“一带一路”倡议下中国与东盟环境保护合作法律路径探析

潘晓滨，王梓荧

（天津财经大学 法学院，天津 300222）

我国提出的“一带一路”倡议构建出一个全方位、多层次的国家联系网，不仅将中国与亚欧非的几大国家联系起来，加强了各国之间的互联互通；同时也十分契合沿线国家的需求，使中国与各国之间进行优势互补，互相创造新一层面的发展机遇。“一带一路”倡议的不断推进，意味着我国“走出去”的企业数量在不断增多，在东道国投资设厂引发的环境问题也愈来愈引起中国政府乃至世界的重视[1]。因而，“绿色”因素在“一带一路”倡议建设中越来越占有重要地位。

我国官方高度重视“一带一路”倡议中的生态环境保护问题，早在2015年发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》文件中就提到要在“一带一路”建设过程中明确生态文明理念，要在保护环境、加强气候变化与生物多样性保护方面进行合作，共同建设绿色的丝绸之路①。2016年8月，习总书记在关于推进“一带一路”建设的工作座谈会上面也着重强调，要努力深化各方面的合作，尤其是在环保方面要努力践行生态文明理念，加大环境保护的力度，努力同沿线各国共同打造绿色的“一带一路”。之后于2017年5月四部委联合发布文件②，明确了推进绿色“一带一路”需将环境友好、资源节约的原则融入到国际合作的全过程当中，要促进企业遵守相应的法律法规，逐步提高我国在全球治理环境的水平与能力。随后原环境保护部在出台的合作规划中指出③，到2025年要筑牢我国与沿线国家在生态保护方面的合作基础，实现生态环保合作的美丽蓝图，推动2030年以实现可持续发展议程中所倡议的环境目标。2019年4月第二届“一带一路”国际合作高峰论坛在北京举行，其中发布了《共建“一带一路”倡议：进展、贡献与展望》，文件指出绿色“一带一路”正在从中国倡议转变为全球共识。在实践中，我国一直积极将绿色理念逐步贯穿于“一带一路”倡议的建设之中，而且已与30多个沿线国家在环境保护方面签署了合作协议，与100多个来自“一带一路”沿线国家和地区的合作伙伴一同成立了绿色发展国际联盟。这些成果的达成，无不深化了我国与“一带一路”沿线各国在生态保护、环境治理、环保产业等重点领域的合作，为共建绿色与发展的“一带一路”添砖加瓦。

一、“一带一路”倡议中的绿色内涵评析

“一带一路”倡议中的绿色发展是各个参与国共同遵循的一个理念，既是尊重自然、顺应自然，也是进行可持续发展的必然选择。绿色“一带一路”不仅要打造绿色利益的共同体，更是要打造绿色责任的共同体，进而各国共同形成绿色命运的共同体。“一带一路”下的绿色发展是以中国在新能源领域所具有的优势为抓手，在技术标准、人才输送方面进行推动，与沿线各国通力合作，共同制定符合标准的绿色发展之路。同时，“一带一路”还将在绿色治理的能力建设方面加强努力，在应对气候变化、在投资过程中保护沿线国家环境变化和加快促进投资的绿色转型方面都在稳步推进。这是我们国家作为“一带一路”倡议的提倡者的责任与担当[2]。“一带一路”倡议中的绿色内涵主要体现在以下几个方面：

（一）绿色资源节约之路

“一带一路”倡议是实现对其建设过程中的资源进行合理的配置、高效率使用、以及进行循环利用和有效的保护，以此来降低“一带一路”项目建设过程中能源资源的消耗而产生温室气体排放的问题，进而推动“一带一路”参与国家的经济发展与环境资源的承载能力相适应，共同应对当今世界能源枯竭与气候变化的挑战。

（二）绿色生产与消费之路

在“一带一路”倡议具体的实施过程中以推动保护生态环境和有益于全人类身体健康的方式进行的生产以及消费方式，从节约各类资源、节制使用能源，多进行重复利用与可再生技术的运用来使得“一带一路”的生产过程与消费过程可以实现可持续发展性。

