重大行政决策终身责任追究制度的执行路径
——基于行政执行微观行为的视角

张 韬，杨小虎

（沈阳师范大学 管理学院，辽宁 沈阳 110034）

重大行政决策作为决策范畴中的一种特殊存在，涵盖的领域由最初的政府逐渐向经济、社会、文化等多个领域辐射，使其在整个公共行政活动中发挥的作用也越来越重要。为保证重大行政决策的正确性，避免或最大限度地降低重大行政决策失误造成的损失，问责制度便应运而生。在党的十八届四中全会上，重大行政决策的责任追究制度成为会议关注重点并被提到大会进行讨论。作为“全面依法治国”的核心组成部分，重大行政决策的责任追究制度被重新进行了阐释，重点强调“终身追责”。此后，重大行政决策终身责任追究制度的研究受到了学术界的青睐，专家学者分别从不同角度对终身责任追究制度进行了深入探讨和研究，形成了一批非常有价值的学术论著，极大地丰富了该制度的理论研究成果。当然，从制度制定的初衷而言，一项决策或者政策出台的目的是为了“用”，就是要在具体的执行过程中发挥相应的作用，而不是为了束之高阁。从目前学术界对于重大行政决策终身责任追究制度的研究来看，绝大多数研究成果集中在了制度建设方面，对于制度执行过程的研究却相对缺乏，更无法预估制度的执行目标与执行结果之间的偏差。因此，本文在相关专家学者的研究基础上，重点关注重大行政决策终身责任追究制度的执行过程，通过执行者微观行为视角的剖析，从而构建一个相对科学有效的执行路径。

一、相关概念界定

（一）重大行政决策

对于重大行政决策这一概念的界定，目前学术界尚未达成共识。一般情况下，对重大行政决策的定义大都是基于行政决策这一基本概念的深化诠释。例如，有通过阐释重大行政决策与行政决策的区别来对重大行政决策进行界定的，认为重大行政决策是针对多主体参与、涉及多方利益博弈、对人民的生活产生巨大影响的领域所做出的行政决策[1]，等等。但此类界定还是无法准确说明重大行政决策与一般行政决策的本质区别，也就无法准确给出重大行政决策的定义了。另有一种认可度还比较高的观点，认为重大行政决策的内容应该是综合性的，这些内容涉及社会经济发展的各个方面，但行政部门的内部事务、立法、处罚等内容不应该属于重大行政决策的涉及范围[2]。因此，重大行政决策应该具有两个重要特点，其一是政治性，其二是法律性。政治性强调重大行政决策的来源基础，表明重大行政决策往往与党的方针政策的步调一致，重点涉及政治性较强的领域；法律性主要在于强调法律的约束作用，重大行政决策制定的目的就是要为所涉及的领域活动进行指导，以保证相关行政活动的秩序化和规范化。总体而言，重大行政决策与一般的行政决策无法割裂，作为行政决策的子概念，怎样体现出“重大”二字，确实还需要针对具体的情况从多个角度认真地加以分析和判定。

基于以上观点，本文认为重大行政决策的概念应包含以下4个方面的内容才能使概念界定更加清晰：要区分重大行政决策的制定主体和执行主体，要明晰重大行政决策的受众即客体，要明确重大行政决策的适用范围，重大行政决策的目标要具有针对性。

（二）终身责任追究

对于终身责任追究这一概念而言，明确终身追责的时效性问题是建立重大行政决策终身责任追究制度的核心问题。单纯从字面上理解，终身责任追究意味着决策制定主体从决策制定并生效实施的那一刻便要承担责任，并且该责任要伴随一生，不会随着调离岗位或者退休就结束。但从严格意义上来讲，终身责任追究在不同领域所体现的含义也不尽相同。从法律的角度来解释终身责任追究，要区分清楚追责时效和追诉时效两个概念。追责时效即决策制定主体需要承担相应责任的期限，这个期限的时间是从决策制定到决策失效，在此时间段内一旦决策出现问题便要追究相关主体的责任；而追诉时效主要是按照相关法律法规对责任主体提起诉讼的时间，即当决策制定到出现失误对责任人提起诉讼的时间段。通过对比可以发现，追诉时效更能体现出法律法规的强制性，但追责时效可以更贴切地表达出“终身”的含义。另外，从行政决策的角度分析，由于行政决策具有全局长远性的特点，短时间的实施可能无法看出其弊端所在，因此，对于决策制定者而言就要特别强调这种“终身制”的作用，避免为“政绩工程”而做出的决策。

