蒙阴县农田水利设施产权制度改革探析

孔令娟

（蒙阴县水利局，山东 蒙阴 276200）

2014年10月，蒙阴县被列为农田水利设施产权制度改革与机制创新试点县后，按照中央、省、市有关精神要求，结合本县实际，拟从建立项目建设管理公开制度、探索完善项目补助方式、产权确权和移交、搞活经营权、工程管护经费的长效机制、建立政府绩效考核为基本依据的奖惩办法、鼓励和扶持用水户协会和乡镇水利站能力建设8个方面着手解决小型农田水利建设项目管理方式、农田水利设施产权移交主体程序、搞活经营权、落实管护责任等主要问题。通过试点，全面推进小型农田水利设施运行管护机制创新，破解长期存在的产权归属不明、管护体制不顺、建管用脱节、责权利分离、管护资金来源、乡镇水利基层服务中心“五化”建设等问题，逐步达到“工程产权明晰、管护主体明确、运行机制科学、管理规范到位、工程效益显著、农民群众满意”的目标，做到建、管、用相一致，责、权、利相统一。

1 试点县推进改革的做法

1）建立项目建设管理公开制度。推行项目建设管理公开公示制度，及时公开公示项目信息，每个项目村抽2～3名责任心强，群众威信高，做事正派的村民担当水利义务监督员，配合监理对工程施工过程和质量进行全程跟踪、监督。

2）探索完善项目补助方式。一是本着“谁建扶持谁”的原则，对小型农田水利工程优先使用国家和各级扶持的小型水利工程专项资金，并通过先干后补、以奖代补、以物代助的办法，根据县财政、水利、审计等有关部门对工程造价进行评估，给予一定比例的资金或物料扶持。二是放开建设权和经营权，引导公司、个人等社会各界投资建设农田水利工程建设。三是政府出台相关优惠扶持政策，如贴息贷款等鼓励农户积极兴建农田水利设施。

3）产权确权和移交。成立由财政、水利、审计等部门组成的农田水利设施产权移交领导小组，全面核查试点范围内的已建农田水利设施，列出清单，并以工程为单元进行清产核资，对清产农田水利设施进行确权划界，明晰已建农田水利设施的产权和资产收益归属权。

落实“两证一书一台账”管理制度，由县人民政府或水利局向农田水利工程进行登记造册，健全工程档案，并对产权所有者颁发《农田水利工程产权证书》和《农田水利工程使用权证书》。按照“谁使用、谁管护”原则，确定工程管护主体，小型农田水利工程产权所有者与工程使用者签署《农田水利工程管护协议书》，县水利局和12个基层水利服务机构建立《小型农田水利设施及运行管护工作台账》，加强对小型农田水利工程管理与运行维护的监管和技术指导，督促工程管护主体切实履行管护责任，保障工程安全的长效运行。

4）搞活经营权。一是承包。对已承包的工程完善相关的合同手续，对新建工程，通过媒体向社会发布，对承包候选人进行筛选，公开竞标，以报价高的竞标者为承包人。由工程所有者与承包人签订承包合同，将工程交给承包者进行经营管理。二是拍卖。工程拍卖前对工程进行资产评估、公示，工程承建单位将工程全部或部分产权、使用权或经营管理权公开竞价出售，并完善相关手续。拍卖资金纳入县级农田水利工程维修基金账户，用于农田水利工程的建设与管理。三是专业合作组织管理。扶持引导项目区群众成立用水协会、合作社、供水联合体等农民用水合作组织，负责对农田水利设施进行日常巡查、维护管理、费用收取和工程维修改造等，实现用水户的自主管理、自我服务。四是委托物业管理。对于公益性较强且跨行政村的重点小型农田水利工程的管理维护，由乡镇人民政府打捆招标，实行政府购买服务，委托物业公司进行管理，根据工程运行情况给予补贴。工程调度和安全运行由原管理主体进行监督与管理。

5）落实工程管护经费的长效机制。县财政局建立维修资金专门账户，专户储存，并设专人管理。维修资金应专款专用，管护经费通过多种渠道筹集，一是根据《山东省农村公共供水工程维修资金筹集和使用管理暂行办法》之规定从水费中计提10%；二是上级拨付的维修管护资金；三是利用县级水行政性事业收费；四是从土地出让金收益中提取部分资金；五是社会团体、个人捐助等资金。

6）建立政府绩效考核为基本依据的奖惩办法。建立农田水利工程改革绩效考核奖惩机制，实行年度考核与日常考核相结合的评比制度。由县发改、财政、水利和审计等部门对农田水利基础设施建设管理情况进行评估考核。对管护工作较好的个人或管理单位资金上予以奖励补助，乡镇考核纳入县里年度考核内容。

2 存在的主要困难及原因分析

1）工程基础薄弱，管护资金不足。蒙阴县是山区农业县，小型水利工程众多，而地方财政在管护经费配套落实上存在很大的困难，大部分工程缺乏正常管理费用和工程维修费用。

2）工程老化失修、效益低，直接影响到了水利产权制度改革与创新的成效。大部分小型水利工程大都修建于二十世纪五、六十年代，经过多年的运行，工程老化失修，损毁严重，服务农业和抗灾的能力不强。

3）协会持续发展的动能不足。各乡镇虽然成立了供水协会，但要使其可持续规范运行，困难还很多，主要是由于协会自身功能不足，各级扶持不够，造成供水协会发展动能不足，制约了协会职能的正常发挥。

4）小型水利设施产权制度改革偏重于经营性，加剧了农户与小型水利设施经营者之间的矛盾。由于经营者偏重自身经济利益，加剧了与农户之间的矛盾，同时，对小型水利设施的管理和维修等方面存在应付的短期行为，形成了集体无力投、经营者不想投的两难局面。

3 工作打算及建议

农村小型水利设施建设是农村社会经济发展的重要基础。加强农村小型水利设施产权改革，应当完善农村小型水利设施投入机制，坚持走政策引导、资金扶持与自我发展的路子，推动农村小型水利设施建设健康发展。

1）建议财政部门加大对小型农田水利工程维修养护的投资力度，并设立专门维修资金账户，实行专款专用，同时维修养护费用按照先急后缓的原则进行自主支配，根据方案维修内容，由县财政、水利等有关部门联合验收后，维修养护费用直接拨付到供水协会、农民合作组织等责任主体单位，为小型农田水利工程的良性运行提供有力保障。

2）建议财政统筹安排必要的培训经费，对协会中成员（特别是农民）进行必要的技术培训，使他们能掌握基本的维修及节水的技术知识。

3）建议加大小型农田水利设施建设扶持投入资金力度，以供水协会、供水合作社为主体，实行以奖代投，先干后补的方式进行定额补助，调动各用水户兴修水利的积极性。

4）建议制定激励政策，完善用水协会和合作社的管理办法，对管理运行比较好的协会，要给予表彰和奖励，并在小型农田水利建设项目上给予优先安排。