（三）生态友好与绿色智慧之路

在“一带一路”的建设过程中，需引入智慧城市的发展手段来促进低碳减排。比如利用一些信息通信的技术和物联网、云计算等新兴技术来寻找并开发低碳能源，同时积极鼓励创新创业，鼓励清洁生产，加强文化交流，推进“一带一路”在建设过程中的绿色创新与发展。

二、中国与东盟开展“一带一路”环境保护合作的必要性

经济活动与环境影响之关系十分密切。历史经验表明，涉及到产业投资，尤其是进行自然资源的开发，其过程都或多或少伴随着对环境的破坏。由此而产生的一系列问题，不仅会引发海外企业与当地居民的冲突使项目难以推进，更有甚者还可能会使企业遭受巨额经济损失，投资最终也以失败而告终[3]。

（一）国际投资活动中可能引发的东道国资源破坏与环境污染问题

东盟地区部分国家的森林资源十分丰富，因而企业大多在当地投资开采森林资源，一旦为了自身利益而过度的开采就会造成当地的生态环境被破坏，生态系统退化，野生动物死亡率增加、形成噪音、光污染等等的一系列问题[4]。

金光纸业是新加坡公司对印度尼西亚直接投资的企业中最大的造纸业生产商[5]。1984年以来，金光纸业在印度尼西亚的苏门答腊岛上为了进行造纸，累计砍伐了超过200万公顷的树木，使得岛上面的森林植被锐减，其中在经过鉴定的具有高保护价值的森林中，已经有三分之一消失掉了。不仅严重减少了森林中的物种多样性，而且使得原本在森林中生活的老虎、大象等野生动物因为林地的减少，不得不出来与人类争夺栖息地。由于持续的生产纸质产品，印度尼西亚已经成为了世界第三大温室气体的排放国，而其中的四分之三就是来自于森林被破坏所产生的排放。因而，在2012年的12月6日，有60个来自于印度尼西亚和国际的NGOs（非政府组织）联合起来向金融机构发表公开信，要求这些金融机构不要再向金光纸业在印度尼西亚的投资提供资金服务。经过这一次抗争，很多公司均不再与金光纸业进行合作，同时，其因为没有进行环保的生产与投资进而遭到的反对使其产生了数千万美元的损失。在这个案例中我们可以看出：一个公司要在东道国投资办厂，不能只顾自己的利益，必须要考虑到所投资国家的生态环境，要使所投资的项目符合当地的经济与人文发展、环境发展等，实现双方互利共赢的友好局面[6]。

（二）国际投资活动中对东道国产生的生态影响和移民问题

在投资者对东道国进行的投资活动中，尤其是一些特许权开发项目，如供水、供电等项目,除了产生一些传统的环境问题外，可能还会对当地原住民的生活产生负面影响，引发环境人权的冲突[7]。

柴阿润水电项目是2006年中国公司与柬埔寨工业、矿业和能源部共同签订的在柬埔寨国公省特莫帮县境内修建水电站的项目[8]。项目计划装机容量108MW，年均发电量5.95亿度，预计总投资额为4亿美元。但在进行过程中，却不断遭到反对的声音，原因在于该项目可能产生的环境影响和移民问题。柴阿润项目拟修建的地址位于阿润河上，该河流经柬埔寨中部的豆蔻林保护地（CCPF），而CCPF属于亚洲最大的森林保护地之一，其生物多样性十分丰富。反对者们担忧水电站建设后会淹没森林，对豆蔻林及林内的野生动物带来影响。同时，由于修建水电站，需要占用到一部分的村社用地，共计9474公顷土地，其中生活的村民326户（1642人），有189户（899人）需要搬迁。在这部分人群中，有很大一部分是原住民，他们独特的生活习俗和特殊的文化传统与当地的自然环境密不可分。尽管中国的公司为其提供了赔偿条件，但大部分原住民还是不愿意放弃他们认为神圣的森林与原始的生活环境。因而，在2014年，100多位来自柬埔寨非政府组织人员和当地村民的反对者们阻断了通往阿润河谷的道路，使得建设水电站的机器无法进场。至此时，项目处于停滞状态，2015年2月，柬埔寨总理洪森宣布，项目将何去何从将由2018年选出的新一届政府决定。通过这样的实例我们应认识到，投资活动的顺利开展离不开东道国政府与民众的支持，同时也不能低估非政府组织的影响力。当东道国的法制尚不十分健全，同时公共设施和服务较短缺之时，应认识到开展多方协商、取得社会，尤其是当地的社区、非政府组织和媒体认可的重要性，只有真正获得社会各方的支持，我们在境外投资的项目才有可能顺利实施[9]。