鉴于终身责任的复杂性，本文拟采用法律学角度的终身责任概念界定，重点考虑终身责任追究的时效性问题，对“终身”理念进行合理的解释，以追责时效的方式来展现，即对于政策制定主体在怎样的时间范围内对其追责的讨论，从而将这种追责制度与一般的追责进行区分。

（三）重大行政决策终身责任追究

综合以上两个概念，本文认为，对于重大行政决策终身责任追究而言，其重点在于强调“终身”，即上述的追责时效。因此，重大行政决策终身责任追究要在法律的框定内，针对决策产生的问题，有事实有依据地对决策制定主体进行责任追究。其研究亟待解决的重点在于对追责主体、程序、依据和形式的不断完善。在追责的过程中要综合考虑决策制定时的内外部环境。同时，要充分认识到，制定重大行政决策终身责任追究制度的目的在于控制和防止“乱决策”的行为，而不是单纯地进行惩罚。

二、重大行政决策终身责任追究制度的研究综述及实践中的问题

对于重大行政决策终身责任追究制度的研究早在2014年便进入相关学者的研究视野，但真正被学术界所重视则是伴随党的十八届四中全会的召开。纵观从2014年到现今学术界的研究成果，其研究重点逐渐集中到制度的完善上，对于重大行政决策终身责任追究制度遇到的问题做出了各种的可能假设，为真正的制度制定奠定了基础。通过文献梳理，对于重大行政决策终身责任追究制度的研究大多数集中于决策现状、制定的困境及解决的对策，重点侧重于决策的制定（具体见上表）。

重大行政决策终身责任追究制度重点文献梳理表

通过对上述重点文献的梳理，可以看出，有关重大行政决策终身责任追究制度本身的相关问题已基本得到解决，但对于该制度实施路径建设的研究还未开始，或者对于该制度怎样更好的执行没有做出相应的说明。本文认为，“制度执行中的路径构建问题”既是在重大行政决策终身责任追究制度确立后将要开展的重点工作，也是提高制度应用价值的一项新尝试。

三、重大行政决策终身责任追究制度的执行困境

从广义上讲，公共政策是政府进行社会治理的最主要方式之一，这种方式由诸多环节构成，其中政策制定和政策执行是两个最重要的环节。对于一项公共政策而言，保证其制定的正确性是第一位的。同时，一项正确的政策要得到预期的结果，就必须依赖政策的正确执行。任何一项公共政策无论制定的多么完美，如果缺少了执行这一重要的环节，政策就会成为水中月和镜中花，从而失去了政策制定的初衷。对于重大行政决策终身责任追究制度而言，尽管到目前为止还未形成具有法律性的统一文件，一些地方政府也只是根据中央政府的相关精神制定出台了一些临时性的试行文件，但从长远看，这一制度最终得到确立是一种必然。一旦这一制度得到确立，要在该制度涉及的领域内充分发挥制定时预想的警示和震慑作用就必然要取决于该制度在实际工作中的顺利执行了。因此，前瞻性地分析该制度在执行的可能困境并尝试探索执行路径就显得尤为必要。依据一般政策执行的模式分析，本文主要从4个角度对重大行政决策终身责任追究制度的执行困境加以分析。

（一）决策执行主体困境

对于决策而言，其执行必然是由相应组织机构的成员来完成的，这些组织机构的成员就构成了决策执行的主体。在这里往往会形成一个认识误区，即认为决策制定与决策执行是同一个主体。其实，政策执行与执行是同一主体的情况在现今的政治体制中很难见到，至少两者不会完全统一。在两者不同或者至少是不完全统一的情况下，执行主体就需要对决策的内容、原则及具体的措施进行“同理心式的”充分理解，从而保证执行的顺利进行。从现实的政策执行情况来看，执行主体大多数情况下无法真正理解其要执行的决策的相关内容。相应的，对重大行政决策终身责任追究制度而言，执行主体也会存在理解上的偏差。总的来说，造成执行主体对决策理解偏差的原因是多种多样的，往往是多种因素综合作用下的结果。由于政策执行主体对决策存在理解上的偏差，决策的执行就会偏离其原有的目标，造成目标与结果的偏差。另外，决策执行的主体既然是人，就一定会或多或少地表现出“经济人”的某些特性。在利益面前，拥有对某些政治资源进行分配权力的决定者就有可能造成利益分配的倾斜，甚至出现寻租的现象，最终导致决策执行出现偏差。

