完善《矿业权档案立卷归档规范》标准研究

董晓方，许书平，张慧婷

(1.自然资源部油气资源战略研究中心，北京 100034；2.中国地质调查局自然资源航空物探遥感中心，北京 100083)

2005年，原国土资源部、国家档案局共同发布了《矿业权档案立卷归档规范》(国土资发〔2005〕69号)(以下简称“《规范》”)，首次从国家层面明确了矿业权档案立卷归档的方法和基本原则，使矿业权档案在立卷、归档、管理和保管上有章可循，为各级国土资源主管部门开展矿业权档案管理工作提供了指导和依据，使矿业权档案的管理走向规范化、标准化、科学化，为提高矿政管理工作水平发挥重要作用。

1 《规范》包含的基本内容

《规范》是矿业权档案归档的主要制度依据，主要包括以下十一个方面内容：①对矿业权档案进行了定义；②规定了矿业权档案归档、保管和利用责任主体[1]；③规定了矿业权档案保管期限；④规定了矿业权归档管理工作要求；⑤规定了矿业权档案收集内容和要求；⑥规定了矿业权档案归档分类，分为三大类、十一小类；三大类分别为探矿权管理类、采矿权管理类和矿产资源储量管理类。其中探矿权管理类细分为四小类，包括探矿权新立管理类、探矿权变更管理类、探矿权监督管理类和探矿权注销管理类；采矿权管理类细分为四小类，包括采矿权新立管理类、采矿权变更管理类、采矿权监督管理类和采矿权注销管理类；矿产资源储量管理类细分为三小类，包括矿产资源储量评审管理类、矿产资源储量登记管理类和矿产资源储量注销管理类[2]；⑦规定了矿业权档案归档要件清单目录，根据不同类别矿业权申请所需要件和审批过程中所形成的要件，列出了十一小类矿业权档案文件归档目录及各小类归档文件的排序；⑧规定了矿业权档案编号管理规则；⑨规定了矿业权档案建账管理规则；⑩规定了矿业权档案立卷管理规则；规定了矿业权档案归档管理要求。

2 《规范》的执行在实际工作中存在的问题

自2005年以来，矿业权管理形势发生巨大变化以及管理制度不断健全完善，矿业权审批内容、程序、方式等也发生了较大变化，尤其2013年，原国土资源部党组落实“放管服”的决策部署，高度重视矿业权行政许可规范化，部署开展矿业权申请资料全面清理工作，矿业权申请材料随之发生较大改变。2017年矿业权审批制度进一步持续完善，研究出台了《关于进一步规范矿产资源勘查审批登记管理的通知》(国土资规〔2017〕14号)(简称“14号文”)、《关于进一步规范矿业权申请资料的通知》(国土资规〔2017〕15号)简称“15号文”)、《关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》(国土资规〔2017〕16号)简称“16号文”)3个规范性文件。14号文和16号文以问题为导向，结合近10年来的矿业权管理工作实践的需要，简化了审批程序等。15号文对探矿权的六种类型和采矿权的五种类型分别制定了申请资料清单，大幅精简了申请资料。这些使得矿业权档案管理的唯一行业标准《规范》中归档分类、归档文件与目前实际审批、申请要件存在较大差异。

2.1 《规范》分类不科学

一是分类不够科学细化。《规范》中将探矿权管理类分为新立、变更、监督、注销四小类，采矿权管理类分为新立、变更、监督、注销四小类。但在实际归档实践工作中，油气矿产在办理采矿权之前，还有探矿权试采审批环节，按照2015年《国土资源业务档案管理办法》规定，探矿权登记设新立、延续、变更、保留、试采和注销六小类，采矿权登记设划定矿区范围、采矿权新立、延续、变更和注销五小类。《规范》中对探矿权延续、保留和试采项目，采矿权延续项目在矿业权档案文件归档类目表中缺少对应的类别。因此，在2016年之前，矿业权档案立卷归档按照《规范》中的分类，将探矿权延续、保留并入探矿权变更管理类别，将采矿权延续并入采矿权变更管理类别。由此产生的问题是，在矿业权档案统计、编目、编研、利用、分析研究时往往难以以分类号作为依据，影响矿业权归档管理和开发利用。

二是部分分类号闲置。在矿业权档案立卷归档实际管理中，探矿权监督管理类、采矿权监督管理类两个分类号并没有使用。从探矿权监督管理类的归档文件来看，包括勘查单位资质审核、勘查登记项目开工报告、探矿权年度审理报告、勘查项目年度总结等7项；采矿权监督管理类的归档文件包括开发利用年度报告书、矿山年检问题及处理材料、“三率”考核指标核定表、“三率”指标考核表、矿山损失贫化率计算统计表及计算图等17项。分析探矿权监督管理类和采矿权监督管理类两个分类号没有使用的原因大致有以下几方面：应归入探矿权监督管理类和采矿权监督管理类的部分文件已归入相应的探矿权、采矿权档案文件中；探矿权、采矿权监督、执法、纠纷调解、行政处罚等，分由多个部门管理，难以由指定的部门进行统一立卷归档；探矿权、采矿权监督管理贯穿于矿业权管理全过程，时间跨度长，且矿业权因审批权限调整导致审批机关发生变化，以及矿业权审批人员发生变化，增加了立卷归档难度。