通过与东盟环境保护相关的两个案例，我们可以看到，中国企业到“一带一路”沿线国家进行投资，必须要了解沿线国家的法律环境、营商环境与生态环境等，及时调整做出的投资计划，既要符合自身的发展战略，又要适合“一带一路”参与国的发展需求。东盟地区目前整体处在环境敏感的地域，虽然东南亚国家有着高森林覆盖率，丰富的生态系统和生物多样性，但由于近年来其人口的快速增长与毁林采矿以及气候变化带来的影响等，使得其生态环境遭到严重破坏。在这样的背景之下，中国的海外投资主体到东盟进行投资时，要注意项目建设产生的环境影响与当地民众的环境人权的保障，选择环境友好，可持续发展的投资路线进行[10]。

三、中国与东盟开展“一带一路”环境保护合作的可行性

（一）双边环境保护合作

2019年是中国与东盟地区建立对话关系的第27年，双方都十分重视“一带一路”的发展，均致力于将其打造成为中国与东盟战略合作伙伴关系的新发展平台。在其中，环境保护也是中国与东盟合作的重点领域，近十几年来，中国同东盟在环境领域的合作不断加深，自2003年双方签署了《面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言》，其中就已开始强调“要进一步的促进环境、教育、科学、文化等方面的交流，互相增进双方在这些领域的合作广度与深度”。在此之后的2007年，双方领导人会议就提出了要进行环境合作，共同制定战略方针等倡议，中国同东盟的环境保护合作正式步入轨道[11]。特别是在2010年，我国同东盟建立了中国东盟环境保护合作中心，双方先后通过了《中国-东盟环境保护合作战略》并实施了《中国-东盟环境合作行动计划》等，旨在通过同东盟之间建立环保合作战略，在生态和生物多样性的保护方面、清洁生产方面与环境保护教育方面开展合作，共同实现人与自然之间的绿色发展、和谐发展[12]。2016年，中国与东盟一起通过了未来5年的环境保护合作战略，其总体目标就是要加强中国同东盟之间在环境保护领域的优先合作，实现区域间环境的可持续性④。

（二）多边体制框架下的环境保护合作

在东盟地区中，各国的环境立法也有逐渐加快的趋势，单就一些国际环境公约来看，在东盟国家中加入其中的就已不占少数。如1971年的《国际湿地公约》，除新加坡与文莱两国没有加入外，其他八国均已加入；而1972年的《保护世界文化和自然遗产公约》所有东盟国家均已加入；1972年的《联合国海洋法公约》除柬埔寨外其余东盟国家均已加入；1985年的《保护臭氧层维也纳公约》所有国家均已加入；1992年的《联合国气候变化公约》与《联合国生物多样性公约》所有国家均已加入[13]。上述公约中国均已在不同时间加入，同时中国与东盟在多边体制下也展开了越来越多的合作，例如在WTO框架下，中国与东盟成立了中国与东盟自由贸易区（CAFTA），CAFTA是继欧盟、北美自由贸易区（NAFTA）之后的第三大世界区域经济合作区。中国与东盟10国都是WTO成员国，在CAFTA规则中，引用现有WTO规则并完善和发展了中国与东盟之间针对农业、自然资源开发、矿产、能源、旅游、交通、环境等一系列领域新的合作规则，促进了“南南合作”新的发展，同时也推动了全球经济一体化进程，为完善区域经济一体化作出了努力[14]。

