我国3岁以下婴幼儿托育服务社会支持体系构建研究

范君晖，张未平

(上海工程技术大学 管理学院，上海 201620)

“全面二孩”政策实施以来，家庭对3岁以下托育服务的需求日益增长，但我国托育服务的供给严重不足。相关数据显示，上海市3岁以下婴幼儿总计60万人左右，其中88.15%的家庭有幼儿托管需求，而实际入托人数仅有1.4万人[1]。托育服务的供需矛盾也正是我国60.5%的家庭不愿意生育二胎的主要原因之一[2]。因此，托育服务社会支持体系的构建是家庭所需、民生所系，更是我国“全面二孩”政策落实的有力保障。

目前，我国关于3岁以下托育服务的研究主要归纳为两类，一是对发达国家和地区展开国际比较和经验研究[3][4][5][6][7]；另一类是对我国托育服务展开的研究，例如，杨菊华认为我国民生领域的社会主要矛盾之一表现在托育服务的供需矛盾[8]。而我国托育服务供给不足的主要原因是政府在财政、法律及监管等方面的责任缺失[9]，政府应该为托育服务的供给承担统筹规划、合理布局的主导责任[10]。由于托育服务还具有机构化、市场化和专业化等特征，因此我国还应该以市场为驱动，提供类型多样和专业精进的托育服务[11]。2019年5月9日，国务院印发了《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，意见明确提出要充分调动社会力量兴办托育服务机构的积极性，逐步满足人民群众对婴幼儿照护服务的需求。(1)国务院办公厅：《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，http://www.gov.cn/xinwen/2019-05/09/content_5390023.htm.2019-05-09.本文则基于社会支持理论的视角，探讨包括政府、社区、家庭、企事业单位、志愿组织等多元主体如何协同构建托育服务的社会支持体系，以期缓解3岁以下婴幼儿托育服务供需矛盾，促进我国托育服务的可持续发展。

一、托育服务与社会支持理论概述

托育服务是指当家庭由于某些原因无法给予婴幼儿足够的照护，婴幼儿在一天中的某一个时间段必须离开家庭和父母，由其他人或者机构代替父母照顾孩子[11]。同时，托育服务具有浓厚的社会公共服务性质，是政府通过一系列政策措施直接或间接地为学龄前幼儿家庭提供公共托育服务，旨在帮助家庭分担育儿负担，促进社会公平[12]。在美国、日本和瑞典等发达国家均拥有较为成熟的公共托育体系，实现了政府、市场、家庭等社会多元主体协同支持，而非仅以家庭力量为主体。只有在现有的民办幼儿园开设的托班和其他社会组织或个人开办各类托育服务的基础上，进一步引导多主体参与到3岁以下托育服务体系的建设才能满足我国不同层次托育家庭多样化、有质量的托育服务需求[13]。

鲍尔拜在20世纪70年代初正式提出社会支持理论，主要是指个人通过社会支持网络获得各种资源支持来解决自身遇到的困难，社会支持大致可以分为三类：由国家给予的制度性正式的社会支持、来自家庭或亲人的非正式的社会支持、由社区提供的准正式的社会支持[14]。社会支持往往与社会弱势群体联系紧密，例如农民工、残疾人、老年人、留守儿童和妇女等。相关研究表明，社会支持对弱势群体普遍具有积极影响[15][16][17][18]。同时，不同性质的社会主体能够为3岁以下婴幼儿提供不同类型和不同强度的社会支持。0～3岁婴幼儿的健康成长不仅关系到千万家庭的切身利益，更关系到祖国的未来。随着城市化进程的推进，人们生活和工作的节奏也在加快，有限的精力难以两全家庭和工作，而3岁以下的婴幼儿正好需要更悉心的照料，因此3岁以下婴幼儿的健康成长亟须更多的社会支持。

尽管我国社会支持已经实现了一元化结构到多元化结构的转变[19]。但我国3岁以下婴幼儿的抚育长期以来主要是依靠祖父母等家庭力量的非正式支持，由于政府、社区等正式和准正式的社会支持出现了严重的缺位，家庭对托育服务的需求愈发强烈。在此背景下，本文基于社会支持理论，聚焦我国3岁以下婴幼儿托育服务的社会支持体系构建具有重要的现实意义。

二、构建3岁以下婴幼儿托育服务社会支持体系的现实意义

在“全面二孩”政策实施背景下，我国老龄化现象日益严重，构建3岁以下婴幼儿托育服务社会支持体系是家庭所需，更是民生所系。

(一)缓解托育服务供需矛盾

由政府、社区、家庭、企事业单位、志愿组织等多元主体协同参与组成3岁以下托育服务社会支持体系。该体系是以政府为主导，以社区为依托，以家庭为基础，企事业单位、志愿组织等社会力量广泛参与的。其在强调国家责任的基础上，充分发挥了社区、家庭以及社会的力量参与托育服务的供给中来，一定程度上缓解了托育服务供需矛盾，促进了我国托育服务的可持续发展。

