民族地区易地扶贫搬迁存在的问题与对策
——基于甘肃临夏州、甘南州的数据

董运来，王艳华

（1.沈阳师范大学 国际商学院，辽宁 沈阳 110034；2.中国国际工程咨询有限公司，北京 100048）

易地扶贫搬迁是新时期脱贫攻坚“五个一批”精准扶贫工程的重要举措，对于促进人口、资源、生态的协调发展，实现现行标准下农村贫困人口“两不愁、三保障”的脱贫目标，以及打好打赢精准脱贫攻坚战都具有重要意义。2016—2017年全国22个有易地扶贫搬迁任务的省共搬迁589万人，2018年又完成了280万人的搬迁任务。

目前，我国的少数民族主要生活在自然条件比较恶劣、经济社会发展相对滞后的西部和北部边疆地区，同时也是贫困人口最为集中的地区。民族地区是当前我国打赢脱贫攻坚战的主战场和攻坚克难的“深水区”。基于上述判断，本文选取了两个具有代表性意义的少数民族聚集区——甘肃临夏回族自治州和甘南藏族自治州，就“十三五”以来易地扶贫搬迁工程的进展情况（包括精准确定搬迁对象、控制建房面积、减轻搬迁群众负担、发展搬迁后续产业、促进搬迁户脱贫等方面）以及在落实土地、建设资金使用管理、基础设施配套等方面的主要成效和存在的问题进行分析，并对今后如何进一步修改和完善易地扶贫搬迁政策提出建议。

一、相关文献回顾及述评

国外没有易地扶贫搬迁的概念，与之相似的主要是“生态移民”（Ecological migration）、“环境移民”（Environmental migration)），是指由于环境突然或缓慢变化，对人们的生活或生存条件产生不利影响而被迫或主动、暂时或永久离开其家园的人或人群，他们既可以是国内迁移，也可以是国际迁移。相关的国外经验借鉴研究较少，主要以泰国、苏丹、南非、印度和老挝五国的生态移民搬迁相关做法和启示为主[1]。易地扶贫搬迁是一项复杂的社会系统工程，内嵌于一定的政治、经济、社会、文化等结构性制度框架中[2]。

在政治层面上，易地扶贫搬迁本质上就是一项国家的社会政策实践，是典型的政府计划干预过程，易地移民的安置规划与安置模式都折射出了政府的发展思路，凸显了政府的主观意志[3]，迫切需要建立政策跟踪反馈机制、着力提升政策执行能力、激发内生动力[4]。

在理论研究层面上，以易地扶贫搬迁安置相关理论的系统梳理和评价、易地扶贫搬迁与城镇化建设的关系问题研究、基于成本收益理论分析框架对农户移民搬迁的决策机制分析等为主。与此同时，易地扶贫搬迁与宅基地有偿退出存在“目标一致，利益耦合”的战略协同关系。

部分学者从经济层面强调搬迁中重置农户生计资本的重要性[5]，陈胜东、蔡静远以赣南原中央苏区农户为研究对象分析其搬迁前后生计的变化情况[6]。在实证研究层面，金梅、申云的运用双重差分模型（DID）对农户生计资本变动政策进行了评估[7]。

在实际执行过程中，易地扶贫搬迁政策对农户的减贫效果比较显著[6]，而且也有利于改善农民生产生活条件；当然，政策的执行也存在偏差情况[8]，并会产生较为严重的后果。类似地，贺立龙等也通过对四川省568户农户的实地调研，就提升易地扶贫搬迁的精准性及实效性提出了相应的对策[9]。

已有的文献对易地扶贫搬迁的理论和发展演变、影响因素、效果评价、政策制定和执行、配套措施等方面进行了相关研究，并取得了较多的研究成果。但聚焦于脱贫攻坚的宏观背景，针对特定的少数民族聚居区开展实地调查，总结其易地扶贫搬迁成效的相关研究还不多见。由于各地的实际情况差异较大，导致在政策实际执行过程中存在着理解偏差和各种新情况新问题，对于下一步易地扶贫搬迁政策如何进行针对性调整等方面，也略显不足。

二、甘肃省易地扶贫搬迁政策的实施进展

按照“十三五”时期易地扶贫搬迁的规划要求，甘肃省以及临夏、甘南两州均细化搬迁对象、建房补助、资金管理、项目审批、后续发展等配套政策措施，使易地扶贫搬迁工程逐步迈上了制度化、规范化的轨道，搬迁政策体系也日趋完善。

