城郊农民户籍身份选择的影响因素及对策

覃 静，于 莉

(天津师范大学 政治与行政学院，天津 300387)

一、我国户籍管理制度发展历程及其对户籍身份的影响

当代中国从1958年开始正式从政策上建立户籍制度至今，经历了60多年改革变化。户籍管理模式经历了从城乡分离转变为城乡统一，这不仅是登记户口管理制度上的变化，还是户籍改革历史进程中农民的社会地位和生活状态的转变。

(一)二元户籍壁垒形成时期：城乡分离的社会结构导致户籍身份固化

新中国成立初期，在计划经济体制下大力发展工业，由于城市工业化的发展促使大量农村剩余劳动力向城市涌进，城市人口不断膨胀导致粮食供不应求等社会问题出现[1]。1953年，为了解决国家正面临的资源稀缺危及城市人口生活保障问题，中共中央发布《关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》[2]，严格控制农副产品收购价格，导致农民收入甚少且基本生活得不到保障。然而，城市市民却可以低价购买粮食，并得到国家给予的各种补贴[3]。1955年,国家为了稳定城市人口膨胀引发的社会不安问题，颁布《关于城乡划分标准的规定》明确划分两种身份即“农业”和“非农业”，将市民和农民正式确立为两种不同的身份象征[4]。1958年1月9日，我国在《中华人民共和国户口登记条例》中正式以法律形式确定了农民持有农业户口和市民持有非农业户口，限制了农村人口流入城市，形成身份社会[5]。由此，户籍身份有了“继承”意义，城镇人口的子女顺理成章地享有城市户籍，而农村人口的子女不得不“继承”农业户籍，同父代一样也被限制在农村土地上[6]。

(二)二元户籍壁垒松动时期：户籍身份在小城镇放开并未改变固化的社会结构

改革开放以后，我国城乡二元社会结构逐渐松动，由于此时计划经济体制向市场经济体制转变，劳动力可通过市场配置即农民可通过职业身份进入城市。1997年，我国颁布允许农民落户小城镇相关政策，标志着城乡二元户籍制度开始松动[7]。其间，我国虽多次进行户籍政策局部调整，户籍身份选择力度逐渐放开，但农民和市民在社会福利与社会阶层上依然存在明显的差异[8]。

自人民公社解体后，农村以社区为单位的救助保障体系断链，新的社会保障体系没有得到国家重新建立[9]。国家大部分资金用于建立城市社会保障，城镇人口凭借户籍优势享受着医疗、教育、养老等福利。而农民无权享有国家财政提供的社会保障，只能以村提留和乡统筹为经费购买社会保障。教育层面上，城镇人口享有优越的教育条件，即使推行了全国义务教育制度，然而选择学校与户籍挂钩导致城乡教育条件不公[10]。农村师资水平薄弱、教育设施落后，以及农村子女接受高中教育相关政策的缺失，直接导致农村子女成才率低。

(三)放开的户籍选择时期：城乡分离社会结构缓解而统一户籍进程受阻

2014年7月30日，国务院发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》正式在户籍制度层面上取消城乡分离状态，实施城乡统一户口登记制度[11]。户籍身份从固化转变为完全放开，农民可自由选择与市民同样的户籍身份，极大地推动了我国城乡社会保障制度的整合[12]。自统一户籍制度改革后城乡基本统一，城市户籍利益不断减少，城市生活压力日益增大导致市民生活“幸福感”降低。相反，对于农业户籍持有者，尤其是城郊地区农业户籍附着优势日益凸显。

当今全面放开的户籍制度，虽然“农业”与“非农业”身份实现了制度上的相对平等，然而对于失去土地的城郊农民而言是否转变为城市户籍身份又陷于两难境地。城郊农民由于居住地紧靠城市，既可享受与市民部分相同的城市公共服务，又可享受村集体定期分红等各种国家失地补贴福利。随着城市化的发展，城市范围不断扩大，城郊农民将面临土地征用与房屋拆迁，从而带来的经济利益会更多。为了推进当前城乡统一户籍制度改革的进程，本文依托户籍制度改革为背景，通过文献研究对城郊农民户籍选择的现状和意愿进行分析，探究城郊农民选择户籍身份的影响因素，从而提出推进我国当前城乡统一户籍制度改革的对策。