(二)促进两性职业平等

托育服务社会支持体系的构建使得家庭在育儿方面有了多元的社会支持，很大程度上缓解了双职工家庭的育儿压力，尤其是能够帮助女性释放部分家庭角色，顺利返回到职场中，更好地平衡家庭和工作。同时，由于女性缩短了因生育和育儿退出职场的时间，不仅使得用人单位降低了隐形的用人成本，还提升了育龄女性在职场中的竞争力，进而促进了两性就业平等。

(三)促进社会公平

由于贫富差距的存在，优质的托育服务资源往往会在资本博弈中成为高收入者的专属资源，低收入者子女只能消费较差的托育服务资源，这使得低收入家庭的孩子们在以后的教育上升中处于不利地位，由此导致贫困的代际传递，造成社会分化严重，这与社会公平本质精神相悖。因此，建立托育服务社会支持体系可以为我国婴幼儿提供尽可能更加公平的教育起点，实现社会公平。

(四)提高女性生育意愿

2016年正式实施“全面二孩”政策以来，儿童人口实现了一定规模的增长，但是并未收到预期的政策效果。女性生育二胎意愿不高的一个重要原因是我国托育服务体系不完善[20]。尤其在双职工家庭和单亲家庭，祖父母们是婴幼儿照护的传统主力军，但常常由于自己工作、祖父母身体等原因无法亲自抚育二胎，雇请保姆又会带来很大的经济压力。因此，托育服务社会支持体系的构建可以打消女性生育二孩的顾虑。

三、我国3岁以下婴幼儿托育服务的社会支持现状

(一)缺乏完善的政策体系和监督机制

当前，我国关于托育服务的政策法规尚未形成一个完善的政策体系。关于托育服务的内容、性质、收费标准，托育过程中婴幼儿及其家庭的权利，提供托育服务的主体及资格等都需要有法律的明文规定和保障[21]。同时，我国托育服务主管部门和监督部门归属混乱。以武汉市为例，2019年武汉市有66.67%的托幼机构经工商局审核，18.52%的托幼机构经教育局审核，3.7%的机构经民政局审核，11.11%的机构未经审核，还有些机构表示找不到审核单位。(2)数据来源于中南财经政法大学人口与健康研究中心于2019年开展的武汉市3岁以下婴幼儿照护服务状况调查。工商局可以对托育机构的经营行为进行监管，但对托育机构的服务标准、师资情况等却不能起到很好的监管作用。我国托育服务发展整体存在监管缺位，亟须建立完善的监管机制。

(二)以家庭支持为主，女性育儿和职业发展难平衡

目前，我国3岁以下婴幼儿的照料模式主要包括两种，其一是祖父母提供的“义务”型隔代照料。调查数据显示，我国约80%的婴幼儿都是由祖辈参与照料。(3)数据来源于2016年国家卫生和计划生育委员会发布的十城市调查结果。祖辈照料为双职工家庭在平衡家庭和育儿方面给予了很大的帮助和支持，但是，随着家庭结构的核心化，以及延迟退休政策的实施，家庭抚育婴幼儿的能力愈发弱化了。其二是在祖辈照料支持弱化甚至是没有祖辈支持的情况下，双职工家庭有一方为了育儿不得不暂时放弃职业发展。参与我国3岁以下婴幼儿托育服务供给的社会力量的匮乏使得我国育儿家庭和女性承受了巨大的压力。

(三)托育服务供给严重不足，供需矛盾突出

虽然家庭是婴幼儿成长的主要场域，但我国超过1/3的家庭有入托需求[22]。尤其是上海、北京、广州等一线特大城市对婴幼儿托育服务的呼声逐年高涨。上海市总工会调查数据显示，74.2%的职工希望孩子由机构照护。

在高需求的社会背景下，我国3岁以下婴幼儿托育服务在各类托育机构的入托率却不到5%[23]，其中2～3岁幼儿托育服务规模数共约16200名，只占全市2～3岁幼儿数的8%左右。同时，我国现有的托育服务机构主要是民营企业，公立托育服务机构不足5%，处于严重短缺状态[24]。供需矛盾突出主要归根于我国托育机构大多只面向3岁以上学龄前幼儿招生，3岁以下婴幼儿托育服务的供给严重不足。

四、3岁以下婴幼儿托育服务社会支持体系的构建

我国3岁以下婴幼儿托育事业的发展还处在初步发展阶段，参与主体不充分，托育服务供需不平衡。本研究认为应构建以政府为主导，家庭为基础，社区为依托，包括企事业单位、志愿组织等社会力量广泛参与的托育服务社会支持体系。实现正式支持、非正式支持、准正式支持三位一体，协同支持我国3岁以下托育服务的可持续发展。