（一）临夏州和甘南州经济社会发展概况

临夏回族自治州位于黄河上游、甘肃省中部西南面，成立于1956年11月，是全国两个回族自治州和全省两个少数民族自治州之一。总面积8 169平方公里，辖1市7县（临夏市、临夏县、永靖县、和政县、广河县、康乐县、积石山保安族东乡族撒拉族自治县、东乡族自治县）、124个乡镇、7个街道办、1 151个行政村，总人口220万，有回、汉、东乡、保安、撒拉等31个民族，东乡族和保安族是以临夏为主要聚居区的甘肃特有少数民族。甘南藏族自治州是全国10个藏族自治州之一，地处青藏高原东北边缘，总面积4.5万平方公里，境内大部分海拔在3 000米以上，辖七县一市，99个乡镇（街道）、664个行政村，总人口73.07万，有藏、汉、回等24个民族，其中藏族人口占54.2%。全州绝大部分国土属于国家生态功能限制开发区和禁止开发区。

（二）甘肃省易地扶贫搬迁项目实施情况

甘肃省“十三五”规划实施易地扶贫搬迁17.39万户73.14万人，其中建档立卡贫困人口11.96万户50万人。从2017年8月开始，按照“有进有出”原则，结合贫困人口动态调整工作，对“十三五”建档立卡搬迁对象进行了动态调整。截至2017年12月底，全省共勾选有搬迁意愿且符合易地扶贫搬迁政策的建档立卡贫困群众51.12万人，较规划建档立卡搬迁规模增加1.12万人。按照五年搬迁任务三年全部下达的要求，2018年甘肃省共下达11个市州55个县区建档立卡贫困人口易地扶贫搬迁任务15.9万人，计划安排资金92亿元，“十三五”期间50万建档立卡贫困人口搬迁任务已全部下达完毕。截至2018年4月底，244个集中安置点已开工建设，3个已竣工。

（三）临夏州易地扶贫搬迁项目实施情况

新一轮易地扶贫搬迁工作开展以来，临夏州高度重视，多次专门召开专门会议、专题听取各阶段工作进展，多次实地督查指导工作，易地扶贫搬迁工作取得了显著的效果。“十三五”期间，全州共确定易地扶贫搬迁建档立卡贫困户16 808户81 157人（如表1所示）。截至目前，已建成6 339户30 618人，入住2 597户12 694人，在建3 768户18 238人，近期准备开工5 194户26 283人。

表1 临夏州“十三五”易地扶贫搬迁规划分县汇总表

（四）甘南州易地扶贫搬迁项目实施情况

新一轮易地扶贫搬迁工作开展以来，全州精确瞄准搬迁对象，全面聚焦脱贫成效，“十三五”时期易地扶贫搬迁共涉及全州8县（市）49个乡镇81个行政村142个自然村5380户25952人，其中建档立卡贫困户3 444户14 763人，同居住地同步搬迁的非建档立卡贫困户1936户11189人。2016年全州共安排两批易地扶贫搬迁工程，共3505户17025人，其中建档立卡户2 101户9 195人；下达投资58 847万元，其中中央预算内资金9 195万元，省级财政补助资金3 915万元。2017年易地扶贫搬迁工程共涉及搬迁群众2 307户10 736人，其中建档立卡户1 083户4 430人；下达投资29 618万元，其中中央预算内资金4 430万元，省级财政补助资金3 153万元。2018年全州计划共安排易地扶贫搬迁2 355户10 275人，其中建档立卡户1 617户7 012人（如表2所示）。上报总投资4.3亿元，其中中央预算内资金7 012万元，省级财政补助资金1 631.5万元。通过2018年项目实施，将超额完成“十三五”规划全部建设任务。

表2 甘南州“十三五”易地扶贫搬迁规划分县汇总表

三、当前易地扶贫搬迁政策的实施效果评价

总体上看，各地在搬迁对象精准、住房面积控制、群众负担减轻、后续产业发展等方面都有着不同的经验和主要做法，这些为易地扶贫搬迁任务的顺利完成，起到了很好的保障作用。限于内容和篇幅，仅选取几项有代表性的执行效果进行总结评估。