二、城郊农民的户籍身份选择

据我国2017年国民经济统计公报数据显示，我国城镇常住人口为81347万人，占总人口比重(常住人口城镇化率)58.52%，户籍人口城镇化率为42.35%。通过以往研究分析，发现造成我国城镇化率与户籍人口城镇化率相差率的主要人员构成为城郊被征地农民、回乡创业农民和大学生、原“农转非”现要求“非转农”群体等，其中城郊被征地农民占比重最大[13]。由于我国户籍制度的改革、城市化发展、农村居住地变更等因素使城郊农民被迫“市民化”。城郊农民处于夹杂在农村与城市之间边缘化的“半城市”状态，伴随着居民身份认同感低、市民权利弱等问题。对于城郊农民，被迫市民化不仅意味着社会身份和居住地域空间的转变，而且关系到切身利益和适应城市生活而进行再社会化的转变。

在计划经济时期，实现户籍“农转非”是农民求而不得的梦想，自2014年取消城乡“二元”户籍制度后发生了逆转，农民对“农转非”持冷漠态度并且不愿意放弃农业户籍。文军在上海郊区调查发现，53.8%城郊农民表示不愿意“农转非”,30.1%城郊农民表示愿意“农转非”，其余表示意愿不清。由此可见，大部分城郊农民更倾向于保留农业户籍[14]。现今在我国一、二线城市中存在即使已经进城实现了“农转非”的农民，却想要重返农村的现象。金励对全国1260个地方选点开展进城落户农民土地权益问题调研发现，39%进城落户农民想重新回到农村，35%农民不想返回农村，其余表示不确定[15]。多数农民在准备进城时会考虑落户成功率问题，从而选择不转让承包地经营权，因而出现家里土地无人打理和经营造成留地撂荒现象[16]，再加上进城后“农转非”生活成本增大，城市就业压力等问题进一步造成农民重返户籍“非转农”现象。

三、城郊农民户籍身份选择的影响因素

通过上述对城郊农民选择“农转非”户籍身份意愿分析发现，大部分城郊农民不愿意放弃农业户籍。可见，城郊农民对于户籍身份的选择受到多种因素影响，本文将从政策因素、社区因素和个体因素三个方面做出分析。

(一)政策因素

1.土地政策

土地与农民有着不可分离的关系，土地是农民的生活来源和情感寄托，是农民生活的主心骨。在我国实行城乡二元户籍管理制度，农民被限制在土地上，依靠土地耕作为生活的唯一保障。改革开放以后，城镇化发展促使城市建设用地不断扩大，城郊农民被迫拆迁而失去土地所有权，虽然享有国家给予的拆迁补偿款等一系列补贴，但是失去土地意味着农民身份、社会关系网络、生活方式、居住空间环境等方面的转变。

在我国实行征地政策初期，北京市政府出台的《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》(北京市政府1989年39号令)和《河北省农村宅基地管理办法》等政策规定农民在实现“农转非”过程中必须无条件放弃宅基地和集体建设用地使用权[17]。我国《土地管理法》规定了失地农民可享受一次性足额支付补偿安置费，然而我国一次性足额支付补偿安置费的政策缺乏长效性，造成失地农民生活缺乏安全感。2014年，我国发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中强调在完全尊重农民意愿前提下，实行土地退出机制。自此，农民可以在选择户籍“农转非”的同时不会失去土地承包经营权等相关利益[18]。尤其对于城郊农民保留“村籍”可依然享有基于土地层面带来的利益：(1)依然作为集体经济组织的一员享受着可观的集体经济分红；(2)子女可继承土地承包经营权；(3)由于靠近城区，周边生活基础设施不断完善，可通过房屋租赁等形式获得盈利。

2.社会保障

人民公社解体前，我国的社会保障制度有明显城乡二元性质，市民在政府高补贴下享有高福利。相反，农民社会保障较低且完全由人民公社负责。人民公社解体后，农民社会保障体系处于断链状态并缺乏衔接性。现今，农业户籍持有者依然被排斥在国家社会保障范围外[19]。近年来，政府将失地农民列入社会保障中重点保障人群并为失地农民设立了专项社保基金，然而随着失地农民人数不断增长且部分地方政府没有将其专项基金合理运用。在多数“农转非”社区中，出现城市“低保”对象不含“农转非”居民等一系列城市社保无法惠及城郊农民的问题。许多城郊农民依旧处于没有稳定工作而只能依靠补偿款的现状。城郊农民居住于城市郊区地带，属于最先进入城市化区域，现今社会保障政策依然存在群体性和地域性差别，城郊农民因被排斥在国家社会保障体系以外造成生活缺乏安全感[20]。因而，大多数城郊农民为了“村籍”所带来的集体分红、土地权益等一系列生活保障从而放弃实现户籍“农转非”。