(一)正式支持——发挥政府的主导作用

政府在为家庭提供公共托育服务中应当发挥主导作用，不仅要明确政府职责，更应该完善托育服务相关法律法规，加大财政投入的同时鼓励社会力量广泛参与到托育服务的供给中来，促进我国3岁以下托育服务的可持续发展。

1.明确托育服务责任主管部门及其职责

3岁以下婴幼儿托育服务工作涉及多个政府职能部门，为了托育服务的健康发展，首先需要确定主管部门，主管部门对托育机构的审核、服务标准的制定、服务质量的监管等要进行统筹管理；其次，明确参与托育服务管理工作的相关合作部门，可以建立起由国务院妇女儿童工作委员会主导，教育部、卫计委、妇联、社区和托育机构协同配合的托育工作管理机制。更重要的是，为了使各参与主体各尽其职，各负其责，避免各部门推诿扯皮，需要明确主管部门与各合作部门、中央和地方就托育服务在政策制定、规范制定、财政支持、监督管理等方面的具体职责。

2.完善托育服务的法律法规

托育服务的发展应该立法先行，从法律层面重视0～3岁婴幼儿托育服务，充分利用法律的力量规范行业发展。首先，建立针对0～3岁独立的托育法律体系，并进一步完善3岁以下婴幼儿托育服务的相关法律法规。其次，对相关托育服务的法律法规做到尽可能的细化，细到从业标准、服务质量、环境标准、保教内容等等。独立的法律体系和细化的法规不仅能全面地规范托育行业的健康发展，更能给予有托育需求的家庭及其婴幼儿相应的法律保障。

3.加大对托育服务的财政支持

政府应该给予托育服务发展足够的财政支持，财政投入是托育服务事业发展的经济基础和物质保障。首先，政府应统一规范托育机构的硬件设施，对市场中存在硬件设备不达标的托育机构可以依法依规提供财政帮扶，助力托育机构硬件设施的完善；对经济条件困难的家庭给予适当的财政补贴、减免其个人所得税收，使得家境困难的婴幼儿在家庭照料无法满足的情况下也能享受到公共托育服务，实现社会公平。其次，对机关、企事业和社会组织等单位合法开办的托儿所、育儿园中的从业人员给予申请事业编制的机会，对主办单位给予税收减免等方面鼓励政策，使得托育服务从业人员收入有保障，就业更积极，也适当减轻了办园单位的压力，起到鼓励企事业单位办园的作用。

4.建立从业人员培养培训体系，优化师资性别结构

提倡高等院校、相关师资培训机构设置增加与托育相关的专业，培养从事托育行业的相关专业人才，形成学历教育和非学历教育并存的人才培养渠道。同时，要求从业人员定期参加在职培训，补充和巩固专业知识。从业人员在职培训不仅可以利用网络技术，实行网络课程的培训以提高培训的效率，也可以组织从业人员定期进修等。

托育行业比较特殊，从业人员中女性占比较高，男性从业者较少，为了平衡托育服务从业人员的性别比例，实现从业人员性别结构优化，则应该鼓励男保育员和男老师的加入。因为，女性对孩子的照顾比较周全，而男保育员和老师的加入更有利于孩童“男子汉”意识的培养。平衡从业人员的性别结构能更好地促进幼儿在性格方面的健康成长。

(二)准正式支持——以社区为依托

居民可以在社区就近获得养老、托育等公共服务。以社区为依托提供托育服务不仅便利国民，且有助于社区服务内容的丰富和完善。社区托育服务模式将会是我国未来3岁以下婴幼儿托育服务的重要发展方向。

1.建立基于社区的托育机构

2017年开展的0～3岁托育服务需求和供给抽样调查中近80%的受访者希望托育机构设立在居住社区内或邻近社区[8]。因此，结合我国国情，依据我国托育家庭的切身需求，依托社区建立托育机构是大势所趋。社区内的托育机构具备绝对的地理位置优势，不仅可以在本社区开展上门服务为青年父母传授育儿经验和健康指导，还可以提供接送幼儿入托的服务，缓解家庭接送难题。同时，对于已有的社区托育机构，应该依据相关规定，及时拓展3岁以下婴幼儿托育服务，以期适当满足小区居民的托育需求。