（一）分类确定补助政策，切实减轻群众负担

甘肃省的分类补助政策架构大体如下：对于50万建档立卡群众，中央预算内资金实行差异化补助（藏区人均1万元，其他地区人均8 000元），全部用于住房补助；48.7亿元地方政府债券和25亿元专项建设基金按搬迁人数进行分配（地方政府债券人均9 740元，专项建设基金人均5 000元）；政策性、开发性银行贷款按人均3.5万元控制，并在落实中央财政贴息90%政策基础上，省级财政对剩余10%予以贴息。为减轻群众负担，规定人均自筹资金控制在2 500元以内。对于同居住地同步搬迁的23.14万非建档立卡群众，省财政给予人均5 000元建房补助，从全省基础设施和人居环境专项贷款中筹措部分建房资金，基础设施和建档立卡户一并统筹规划建设，力争实现整体搬迁。

（二）搬迁安置选址科学，群众生活显著改善

实施易地扶贫搬迁后，原本居住在深山、边远、生产条件极其恶劣地区的群众大多转移到交通比较便利的公路沿线、集镇周边或者平原地区，群众居住、生产生活条件得到极大改善，危旧房、土坯房、石头房被新民居替代。同时，配套建设了道路、供水、供电、通信等基础设施和相关公共服务设施，解决了贫困群众行路难、吃水难、用电难、上学难、就医难的问题，对外联络道路通畅，上学、就医、出行方便，群众的生活便利性提高。

此外，便利的生产生活条件也让搬迁群众享受到了现代文明的熏陶，文化意识和市场意识明显增强，多数群众“等、靠、要”思想及安于现状、听天由命的思想得到极大转变，自力更生思想逐步树立，外出务工、转产转业及自主创业人数越来越多，为从根本上实现稳定脱贫奠定了基础。

（三）制定产业扶持方案，积极发展扶贫产业

甘南州积极促进易地扶贫搬迁与生态文明小康村紧密结合，精准建立一户一册台账，同步推进搬迁村的产业发展和搬迁群众的就业培训工作，积极对零就业家庭进行就业安置。并通过多种形式把扶贫搬迁与生态建设、服务业发展结合起来，致力发展多项富民产业。坚持规划优先，优化城镇布局，实现了供水、供电、道路硬化、安置区照明亮化、垃圾填埋场等基础设施完备，建立健全了公共服务设施齐全的安置区。依托乡村旅游区、特色种植、特色养殖、劳务输出、光伏扶贫等方式，以村为单位成立企业载体，结合“三变”贫困户以产业资金为股金，非贫困户以林权、土地等折股量化入股，在县城适宜地段，购买经营性房产，发展集体经济，使搬迁户成为集体经营性财产的出租户（股东），实现探索性资产收益中“保底+分红”形式收入。实现了扶贫效果从逐步脱贫向稳定脱贫致富拓展，建成了一批特色鲜明、效益显著的安置点。初步形成了旅游、种植、养殖、加工、销售等协调推进的多元富民产业体系。

（四）严格执行搬迁标准，确保守住政策红线

按照“建档立卡搬迁人口人均住房面积控制在25平方米以内，7人以上多人户面积原则上控制在160平方米以内”规定和“楼房安置的多人户面积按补助资金进行适当控制”的要求，严格控制建房面积，坚决防止变相扩大住房面积、脱离实际提高建设标准和过度装修；按照“建档立卡搬迁群众自筹资金人均控制在2 500元以内”的标准，严格控制自筹资金，防止贫困户因搬迁负债而影响脱贫效果；按照“严禁将融资平台承接资金还款责任和建设用地征地费用转嫁给搬迁群众”的要求，相关部门积极筹措征地费用，绝不将还款主体和还款责任转嫁给搬迁群众，绝不增加群众负担。

四、现行易地扶贫搬迁政策存在的主要问题

易地扶贫搬迁能够有效克服就地扶贫的投资大、操作难、破坏生态等弊端，并能保障搬迁户的后续就业与生产发展，但在实际的操作过程中也存在着一些问题。

（一）旧房拆除和宅基地复垦进展缓慢

根据相关要求，易地扶贫搬迁群众的旧房拆除和宅基地复垦应全部纳入城乡建设用地增减挂钩项目范围，遵循“一户一宅，占新腾旧”的规定。虽然两州均积极开展了迁出区旧房拆除和宅基地复垦的宣传指导工作，并且采取了整户拆除，每户给予3万元补助，只保留生产用房（考虑到部分搬迁户存放农具之需），每户给予2万元补助（补助来自于融资平台资金）等措施，但是从实施情况来看，旧房拆除和土地复垦进展依然缓慢。

拆迁和复垦进展缓慢的主要原因在于：一是安置点远离了之前群众生产和生活的地方，增加了出行成本和生产成本；二是拆除后无法存放农机具和农产品，所以农户的拆除意愿并不高。为此，部分政府只能延缓拆除或者是采取变通方式仅拆除厢房而保留主房作为生产用房。但这种权宜之计只会随着时间的推移而累积更多的矛盾。