（三）中国企业经济活动与东盟国家环境保护法的协调

除了这些国际环境公约之外，一些东盟国家也积极出台本国与环境保护相关的法律，开始越来越重视本国的生态保护。如在2014年，新加坡相继就濒危物种进出口、生物多样性保护、环境保护和管理、能源保护等法律颁发修正案；在2013年，文莱对其国内的森林法进行了修正；老挝则对其国内的环境保护法出台了新的修正案；2009年，菲律宾有了本国的气候变化法；印度尼西亚也对其渔业法典进行了修正并出台了电力法、矿产和矿业发电、环境保护和管理法等。不难看出，参与“一带一路”的东盟国家在近年来越来越重视自己国家内部的环境问题，而这也正是我们国内投资者在进行投资时需要引起重视的问题。因为中国企业在对外进行投资时，不仅要遵守中国有关法律的约束，更重要的是要符合东道国国家的法律规定，尤其是涉及到环境问题时[15]。因为如果不能很好地解决投资过程中产生的环境纠纷问题的话，不仅会影响到我国在国际社会上的形象，而且也会使得所进行的投资遭遇投资失败的风险。因而，在我国“走出去”企业进行投资时，必须要加强其内部的环境风险意识，全面了解东道国的环境政策与法律法规。针对这一方面，我国也积极对“走出去”企业提供法律服务，如2019年4月在上海召开的第二届“一带一路”法律服务高端论坛，旨在通过举办法治交流活动，向有需求的企业、公众提供法律服务，针对“一带一路”沿线国家不同的政治体制与法律制度，提出在海外投资中遇到争议的解决办法，帮助企业更多了解投资国的国情，维护投资者的合法权益，与“一带一路”沿线各国达成互利共赢的新格局[16]。

四、中国与东盟开展“一带一路”环保合作的法律路径

“一带一路”建设是中国与东盟合作的前所未有的新契机，两方同属于发展中国家，在经济发展加快，城市化进程增速以及人口的大量增长过程中，都面临着环境污染、生物多样性减少、自然资源枯竭等等问题。因而，我国与东盟国家在建设“一带一路”进程中，要注重绿色与可持续的发展，通过因地制宜的政策措施，共同推动中国与东盟国家环境保护的发展[17]。

（一）加强我国国内环境法规制，促进我国投资企业遵规守约

绿色“一带一路”的实施，不仅要在国家间达成共识，在国内也需在立法层面主动规制，共同推进绿色化、可持续化的投资要求，保护好沿线国国内生态环境同时也为我国投资者在对外投资过程中做好坚实的后盾。

1.完善我国法律规制，为投资企业提供明确指引

虽然我国同东盟国家在“一带一路”倡议中签订了不少文件与战略规划，但始终属于侧重于投资方面，涉及到环保方面则在规划中硬性规定较少，甚至不太详细清晰。因而，我国企业在到东道国投资时很有可能在遵守环境标准比较模糊的状态下而与当地民众或政府发生纠纷。因而，为避免这一情况，我国需要在投资与环境保护方面出台更加细致的文件给我们的海外投资者提供参考，同时也可以更加准确地约束投资者的一些不环保的行为。现阶段，我国在“一带一路”环境立法方面，有《对外投资合作环境保护指南》（以下简称指南），这是由商务部在2013年颁发的。《指南》中提出了对于投资行为引起的环境污染可采用的一些预防措施，是目前我国专门针对海外投资环境问题的一个准则，但可惜这部指南的效力并不高[18]。加之我国的对外投资立法还处在建设阶段，对因投资产生的环境问题的规制更少之又少了。因而，我国法律在对外投资的环境保护这一方面的法律法规的规范性与延续性都存有很大问题。由此，现阶段我国应首先提高立法层次，明确法律责任。在对外投资法的立法进程中加入环境保护的部分，明确各企业应遵守的准则及制定有效的强制性规定，以便促使我国对外投资的企业遵守法律的规定；同时，环保部与国土资源部也应密切配合，可以研究“一带一路”不同区域国家的环境现状，分别制定“绿色”评估报告，对各个国家的环境法制现状进行跟踪与分析，为我国“走出去”的企业提供先导，使他们明确投资国的法治现状，避免他们因不清楚、不了解投资国国内的环境与法律政策而导致投资失败。