2.成立邻里互助托育组织

近年来，我国城镇化水平取得了很大的突破，社区生活作为我国城镇化的一大特点，托育服务供给的多样化和多元化发展还可以在社区平台基础上，成立带有志愿性质的邻里互助托育组织，该组织强调服务提供者自愿为需求者提供帮扶并获得相对应的服务回报。邻里互助托育组织的志愿者可以是非全日制工作的母亲，也可以吸引家庭事务较少且喜欢与孩子共处的中老年人参与到该组织中来。服务提供者通过志愿照护幼儿也会相应获得“时间点数”，其可以在日后需要时换取其他社区服务。邻里互助托育组织可以有效地把社区养老和社区幼托结合起来，为社区居民提供便利。

(三)非正式支持——发挥家庭的主体作用

3岁以下婴幼儿的成长需要呵护备至的服务，家庭是婴幼儿成长的主要场域，而家庭成员是婴幼儿照护的主体。托育服务是在家庭对婴幼儿照护的基础之上为有需要的家庭提供服务，具有一定的辅助作用，因此，还要发挥家庭的主体作用。

1.强化家庭责任意识

3岁以下托育服务并不是义务教育，家庭应该扮演着最主要、最基础的养育角色。虽然群众对托育服务需求日益增长，但只有当家庭成员因故无法照护幼儿时，社会化的托育服务才发挥作用。同时，要鼓励家长积极参加育儿培训活动，更好地理解和支持相关托育工作，学习科学的育儿理念和方法。3岁以下婴幼儿的成长更应该充分发挥家庭中父亲的力量，强调父亲的责任，例如，普遍推行男性也享有产假、育儿假，以期适当分担女性在抚育婴幼儿过程中的压力和时间投入。这不仅有助于家庭和睦，也有助于女性更早地回归职场，进而减少女性在职场中可能遇到的歧视。

2.将隔代照料纳入3岁以下婴幼儿托育服务体系中

3岁以下婴幼儿的照料主要应该依靠家庭力量，家庭才是婴幼儿照料的中心场域。由于祖辈不仅能够让子女省心、省力，还能省钱，因此隔代照料成为我国目前幼儿照料的主要模式，我国素来也有隔代照料的传统。因此，要结合我国国情，建设具有中国特色的托育服务体系，将隔代照料纳入3岁以下托育服务体系中，肯定隔代照料主体所具有的社会服务功能和价值，提高祖辈照料孙辈的积极性和自我价值认同，并保障隔代照料者的基本权益。

(四)非正式支持——社会力量广泛参与

社会上没有绝对独立的个体，许多相对独立的个体间总是有组织、有规则的相互联系、相互影响、相互合作。同理，3岁以下婴幼儿托育服务社会支持体系的构建，离不开企事业单位和志愿组织等社会力量的广泛参与。

1.企事业单位积极响应，开办托育机构

企事业单位作为一个重要的社会群体，对于托育事业的发展可以发挥强大的力量。因此，有条件的企事业单位可以自办或者合办托育机构，或者为员工提供一定的托育补贴等。基于企事业单位建立的托育机构，一方面方便家长接送婴幼儿，也能帮助职工更好地平衡家庭和工作，减少女性产后返岗工作的障碍；另一方面，托育福利丰富了员工的福利体系，不仅能缓解员工家庭托育的压力和顾虑[25]，使得员工能够更好地投入工作，从而为公司创造更多价值，托育福利还有助于公司吸引人才的加入，最终员工和公司形成共赢互利、良性循环。

2.志愿组织积极开办托儿所

多元主体参与托育服务的发展，还应该充分发挥社会各类志愿组织的力量。对于有能力、有资质的志愿组织也可以积极开办托儿所，并可以借鉴德国的“时间银行”，即对志愿者提供的服务时间进行量化，对其劳动成果实现延期支付。不同年龄阶段的志愿者参加托育志愿服务活动，就可以为自己以后享受同类型或其他类型的志愿服务积累服务时数。这不仅调动了志愿者的积极性，缓解了我国托育资源不足的现状，更有助于构建多元主体协同参与托育服务的社会支持体系。

“全面二孩”政策实施以来，我国老龄化现象日趋严重，以家庭为核心的3岁以下婴幼儿照护力量日渐薄弱，越来越多的家庭呼吁社会化托育服务。但是，我国目前尚未形成完善的托育服务体系，且该体系缺乏系统的社会支持，托育服务供给严重不足。国际上普遍认可3岁以下婴幼儿的照护不仅是家庭责任更是国家和社会的责任。依据我国国情和托育家庭的实际需求，本研究基于社会支持理论，探讨政府、社区、家庭、企事业单位以及志愿组织等多元主体如何协同构建托育服务社会支持体系。在该体系中，以政府为主导，以社区为依托，以家庭为基础，企事业单位和志愿组织等社会力量广泛参与，形成正式的社会支持、准正式的社会支持和非正式的社会支持三位一体模式，协同支持我国托育服务的可持续发展，可以满足不同层次托育家庭的多样化且有质量的托育服务需求。