（二）住房面积的理解存在偏差

按照“保障基本、安全适用”的原则，建档立卡贫困户住房建设面积应严格执行不超过人均25平方米的标准，但各地干部和群众依然存在理解上的偏差。一是人均25平方米的住房面积，到底是建筑面积还是使用面积还在过分纠缠；二是民族地区部分群众除了住房以外，还修建了院墙、门道以及单独旱厕等，到底算不算超标思路也不统一；三是高海拔地区的藏民，受气候条件和宗教佛事活动的影响而搭建的暖廊，若按住房认定的话则面积同样超标，等等。

之所以会产生上述理解偏差，原因在于：一是国家政策不可能过于细化，如到底是建筑面积还是使用面积等，本意是要给各地留有自由发挥的空间，无奈一些地方过于较真；二是稽查审计人员对政策的理解和尺度的把握上也存在标准不统一，不同考核组的考核结果出入较大，因此也就给各地基层干部群众带来了相应困扰；三是对农区、牧区特别是藏区的情况没有差别对待，采取一刀切的标准，从而忽视了藏区的特殊环境和实际需求。为此，还需进一步研究和细化一些标准性的问题，更好地推动任务的落实完成。

（三）脱贫措施不够精准

部分地区的后续帮扶措施仍停留在规划和纸面上，没有结合安置区资源禀赋和产业基础谋划主导产业。有的地区甚至没有将后续产业发展纳入项目实施方案，致使“挪穷窝”和“改穷业”不能同步，搬迁群众增收没有可靠的产业支撑，存在一搬了之现象。一些地区的就业计划没有充分考虑搬迁群众技能水平、求职意向、创业意愿和市场需求，没有做到一户一策。

原因在于：一是一些地区没有牢固树立搬迁是手段、脱贫是目的的工作理念，对后续产业培育重视不够，没有有效激发贫困群众内生动力；二是有的地区集中安置点选址不科学，致使基础设施、公共服务设施投资比重大，拿不出资金培育后续富民产业；三是有的地区不能按照“三变”改革的要求，谋划和实施后续帮扶，在后续产业培育、解决群众增收问题上点子不多、办法较少，甚至搞一刀切，后续帮扶精准度不高，操作性不强，无法落实落地。

（四）政策差距较大易引发社会不公

目前实施的易地扶贫搬迁政策，除了符合条件的建档立卡贫困户外，还有一部分是同居住地的同步搬迁非建档立卡户。对于建档立卡群众，人均享受的各类补助大概在24 740元左右；而对于同步搬迁群众，人均享受的补助只有5 000元。从某种程度上来说，这两类群众的收入水平差距并不是很大，特别是对于那些刚刚处于贫困线水平以上的边缘户来说，抗风险能力差，极易因病因灾因学而致贫、返贫。然而，恰恰由于当下建档立卡户和非建档立卡户的补助标准差距过大，在具体工作中，部分非建档立卡户的抵触情绪较大，对项目的实施带来较大阻力。同时，省里对于非建档立卡户每户10万元的长期低息贷款目前还无法落实，导致非建档立卡户搬迁群众因建设资金短缺而工程进度缓慢，无法按时建成并搬迁入住。

由于同步搬迁户搬迁资金以自筹为主，不少村民由于自筹资金不足，想搬搬不成。在甘肃临夏、甘南实施过扶贫搬迁村庄中，已经搬迁建档立卡贫困人口约占全村20-30%，与之实现同步搬迁的家庭条件较好约占村庄人数30%，但仍有近一半的人口想搬搬不出。这部分人留在原地，存在生存条件差、就业空间狭小，同时由于同村人口大量迁出，基础设施和公共服务投入更加不足，有可能成为新一代贫困群体，因此必须提前谋划这部分人口如何压茬推进，继续实施搬迁，使这部分人也彻底摆脱贫困的生存环境。

主要原因是，一些县乡干部对新一轮易地扶贫搬迁政策吃得不透，在政策宣传和工作推进中存在畏难情绪，没有有效理顺易地扶贫搬迁建档立卡户与同步搬迁户、“十三五”以前搬迁群众和新一轮易地扶贫搬迁群众、易地扶贫搬迁脱贫一批建档立卡户及其他方式脱贫建档立卡户之间的关系，特别是对补助政策、自筹标准、还款主体没有向群众交代清楚，影响了易地扶贫搬迁实施。