(二)社区因素

1.对集体经济组织存在依附感

我国农业生产资料公有化时期产生农村集体经济组织，自实施城乡二元体制以来，农民生活利益与农村集体经济组织捆绑在一起。对于农民，农村集体经济组织不仅保障其经济利益，更带来一种身份的归属感。农村集体经济组织涉及土地承包经营权、集体经济组织社会保障、集体经济组织分红等农民切身利益[21]。现今，在城郊经济较发达地区，保留“村籍”的城郊农民还可以享受农村集体经济组织分配的教育补贴、养老保险、医疗费用补贴等一系列红利。

我国《土地承包法》中明确指出，家庭承包地的承包方只能是本集体经济组织农民。然而，我国《农村土地承包法》第26条规定，以“村籍”标准来认定农村集体成员资格[22]。这两条规定表明，农民如果改变“村籍”会失去农村集体成员资格和部分权力。对于城郊农民，放弃“村籍”不仅失去了集体经济组织分配的集体分红和福利，更是一种情感上的割舍[23]。因此，农村集体经济组织是影响城郊农民不愿意实现户籍“农转非”的重要因素。

2.对城镇化安置社区缺乏认同感

由于城市建设用地的持续扩张造成被征地人数不断膨胀，政府为解决这个问题在政策的主导下将被征地群体集中安置于城郊新建社区中，从而形成一种有别于城市社区、为满足被征地群体基本生活需求和乡村情结文化的社区类别，即城镇化安置社区[24]。对于城郊失地农民来说，失去了赖以生存的土地，更重要的是失去了一种传统意义上的“家”的归属感。然而，现今安置社区在社区建制和公共服务层面忽视了城郊农民归属感问题，致使其缺乏社区认同感。

(1)安置社区建制不完善

在大部分安置社区中居民委员会和村委会权力作用是平等的，且城郊农民在原有的村落情感基础上对村委会认可度较高。因此，安置社区工作人员构成出现两种情况：一是许多村干部在安置社区中直接转为社区工作人员，由于他们社区管理能力落后和观念陈旧直接影响了城郊农民对新社区的认同感[25]；二是居委会由专门聘用的社区工作人员管理，然而我国对于安置社区和被征地群体缺乏一系列完整的保障和治理政策，使社区工作人员在选择乡村或城市两种社区管理模式时陷入两难境地。

(2)社区公共服务与需求不符

由于安置社区处于规划建设的初期，城郊农民处于身份和生活方式转换的过渡期，常常出现社区公共服务不符合城郊农民需求等问题。在安置社区的生活中，城郊农民会面临传统村落生活方式与现代城市生活方式的冲突和碰撞。例如：社区物业管理层面，城郊农民在传统自给自足观念影响下，对于征收物业费等购买公共服务会产生抵抗情绪，很多安置社区建设初期会面临开展社区公共服务建设受阻问题[26]；生活需求层面，安置社区地理位置大部分位于城市郊区，交通不便导致进城困难，使部分希望享受城中优质医疗和教育资源的城郊农民产生上学远和看病难等问题[27]；生活服务开支层面，以往农村生活享受着免费井水、烧柴火等低成本开支，在安置社区中生活需支付比过去更多的燃气费、水费、物业费、停车费等[28]。与传统乡村生活的差异性造成城郊农民无法较快适应生活方式转变，影响了其对安置社区的认同感和生活满足度。