（二）决策执行客体困境

重大行政决策终身责任追究制度执行的客体一般是指某项决策能够直接或间接影响到的对象。可以一种简单的分类方式将这些对象分为两类：一类是独立的个人，另一类是利益集团。对独立的个人而言，尽管其在执行客体中的数量非常少，但在执行过程中一旦自身利益受到损害或是得不到满足便有可能采取一些非常的手段来阻碍决策的执行。相对于个人，利益集团则是由为追求共同利益而组成的群体，他们试图通过相应的活动来改变决策对其的既定影响，使自身利益得到最大化，以追求资本理性为目标[8]。利益集团不会采用公然表达利益诉求的方式，一般会采用扶植相应代表者的做法去为自己谋求利益，这些代表者往往就存在于决策的制定者和执行者中。因此，从另一个角度来讲，决策的制定其实是政府与利益集团相互博弈的结果。当这种博弈对利益集团不利时，利益集团就会阻碍决策的执行，以期让政府做出让步。

（三）决策执行资源困境

党的十九大报告中做出了重要论断：我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。不平衡不充分的社会发展不仅影响了人民日益增长的美好生活需要，在很大程度上也制约了各种决策的顺利实施。对于重大行政决策终身责任追究制度的执行而言，这种不平衡不充分的社会发展制约主要体现在决策顺利执行所需要的各种资源上，包括人力、财力和物力等资源，在很大程度上无法对决策的顺利执行提供充足的保障。从人力资源角度考虑，决策的执行者大多是在一定职能部门的工作人员。目前，职能部门工作人员比较庞杂，人员职业素质参差不齐的现状还没有得到根本解决，这在很大程度上限制了决策顺利执行的力度。从财力和物力资源而言，由于重大行政决策终身责任追究制度涉及的地方行政组织所能掌控财力和物力资源有限，各地方行政组织主要决策者更愿意将大部分资源给予那些能够短时见效的决策，从而造成其他决策执行没有相应的物质保障。

（四）决策执行的环境困境

任何一项决策的执行都是在一定的环境中进行的，因此，决策的执行一定会受到执行环境的影响。执行环境主要包括国家层面和地方层面两种环境。国家层面的环境主要是指国家的利益诉求和政策主张等；地方层面的主要是指各地方自身的利益诉求和政策主张等。这两种不同的利益诉求与政策主张交织在一起就会形成四种不同的决策执行环境。同样的，如果重大行政决策终身责任追究制度的执行与两种环境完全适应，环境因素就会对决策的执行起到推动和维护的作用。如果决策执行与两种环境完全不适应，政策制定的正确性就要受到质疑，就需要重新回到制定环节认真核查。如果决策执行与两种环境中的任何一个不适应，那么环境因素就会站在决策执行的对立面，阻碍其实施。从社会发展的整个历程来看，大多数情况下执行环境是落后于决策的制定。因此，环境因素与决策执行之间的不统一是一种常态现象，甚至双方之间会产生激烈的碰撞。

四、基于公共行政执行微观行为的路径构建

从最初的公共行政理论来讲，普遍将决策执行的过程当成是一种官僚行政模式，官僚组织通过自上而下的措施来尽量控制决策执行的结果不偏离既定的目标。但随着执行研究的不断深入发展，对于这种官僚控制执行的传统观点进行了彻底的终结。

（一）公共行政执行的微观行为

公共行政执行的微观行为其本质上研究的主要内容在于理清各个行为和事件变量之间的关系。这种变量由3部分组成，即自变量、因变量和中介变量。对于公共行政执行的微观行为大致经历了这样一个过程。史密斯在1973年提出了“政策执行过程”模型，他认为影响政策执行结果的主要因素包括理想化的政策、执行机构的优化、目标的建立以及环境的影响[9]。紧接着霍恩在1975年提出了政策执行的系统模型，重点分析影响政策执行过程的6大因素之间的关系。6大因素主要是：政策目标、标准、资源，执行的方式、机关的特性，系统的环境以及工作人员的价值取向[10]。另外，巴达奇在1977年将博弈论引入到执行过程的研究中，提出了政策执行的博弈模型。该模型将政策执行看成是相关主体间的一种博弈，这种博弈是由政策执行的相关主体基于自身利益的考虑，通过一定的方式来调动相关资源的过程。马兹曼尼安和萨巴蒂尔也在随后提出了一个综合系统的政策执行模型，他们认为，影响政策执行的变量主要在于政策问题的特性及政策自身及以外的变量。在这之后，对于微观行为的变量研究也从政策本身的考量向着政策变迁的方向发展。1993年，萨巴蒂尔提出了政策变迁与学习的宣导联盟模型，认为政策的执行过程本质上是一种改变政策的原有含义，寻求取向学习的过程[11]。

