单位、施工单位和监理单位等因素上，主体风险是以上各个因素有效协同而表现出的一项综合影响。

1.1 建设单位风险

建设单位风险是指建设单位的不规范行为给工程建设造成损失的可能性。建设单位风险行为通常表现为：违规进行指定分包商，过分压低中标价（违法分包）；履约能力差，恶意拖欠工程款（恶意欠款）；不合理压缩施工工期（压缩工期）；非程序性地干预工程，发出错误的行为和指令（过多干预）；频繁变更，增加新的要求（频繁变更）；提供的基础资料可靠性差（资料不可靠）；外部协调能力不足（协调无力）。这些风险行为会使工程项目无法按照正常秩序建设，最终导致工程项目质量较差、安全偏低、进度滞后以及成本失控等损失。

1.2 勘察设计单位风险

勘察设计单位风险是指勘察设计单位在主观上迎合业主喜好和客观上部分勘察设计人员素质问题等原因给工程施工造成损失的可能性。勘察设计单位风险通常表现为：盲目适从业主要求，导致勘察项目不全面、设计深度不够，致使工程建设勘察设计资料不健全（盲目适从）；没有设计理念，盲目套用相关设计图纸（盲目套用）；设计方案与实际施工条件结合不够，致使设计模型及参数选择不当，设计意图难以实现（脱离环境）；设计变更或图纸供应不及时（变更不及时）。这些风险行为会大大增加施工项目设计变更的可能性，同时也增加了工程项目施工成本，甚至会影响工期。

1.3 施工单位风险

施工单位风险是指工程施工单位的领导人员、施工人员的素质和行为给工程施工造成损失的可能性。施工单位风险通常表现为：施工准备不充分，施工技术和施工方案不合理（准备不足）；施工组织设计缺陷，影响实际发生的施工费用和工期（组织缺陷）；施工单位不能按质、按量、按时完工（非法违约）；非法分包或转包，致使施工质量无保证（非法分包）；项目经理的技术能力和管理能力不足（领导无力）。这些风险行为都有可能给施工项目带来巨大损失，会影响到施工质量、安全、进度、成本等。

1.4 监理单位风险

监理单位风险是指监理单位和监理人员由于主观上或客观上的原因，未能严格履行自身职责给工程施工造成损失的可能性。监理单位风险通常表现为：非理性低价竞标，导致监理单位履约困难，影响监理质量（低价竞标）；监理业务层层分包，致使监理工作不到位（层层分包）；监理人员技术业务素质差，发出错误指令（技术能力不足）；监理工程师职业道德水平差，对施工质量无原则“放行”或监理工程师过分频繁苛刻检查（职业道德差）；监理工程师的内部组织协调能力不足，即监理单位与项目监理机构之间管理约束机制不健全（管理不足）。这些风险行为会严重地影响施工质量。

2 公共工程主体风险控制模型

2.1 构造FMEA与ANP的融合模型

本研究应用FMEA与ANP相结合的方法建立公共工程主体风险控制模型，通过分析严重度、发生度和难检度各准则下，四个主体风险的相互影响与制约关系，确定元素组内各风险因素的严重度、发生度和难检度，最后汇总主体风险水平，为识别、预测、控制和规避公共工程主体行为风险，提供了思路和技术处理方案。

公共工程主体风险由许多要素和元素构成，这些要素和元素之间存在着相互作用和相互影响的依赖关系。这种依赖关系表现为，建设单位不遵守国家法规，把工程的分包任务直接发包给自己中意的勘察设计单位、施工单位和监理单位，同时，在付款、工期等方面，向这些分包单位提出不合理的要求，索取非法利益，甚至在分包任务执行过程中，过多地干预分包单位的工作，频繁地提出变更，严重地影响了勘察设计单位、施工单位和监理单位的利益。勘察设计单位通常会盲目地取悦于建设单位，而事实上勘察设计工作做的不够深入，会严重地影响设计方案的准确性；当出现变更时，不能及时地提交变更方案，会影响施工任务的执行。施工单位会利用信息不对称的优势，在施工过程中压缩成本，获取额外收益，通过与监理单位合谋，伪造施工变更证据，向业主进行索赔，损害建设单位利益；在设计变更中，与设计单位串通，欺骗建设单位。监理单位由于技术能力和职业道德等，对设计、施工中的存在的问题（比如，设计存在缺陷，必须进行设计变更；施工中存在质量问题，或者安全隐患），没能及时发现，会造成生产的浪费和工期延误；监理单位也会与设计单位、施工单位合谋欺骗建设单位；同时也存在监理单位利用职务之便，向设计单位和施工单位提出苛刻的检查要求，给设计单位和施工单位带来损失。由此可见，建设单位风险、勘察设计单位风险、施工单位风险和监理单位风险，既综合交叉，又相互影响，诸多风险因素的相互作用和影响，使问题变得更为复杂，必须对这些要素作综合考虑。

2.2 结果分析

通过分析可以看出，在严重度S准则下，建设单位风险和施工单位风险的权重较大，说明了建设单位和施工单位的风险因素造成的损失会更严重，监理单位风险所带来的损失较小。在发生度O准则下，施工单位风险和建设单位风险的权重较大，说明了这两个主体的风险易发生，尤其是施工单位的风险发生率更高，相比之下，勘察设计单位和监理单位的风险的发生率较低一些。在难检度D准则下，建设单位风险和勘察设计单位风险的权重较大，说明建设单位和勘察设计单位的风险因素最难检测出来，施工单位风险次之。从加权权重可以看出，主体风险由高到低依次为：建设单位风险、施工单位风险、勘察设计单位风险和监理单位风险。

在严重度S准则下，建设单位违法发包工程任务、建设单位过多地干预受托方的工作和频繁地提出变更要求、勘察设计单位盲目适从建设单位要求、施工单位的领导无力和建设单位压缩工期所造成的危害较大。在发生度O准则下，施工单位的领导无力、建设单位的违法分包、施工单位的组织缺陷、建设单位的协调无力、过多干预和频繁变更等风险因素是很容易发生的。在难检度D准则下，建设单位的违法分包、勘察设计单位的盲目适从、建设单位的频繁变更和过多干预、勘察设计单位的盲目套用和脱离环境等风险因素是很难检测出来的。

施工单位最容易与监理单位串通，利用信息不对称欺骗建设单位，其发生率较高。相比之下，建设单位造成的风险最为严重，侵害了国家和分包单位的利益，特别是通过违法分包，严重地扰乱了建设市场秩序。另外，恶意欠款、压缩工期、过多干预和频繁变更等建设单位的风险因素，严重干扰影响了分包单位的工作，会对工程质量和进度构成极大威胁。建设单位和勘察设计单位的风险最难发现，这也是早期建设工作不周全会严重影响工程绩效的主要原因。

3 结论

本研究的主要贡献是通过构建评价体系的方法来确定主体风险的重点环节，建立风险控制评价模型，对每一类风险对公共工程质量、成本、进度、安全和环境的影响程度，进行深入的分析，为发现风险线索和取证提供科学依据。