五、完善易地扶贫搬迁工作的对策建议

“十三五”时期即将结束，要在2020年底前实现现行标准下农村贫困人口全部脱贫的目标，则意味着脱贫攻坚已经进入到了关键的时间节点。虽然“十三五”时期以来各地易地扶贫搬迁工作取得了良好的开局，并在制度、组织、模式、机制等方面进行了颇有成效的探索和创新，但随着搬迁任务的逐年增加，还需要从不同方面来对易地扶贫搬迁工作加以推进和完善。

（一）将搬迁工作重点由“赶进度”向“提质量”转变

一是要积极引导各地将工作重心由以往的“赶进度、求速度”转变为“提质量、求实效”；二是在严格守住对象精准的“界线”、住房面积的“标线”、搬迁不举债的“红线”和融资平台承接资金不得由群众偿还的“底线”四条红线基础上，统筹结合新型城镇化、农业产业化及乡村旅游发展、美丽乡村建设实施搬迁，重点引导搬迁群众向中小城镇、向工业园区、向乡村旅游区、向农业基地、向农民新村等集中；三是要因地制宜推进搬迁住房、配套设施建设，切实提升搬迁后的社会公共服务质量和水平。

（二）进一步强调定期查缺补漏

各地应定期查缺补漏，重点关注搬迁对象的精准性、人均住房面积控制、项目进度和质量、资金账户的独立性和拨付合理性、资金管理等方面的问题，逐步完善政策体系、工作机制，确保顺利如期完成“十三五”规划任务。一是瞄准重点工作和薄弱环节，深入基层问计问策，研究更加精准的措施和办法，研究制定抓落实的具体机制和措施；二是瞄准群众反映的热点难点，开展易地扶贫搬迁突出矛盾隐患大排查，及时把问题消灭在萌芽状态，防范化解重大风险；三是针对不同地区的不同情况，如生产用房与生活用房的认定、施工周期长短不一、旧房拆除进度的缓冲期等，可以适当采取差别化和一些弹性措施。

（三）研究制定有针对性的后续发展路径

一是地方政府要提高对搬迁后续发展的重视程度，统筹利用各项扶贫政策，在深入研究搬迁户特点的基础上，结合当地资源禀赋条件，系统思考后续发展问题，提前谋划，提前安排，提前推进；二是针对农业安置户，要通过土地流转发展规模化、专业化种养业，提高单位土地的产出效率，鼓励新型农业经营主体和能人带动贫困户共同发展。对于某些地方土地关系确实难以调整的，通过交通条件的改善，减少其从事农业生产的时间成本、交通成本；三是针对非农安置户，要摸清劳动力资源禀赋，建立扶贫搬迁就业保障机制，通过技能培训，确保搬迁户至少有一个劳动力掌握一项致富技能。

（四）切实加强搬迁后续工作力度

一是强化易地扶贫搬迁旧房拆除、土地复垦的刚性要求，督促地方政府负起“抓落实”的责任，一方面加大工作力度，认真细致的做好搬迁群众的工作；另一方面，可以考虑从增减挂钩收益中给予贫困户一定的补助，推动搬迁户加快拆旧复垦步伐。二是进一步完善体制机制，加快推进土地增减挂钩指标的跨省域交易。土地增减挂钩是易地扶贫搬迁的重要支持措施，是解决扶贫开发用地和资金的有效手段。开展城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂，允许深度贫困地区节余指标跨省调剂土地增减挂钩，从而妥善解决易地扶贫搬迁资金偿还问题。三是加强易地扶贫搬迁政策与其他相关政策的衔接，妥善解决易地扶贫搬迁对象户籍变更、教育、医疗、社会保障等方面问题。

（五）推进易地扶贫搬迁与乡村振兴战略相结合

实施乡村振兴战略，是党的十九大做出的重大决策部署。乡村振兴，摆脱贫困是前提。中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》做出了搬迁撤并村庄的部署，提出要坚持村庄搬迁撤并与新型城镇化、农业现代化相结合。一是未来一段时期要将易地扶贫搬迁工作与实施乡村振兴战略有机结合，不断完善、有序推进；二是要对照乡村振兴中关于产业兴旺发展、美丽乡村建设和脱贫攻坚的要求，提前谋划提出一些特定工程和政策，以保持易地扶贫搬迁工程的延续性和与乡村振兴战略要求的同步性，从根本上改变农民生产生活条件；三是要大力推进易地扶贫搬迁与乡村振兴的目标、规划相衔接，不断开创乡村振兴新局面。