2.加强国内环境监管，提升投资企业环境标准

完善的法律必然离不开有效的监管，两者互为助力，相辅相成才能最大程度的保障绿色“一带一路”的顺利实施。目前，我国环境监管的措施与执行仍不十分完善，如我国企业去他国投资时有时是因为当地国家急于吸引外资或进行基础设施建设而对于环境标准没有要求，这时候，我国企业如没有一个有效的环境监管规制，如没有进行应有的环境影响评价后，很可能在投资建设的项目进行一半或即将结束时因当地民众对造成的环境污染或水资源的污染进行反对抑或是东道国对环境标准的变化或是出台更严格的环境政策而使投资项目无法继续进行。面对这样的风险，我国需要在一开始投资之初，就严格制定环境标准，做好环境的监督工作，既是给世界呈现一个负责任大国的形象，也是为“走出去”的企业进行严格把关，避免他们将来在环境合规方面所产生纠纷。

目前，我国在东盟国家投资的项目大都涉及到基础设施建设、资源与能源开发等大型建设项目，因而，其带来的环境挑战也不容小觑。在面对这些问题时，应首先坚持预防原则，完善我国国内的环境影响评价制度，有政府规定在投资中涉及到环境问题时，应首先实施环境影响评价，还有对其标准进行更新，不仅要符合东道国的环境标准更要与国际标准接轨。严格要求“走出去”的企业达到规定的标准，符合国际规范，只有先经过审核与批准的项目才可以在东道国进行投资设立。同时，还需建立高度透明的信息披露制度。绿色“一带一路”的发展，不仅需要有高环境标准的规范，还需要有透明的环境信息披露，这需要我国与东盟国家的相关政府和机构组织更进一步的进行合作，以国际社会上主流的环境风险管理为依托，共同制定出适宜的环境信息披露制度。我国对外投资的企业自身还需增强责任感，主动将投资的项目所涉及到的环境信息进行披露，增信释疑，加强各关联方之间的沟通与配合，做到与东道国、当地民众和谐发展，绿色、可持续的投资。

（二）建立区域环境组织机构，推动中国—东盟环境保护合作发展

我国与东盟国家地理位置十分接近，文化环境也有相似之处。因而我国应以“一带一路”为契机，促进我国同东盟的区域环境协同发展，借鉴现有的国际标准与环境管理体系，建立符合区域环境的新机构。这不仅可以将“一带一路”沿线国家的不同国情充分考虑在内，发挥区域优势，降低国际环境治理中出现的非中性机制所带来的影响[8]，而且还可以使海外投资的企业能够帮助当地增加就业并且改善当地民生；注重对环境、当地生态以及生物多样性的保护；同时也可以推动各方非政府组织积极参与其中，共同实现“绿色”一带一路的目标。新的区域环境组织机构应与现有的各机构、平台进行优势互补，交融并进的发展[19]。