2.2 矿业权档案文件归档类目表中归档文件与管理实际不符

随着矿业权管理及矿产资源勘查和开采审批登记制度的改革，矿业权审批内容、程序、方式等发生了较大变化，矿业权申请材料自2007～2017年发生较大变化[3](表1和表2)。

从表1和表2中可以看出，2007～2017年，矿业权申请要件发生了较大变化，尤其是在15号文对矿业权申请资料进一步规范、简化后，实际归档文件与《规范》归档文件严重不符。通过与《规范》对比统计分析，《规范》中探矿权、采矿权各子类别归档文件分别有很大变化(表3)，现《规范》已不适用和服务于当下的矿业权档案管理。

表1 2007～2017年探矿权归档文件变化情况

表2 2007～2017年采矿权归档文件变化情况

2.3 矿业权档案文件归档类目表中归档文件排序与管理实际不符

《规范》附录A矿业权档案文件归档类目录中各类别归档文件排序为申请文件在前，审批、发证文件在后。按照部档案管理工作要求，在实际工作中卷内文件排列顺序的原则是审批文件在前，申报文件在后，并且审批文件中批复结果文件或发证在前，审批过程文件在后，审批过程文件按批复顺序倒序排列。

3 修改完善《规范》的建议

2015年，原国土资源部、国家档案局印发了《国土资源业务档案管理办法》的通知(国土资发〔2015〕175号)，对新形势下国土资源档案管理提出了新标准和新要求，为适应新形势下档案工作要求，亟需修订完善现行《规范》，这既是总结《规范》行业标准实施几年来矿业权档案管理实践的必然，也是解决当前矿业权档案管理面临问题的迫切需要。在保持《规范》文件归档类目表中归档文件排序的相对稳定的同时，使其具有较强的针对性和可操作性，能够较科学全面地反映矿业权档案工作客观规律。

3.1 补充完善矿业权档案归档范围和分类

实现与2015年原国土资源部联合国家档案局印发的《国土资源业务档案管理办法》(国土资发〔2015〕175号)相关规定相一致，将原探矿权、采矿权和矿产资源储量等三大类，调整为探矿权、采矿权两大类；将探矿权中的子类别探矿权新立、变更、监督和注销四小类，调整为探矿权新立、延续、变更、保留、试采和注销六小类，将原采矿权中的子类别采矿权新立、变更、监督和注销四小类，调整为划定矿区范围、采矿权新立、延续、变更和注销五小类[4]。为保证矿业权档案立卷归档内容更加全面完整，建议将采矿权类新增抵押与解押子类别，子类别为采押，归档文件包括解押文件、抵押文件、抵押借贷合同及抵押证明资料等材料。

3.2 修改矿业权档案文件归档类目表

为进一步推进简政放权、严格规范审批程序、优化调整审查环节、简化减少要件材料、减轻申请人负担，结合14号文、15号文、16号文的规定，对《规范》文件归档类目表中每一小类需归档的文件逐一核对修改完善，主要包括审批发证文件、申请文件和相关文件三部分。为进一步精准指导归档工作，将《规范》中变更类别归档文件进一步细化，将探矿权变更归档文件分为扩大勘查区块范围(含合并)、缩小勘查区块范围(含分立)、变更勘查主矿种、变更探矿权人名称和探矿权转让5种情形分别列出。同时将采矿权变更归档文件分为变更扩大矿区范围、变更缩小矿区范围、变更开采主矿种及开采方式、变更采矿权人名称和转让5种情形分别列出(表3)，便于指导档案管理人员对矿业权档案的整理、立卷归档工作。

表3 探矿权、采矿权子类别设置、归档文件变化情况及修订建议

资料来源：文献[2]；文献[5]；文献[6]～[8]

3.3 调整矿业权档案文件归档类目表中归档文件排序

按照档案管理工作要求，将每个矿业权归档文件分为三部分，第一部分为审批文件，审批文件中批复结果文件即探矿权的勘查许可证(复印件)、采矿许可证(复印件)、划定矿区范围批复或注销通知书在前，审批过程文件在后，审批过程文件按批复顺序倒序排列；第二部分为申请文件，申请登记书在前，其他申请文件在后，其他申请文件的排列顺序参照《自然资源部非油气矿业权审批登记服务指南》中各审批事项的申请材料清单顺序要求排列；第三部分为其他相关文件，这部分文件主要是自然资源部行政主管部门在矿业权审批管理工作中直接形成的，具有保存价值的文字等内容。如修改过程件等文件。

3.4 增加矿业权电子文件归档与电子档案管理规范内容

自2008年，原国土资源部(现自然资源部)通过矿业权审批系统进行电子文件申报和审批，审批系统中保留有探矿权、采矿权申报材料电子版本、审批文件及补充通知等，其中审批文件等是以表单形式存储，未形成电子文件。为适应新形势下档案管理现代化的要求，应在《规范》中增加矿业权电子文件的归档管理规范内容，包括矿业权审批电子文件归档范围、保管期限、元数据方案和数据交换等标准规范，为矿业权审批电子文件的归档提供指导和依据。参照国家档案局发布的《纸质档案数字化技术规范》中的保存格式、精度等要求，加快推进存量矿业权档案数字化、增量档案电子化和档案利用网络化，实现矿业权电子文件归档和文档一体化管理[9]，最终实现矿业权审批无纸化和单轨制电子文件的归档，发挥矿业权档案数据支撑自然资源管理的重要作用。