镇政府能否代劳村委进行财务公开

李林

诉讼起因：市民要求镇政府公开村务信息被拒

1969年出生的谢同（化名）是常州市新北区人。2019年5月29日，谢同向江苏省常州市新北区罗溪镇政府（以下简称“罗溪镇政府”）提出申请，要求公开“罗溪镇灯塔村1995年1月至2019年5月的村级财务一切收支明细账目——村镇村务公开（包括历届征地、村级投资、公共建设项目、村收支明细、村务事由等）”。

2019年6月18日，罗溪镇政府作出《信息公开告知书》，答复谢同申请的信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第2条规定的政府信息，并告知谢同可带好本人身份证直接到罗溪镇罗墅湾社区进行登记查询。

谢同不服，持信息公开申请表及《信息公开告知书》，于2019年7月11日向江苏省常州市新北区人民法院提起行政诉讼，请求法院判决撤销被告所作的《信息公开告知书》，责令被告重新作出信息公开答复。

谢同起诉的理由是：罗溪镇政府答复引用法律错误，应当适用《条例》第54条，即法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动适用该条例，故罗溪镇政府有对村务公开监督的法定职责，应当调查核实并责令罗墅湾社区公开。

新北区人民法院经审理认为，被告罗溪镇政府作为基层人民政府，对其行政管理职责范围内制作或保存的政府信息具有公开的法定职责。被告收到原告的政府信息公开申请后，在法定时限内履行了调查、答复、送达的程序，程序合法。因原告申请公开的信息属于村务信息，不属于《条例》规定的政府信息，被告据此向原告进行告知并建议原告向罗墅湾社区咨询，于法有据。且村民委员会作为基层群众性自治组织不属于《条例》第54条规定的“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”，故原告以信息公开申请的形式向被告投诉罗墅湾社区不公开村务信息，被告也无须以公开信息的方式进行回复。

2019年12月3日，新北区人民法院作出一审判决，驳回原告谢同的诉讼请求。

二审争议：村务信息未公开，镇政府应否代劳

谢同不服一审判决，向江苏省常州市中级人民法院提起上诉，要求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。

正常来讲，社区、村委会等村级组织属于基层居民自治组织，村务公开等事项应当由村委自主作出。那么，上诉人谢同申请罗溪镇政务公开是否符合法律规定呢？二审中，双方当事人围绕这个核心争议焦点展开了庭审辩论。

上诉人谢同上诉称，根据《条例》第54条、《农村集体经济组织财务公开规定》（以下简称《规定》）第9条等规定，不管上诉人是以申请政府信息公开的方式还是以依法履职督促公开方式要求公开村务，均证明被上诉人罗溪镇政府有依法公开本案信息的职责，但一审法院并未确认告知书违法、未撤销告知书、未责令被上诉人限期重新作出告知书。

市民可带好本人身份证，直接到社区登记查询村务信息（图/IC photo）

上诉人指出，被上诉人如果认为上诉人申请公开的信息不属于信息公开范围，除了履行相应告知义务，还应当举证证明其拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况。上诉人仅告知而未履行举证职责，其行政程序违法，上诉人有理由相信行政机关可能制作或保存了涉案信息，其应当提供证据证明已经尽到了全面、谨慎的查找义务。

上诉人认为一审适用法律错误，指出村民委员会虽然属于自治组织，但事实上镇政府很多公共事务授权自治组织协助管理，如征地、拆迁、企业服务等。《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《组织法》）第31条中关于行政机关履行法定监督职责便属于本案的审理范围，被上诉人没有作出《责令公布通知书》，未对村委会村务公开的执行情况进行跟踪，致使上诉人的知情权和监督权受到侵害，应当承担责任。

被上诉人罗溪镇政府对上诉方的上述观点予以了反驳。其辩驳称，上诉人申请公开的事项属于村民自治范围内的事项，依《组织法》相关规定，该事项应由村委会自行公开。

被上诉人认为，被上诉方作为一级镇政府，对村级组织履行财务公开的职责主要是指导和监督。根据《条例》对政府信息含义的界定，村委会不属于《条例》第54条所称的“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”，故被上诉人无须代行公开，且已履行了告知义务，请求法院驳回上诉人的上诉请求。

二审落槌：村务信息是村委的事，镇政府不能干预

二审法院经审理，认为一审判决正确，遂于2020年4月7日作出二审判决，驳回原告谢同的诉讼请求，维持一审判决。

二审法院指出，《条例》所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。因此，适用《条例》规定予以公开的政府信息，须满足“履行行政管理职能过程中制作或者获取”这一前提。

关于能否因备案认定罗溪镇政府在履行行政管理职能过程中获取了相关财务公开资料的问题，二审法院认为：《组织法》第30条对村务公开制度作出规定，明确了相关事项的公布主体为村委会。故本案上诉人所申请公开的信息即属村民自治范围内的事项，镇政府不能代劳或干涉。

二审法院指出，《组织法》第31条规定了镇政府查处村委会违反村务公开规定行为的职责，但此处的“查处”属于镇政府的事后监督职责，与村委会村务公开分属不同阶段的行为。镇政府并不参与村务公开，其查处职责并不影响在先的村务公开行为的自治性质。

二审法院认为，《条例》第54条规定的“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”是指法定授权下可以对公共事务履行行政管理职能的组织。由村民会议讨论决定的事项属于村民自治范围内的事项，不存在村民应当服从村委会的被管理属性，故村委会村务公开行为不应适用该条的规定。

关于本案镇政府履职行为的性质，二审法院作出了区分。罗溪镇政府是否依《组织法》第31条的规定履行监督职责，与本案罗溪镇政府是否依《条例》相关规定履行政府信息公开职责，系不同的行政行为，前者不属于本案审理范围。

那么将村务公开所涉资料向镇政府农村经营管理部门备案，对镇政府而言是否属于行政行为呢？二审法院回应称，备案无须镇政府对相关资料审查核实，《规定》第9条的规定也表明，相关资料经相关人员签字后即予公开，进一步体现出村务公开属村民自治范围，该备案环节并不体现行政管理的本质特征。即使镇政府农村经营管理部门基于该备案规定留存有相关资料，也不属于《条例》所规定的镇政府在履行行政管理职能过程中所获取的政府信息。

因此，上诉人可依法向相关基层群众性自治组织要求查询，罗溪镇政府向谢同所作答复内容符合法律规定，遂作出上述判决。

编辑：黄灵  yeshzhwu@foxmail.com

点评

《政府信息公开条例》第39条第1款规定，申请人以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动，行政机关应当告知申请人不作为政府信息公开申请处理并可以告知通过相应渠道提出。如原告以信息公开申请的形式向被告投诉罗墅湾社区不公开村务信息，被告也无须以公开信息的方式进行回复。

《组织法》第5条第1款规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。

《组织法》第30条规定，村民委员会实行村务公开制度。可见村务公开的主体是村委会。虽然按照该法第31条的规定，村民向乡镇政府反映村委会不及时公布应当公布的事项时，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布。但这一法律规定也并没有赋予政府公布村委会公开事务的权利，且这种调查及该条同时规定的镇政府查处不公开行为都是一种事后行为，而不能由政府直接代为公开。

本案中，被上诉人作为镇政府对村务公开进行监督的职责，上诉人可依法向被告进行事项反映。上诉人在庭审中提及曾向被上诉人申请履行村务公開监督职责，但因不属于本案信息公开案件审理范围，建议上诉人可就此另行主张权利。