1.依托中国与东盟自贸区，构建环境合作法律制度

CAFTA的建立，为中国与东盟在多个领域开展合作打下了坚实的基础，其中CAFTA的基本文件—《全面合作框架协议》就可以为中国—东盟区域环境组织机构引入环境保护这一方面提供法律支持。中国与东盟在环境保护上面临的严峻形势无一不在强调着两者在环保合作这一方面的重要性。随着CAFTA建设的逐步完善，其内部法律制度也应随之增加。如可以针对中国与东盟现有的环境现状，进行环境影响评价，制定《中国—东盟环境协定》（以下简称《协定》），《协定》中不仅可以明确两国在环境合作方面的权利与义务、促进投资、贸易自由化，还可以针对一些专门领域，如适应气候变化方面、跨境废弃物转移、跨境烟雾污染、环境纠纷解决等方面制定符合双方利益的环境法律规范，以实现环境友好、可持续发展的目标。

2.建立区域环境保护合作组织机构

（1）中国与东盟环境合作法律的监督与实施机构

如《协定》建立后，对其进行监督与实施是整个区域环境组织机构中十分重要的一个部分。因为，仅靠机构组织中的各成员国自觉遵守《协定》，很有可能某一成员国基于自身利益考量而没有将其实施到位，因而需要设置一个监督与实施机构，主要负责对成员国国内的法律与政策进行评估，制定环境政策报告以定期对成员国的环境影响作出评价，监督遵照《协定》的执行情况。如发现不符合《协定》规定的。可以上报环境部长会议等，对违反的国家进行严厉谴责，并督促它尽快将其违法行为进行改正。

（2）中国与东盟环境合作的争端解决机构

我国在东盟国家投资时经常会发生一些涉及到环境的投资争端，在建设环境合作争端解决机构时，可以借鉴我国在2018年通过的《关于建立“一带一路”国际商事争端解决机制和机构的意见》，建立适合于“一带一路”的环境纠纷解决机制，针对我国与东盟在森林资源、土地资源、水资源以及矿产能源方面等方面产生的环境纠纷指定解决措施。如可以依靠《协定》中相关的环境争端解决条款，双方互相协商，采取政治互信的方式，加强双方的沟通交流，使得投资争端在机构的层面上加以尽快的解决[20]。

（3）中国与东盟环境合作的保障机构

在整个大框架中，保障机构为合作的顺利开展承担重要的作用。在保障机构内，可以加强中国与东盟双方的人员交流，定期举办官方环保部门联席会议，推动环境友好合作论坛开展，共同为中国与东盟环境合作机构出谋划策；其次，可以增加绿色金融的资金援助，如亚洲基础设施投资银行或丝路基金提供绿色贷款，鼓励一些中小企业去到东盟国家进行绿色投资，实现双方之间的互利共赢；同时在保障机构内也可以增强双方的环境友好技术共享，如双方建立针对环境保护的技术分享机制等加强双方的信息沟通；最后，可以加强能力建设，如可以建立信息交换所，提升双方应对区域环境问题的解决能力。

“一带一路”倡议涉及的国家众多，所涵盖的地域亦十分广泛。各个国家的地理情况与地方政策亦各有不同。要实现绿色“一带一路”倡议目标，不妨先从区域环境合作开始，分析中国与东盟的投资环境、生态环境与法规政策等，借鉴于现有多边或双边机制，达成区域投资与环境治理的新机构。在特定区域内建立起有效的投资与环境管理体系，不仅有利于我国企业“走出去”谱写新篇章，还有利于中国完成《巴黎协定》所承诺的温室气体减排、清洁能源比例和植树造林目标。同时，完善同东盟地区的环境保护实践经验也可以为中国与“一带一路”其他国家的区域合作作为一个示范样本，进而逐步应用于一带一路的其他国家，共同推动“一带一路”朝着更加绿色、可持续的方向发展。

注 释：

①国家发展改革委、外交部、商务部发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（2015）。

②环境保护部、外交部、发展改革委、商务部发布《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》（2017年）。

③环境保护部发布《“一带一路”生态环境保护合作规划》（2017）。

④原中华人民共和国环境保护部、东盟成员国环境部门签署《中国-东盟合作行动计划（2016-2020）》（2016）。