(3)社会交往的内卷化

在安置社区中易出现城郊农民交往的内卷化问题，即城郊农民在外在环境和内在因素双重影响下，与社区中其他群体间因各种利益的碰撞和冲突使交往关系日趋复杂，阻碍了安置社区全体居民形成一个长效且稳固的情感和利益共同体，致使城郊农民社会交往内卷化[29]。费孝通在《乡土中国》中提到，乡土社会是一个熟人社会，村民间彼此熟识。我国传统农村中包含着血缘、地缘、亲缘这三个要素，影响着农民生活方式、人际交往、情感寄托等方面[30]。由于城郊农民的社交网络在原有的地缘和亲缘关系中形成稳定结构，在社会交往中呈现出明显的群体内倾性[31]。入住安置社区后，基于封建传统观念和小农意识的影响，他们更倾向与亲友或同村村民交往，以期不打破原有稳定的社交网络。依托安置社区地理优势，许多城郊农民将房屋出租给进城打工的外地人。因此，安置社区人口构成为城郊农民、外来打工人口和少数市民[32]。三类群体间由于在文化、生活方式等方面具有差异性，致使他们难以在安置社区中建立一个情感和利益共同体。城郊农民占安置社区人口比例最大，其与另外两类群体在社会交往中情感投入少且互不信任，缺乏责任感[33]。面对社区生活中差异性的摩擦，以及部分市民在根深蒂固观念作用下，对城郊农民和外来打工人口的偏见[34]，促使城郊农民群体结成利益共同体，对其他两类群体产生排外行为，并且在安置社区中缺乏生活安全感和身份认同感，引发社会交往的内卷化，直接影响了城郊农民户籍“农转非”意愿。

(三)个体因素

1．陈旧生活观念和方式的固化

由于城郊农民在安置社区中处于市民化初期，在生活观念上，存在着思想保守且缺乏集体意识；在生活方式上，由于安置社区环境与传统村落差异大，城郊农民在生活方式上沿袭着乡村生活习惯，如养猪、养烈犬、养鸡、公共花圃种菜、楼道堆积废品、随地堆积垃圾等[35]。在高楼紧密的安置社区中，这一切无疑会造成社区环境恶化，引发邻里矛盾冲突，直接影响城郊农民产生负面情绪和不愿意实现户籍“农转非”。

2．文化素质和就业能力水平低

城郊农民在实现“农转非”过程中最主要的内在阻力是文化素质普遍偏低。由于传统村落生活中，思想观念上沿袭了传统封建文化和小农意识，与城市生活格格不入的风俗习惯直接导致其无法适应安置社区生活。由于我国新中国成立以来长期实施城乡二元体制，农民接受优质教育机会少，致使大部分城郊农民文化素质水平较低。由于文化水平低和思想固化，城郊农民在安置社区中普遍缺乏创新和进取精神，缺乏公德心、文明精神、遵纪守法等城市规范，这在很大程度上阻碍了其户籍“农转非”身份转型进程[36]。

城郊农民迁居城市后，生活费用、社会保障、子女教育等支出增多，虽然政府根据土地征收政策给予一次性支付补偿，但缺乏持续性，在当今城市生活成本不断增长的趋势下造成部分城郊农民家庭生活压力加大。同时，由于城郊农民习惯了原有相对闲散自由的劳动形式，无法适应城市工厂加班和流水线工作的劳动形式，一部分被动“农转非”城郊农民，选择依赖政府的土地补偿款和集体经济组织分红过日子，聚众打麻将或赌博成为其主要生活方式，懒散的生活方式致这部分城郊农民出现某些社会失范行为；另一部分属于“农转非”城郊农民，以期提高自身劳动技能获得城市中满意工作，然而长期务农的习惯使他们往往缺乏其他工作经验，加上其学习新的劳动相关知识能力有限，使其在“农转非”初期在城市中获得一份满意的工作难度大[37]。这些个体能力因素的影响造成城郊农民很难适应城市生活，直接影响其户籍“农转非”的意愿。

四、促进城郊农民市民化转型以推进户籍改革的对策建议

由于我国城市化快速发展，致使失地农民人口迅速膨胀，虽然国家陆续出台了一系列保障失地农民群体的政策，却很难从根本上缓解因失地无法顺利融入城市生活且抵制户籍“农转非”的困境。通过上述对城郊农民户籍身份的选择及其影响因素分析，发现城郊农民选择“农转非”的需求和目的涉及政治、社会、自身等方面[38]。因此，想要推进城乡统一户籍改革的进程需要考虑城郊农民的需求和目的，需社会各界和城郊农民自身共同做出努力。

(一)国家层面

1.改变户籍相关制度

要真正达到城乡统一户籍改革目的，需要改变与户籍挂钩的一系列不平等、不合理的政策与规定。第一，允许户籍“农转非”城郊农民继续享受适当的集体经济组织权益，只有保障城郊农民无论以何种身份都能继续享受此类权益，才能使城郊农民安心实现“农转非”[39]；第二，完善土地补偿机制的长效性，我国现行的土地征收补偿核算法计算后的一次性补偿款，低估了城郊农民的补偿收益。因此，土地退出标准和城郊农民土地收益应以市场为导向，鼓励城郊农民将土地在市场上以入股分红形式流转[40]。可以拓宽土地补偿方式，使城郊农民可以长期享有合理的土地补偿能够保障基本物质生活，从而更快地实现市民化。

2．社会保障

自城乡统一户籍制度改革后，城郊农民最关心的是与城市人口享有平等的社会保障。首先，完善养老保险制度。现今城郊农民实现“农转非”后迫切需要解决的是养老保险问题，虽然在被征地初期会有可观的征地补偿款，但是城市生活成本等现实问题导致城郊农民生活出现资金困境。因此，要为城郊农民建立与城市社保系统统一连接的养老保险制度[41]。其次，完善就业保障制度。政府作为土地征收政策实施的主体，应出台城郊农民就业保障等政策，利用政府购买社会组织的形式为城郊农民提供就业培训[42]。再次，政府应出台促进城郊农民与市民平等的教育、文化、医疗等一系列政策，最大化地消除二者权利差异[43]。最后，规范城郊农民社会保障资金和实施管理工作，确保社会保障资金运用的透明度和效率性。

3．完善利益表达机制

城郊农民要实现“农转非”后的身份认同和社会融合，建立健全城郊农民利益表达机制是非常重要的，确保其能够享有民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等，使城郊农民能够真正感受到在城市中的公民主体地位和获得被尊重[44]。例如：允许“农转非”群体建立维权组织，通过维权组织表达诉求。

(二)社会层面

实现社会和谐平等，不仅需要政府政策积极引导，更需要社会各群体间无差别、无偏见的平等对待。因此，社会各界应积极响应和行动起来，帮助城郊农民顺利实现市民化和户籍“农转非”。

1.社区层面

安置社区是城郊农民迁入城市居住后，直接影响其实现市民化的公共环境因素。因此，安置社区应积极整合社区资源。如通过社区照顾、社区教育、就业培训、心理咨询等方式帮助城郊农民顺利地实现市民化和户籍“农转非”。一要健全社区管理机制。引入专业社会工作者运用社会工作等专业知识，对有家庭困难、市民化过渡期出现心理问题的城郊农民进行疏导，使其顺利适应城市生活[45]。二要健全社区公共服务设施，保障安置社区中的基本生活设施：社区学校、休闲活动场所、社区医院等[46]。三要为城郊农民开展就业培训和文化教育。城郊青年农民群体具有很强的市民化意愿和融入城市的适应力，帮助城郊青年农民积极参与到社区文化重构工作中，通过他们积极地影响中老年城郊农民转变文化思想、行为习惯从而适应城市生活。

2.城市居民层面

由于我国长期的城乡二元体制，造成城市和农村产生了两种不同的价值观念和意识形态，从而导致部分市民对农民持有某些歧视和偏见[47]。在城乡统一的户籍制度改革背景下不断追求平等开放的今天，城市市民应持有对城郊农民接纳包容的心态，积极响应国家城乡统一户籍改革制度的号召，帮助身边有困难的城郊农民更顺利地、怀有主动意愿地实现户籍身份“农转非”[36]。

(三)个体层面

除了国家和社会各界为城乡统一户籍改革做出努力，更需要城郊农民自身积极做出转变，促进自身顺利地实现市民化。

首先，价值观念上，城郊农民应积极主动地认识到以往封建保守的小农思想和价值观念无法顺应城市化的社会趋势，应积极主动地参与周边环境的文化教育、就业培训等活动中去，培养自身创新思维，接受开放的先进文化，遵守法律法规等城市规范[48]，从而更顺利地融入城市生活中实现市民化。

其次，城郊农民应积极主动地参与到社区活动中，与周围市民拓宽社交圈[49]，接受更多元的文化信息，在面对困难和心理问题时积极主动地向社区或周围市民寻求帮助，增强自身城市认同感，树立与市民平等的观念，主动将城市中优秀、先进的生活文化渗透到自己的主观意识中。