对于公共行政执行的微观行为，除了厘清变量间的关系外，还要考虑执行的有效性问题，这也是作为公共行政执行要研究的核心问题。政策执行的有效性简单而言就是执行结果与目标之间的偏差值，这是基于结果导向的研究方式，也是保障相关权利能够量化的实现基础。为了对这种有效性进行一个全面的分析，相关学者旨在找出影响执行有效性的因素及因素之间的关系。在此研究中，马兹曼尼安、萨巴蒂尔和我国台湾的林水波、张世贤比较有代表。马兹曼尼安和萨巴蒂尔将影响政策有效执行的因素归结为3个方面：政策的难易程度、法律的控制力及非法律因素。林水波和张世贤在已有研究的基础上，将影响政策执行有效性的因素也归为3个方面，具体包括政策问题的性质、本身的条件及本身以外的条件。

综合以上，行政执行的微观行为作为协同机制和权力结构的一种外在表现形式其对整个公共行政执行提供一种新的研究途径，也将对重大行政决策终身责任追究制度的有效执行提供新的路径。

（二）基于微观行为的路径构建

重大行政决策终身责任追究制度作为建设中国特色社会主义现代化法制强国的重大举措，对当前政府行政行为会产生巨大的影响。但就目前各地试行的具体情况而言，依然存在很大的问题。这些问题的产生源于两个方面：一方面在于决策本身的不完整性；另一方面，就在于对执行主体的微观行为缺乏深入的研究，或者没有考虑到决策执行有效性的变量及变量之间的关系。上述两个原因构成了重大行政决策终身责任追究制度的执行路径，但从马克思主义辩证法的观点分析，要突出解决决定事物性质的主要矛盾，甚至是矛盾的主要方面。因此，基于这样的考虑在此将重点解决决定决策执行有效性的微观行为，构建更为科学合理的执行路径（见下图）。

1.强化执行主体的目标意识

决策的执行主体既是整个决策执行过程的主导者，也应是决策执行的服务者。基于这样的前提条件，决策的执行主体就必然要对决策本身的性质、决策执行的目标拥有更为深入的认识，尤其是对决策执行的目标，要在执行的初始便融入整个过程中。对于重大行政决策终身责任追究制度而言，其本质的目标在于规范决策制定的程序，避免不负责任决策的现象产生。因此，对于该决策执行者而言，要从更好地实现这一目标的角度出发，既要不折不扣地高效执行，又要采取诸如说服劝导等更为人性化的执行方式。在此基础上，应强化多元决策执行主体的理念，将社会组织和第三方机构纳入到决策执行的主体队伍中，逐步改变垄断执行的局面。同时，应加强执行过程的监督，使得整个执行过程不偏离既定的轨道，实现执行目标与结果的统一。

2.调适执行客体的利益博弈

基于巴达奇的博弈模型研究结论，对于重大行政决策终身责任追究制度的执行客体而言，由于涉及追究的事项重大，因此必然存在着多方利益者的博弈过程。要顺利实现决策执行的目标，就要对各利益集团的性质结构进行分析，将利益集团涉及决策执行的态度、应对的方式等做以调查，从而决策执行的针对性。需要说明的是，重大行政决策终身责任追究制度的执行对于利益集团的影响并不完全是不利的，在一定情况下可以将利益集团的相关人力、物力、财力资源进行充分的利用。麦克拉夫林在研究政策执行的过程指出，政策执行目标的达成还取决于执行组织与目标受众之间就目标或手段作相互调适的过程，调适的程度是主要的因素[12]。因此，要通过不断调适利益集团间的关系从而达到相互的制衡，减小对决策执行的阻碍。

3.完善执行过程的资源适配

相对于决策执行者而言，决策本身不具有调配相关资源的能力，因此，从严格意义上来讲还需要决策执行主体去不断完善调节执行过程的资源程序。对于任何重大行政决策终身责任追究制度而言，更需要各种资源的辅助，从而保证执行环节的顺利进行。在各种资源的适配过程中，决策执行者要重点关注资金和信息资源。作为决策执行的主要动力，资金的持续投入能够为决策执行的各个要素之间提供有效组合的条件，同时充足的经费也使得部门之间的协同执行成为可能。在当前信息化不断普及的背景下，对于信息资源的掌握也将在很大程度上影响决策的有效执行。面对当前存在的信息渠道闭塞、信息失真及信息孤岛问题，决策执行者要依托电子政府的成熟条件，保证执行过程信息的传播通畅，保证决策的贯彻执行，防止偏差和失误的产生。

4.优化决策范围的执行环境

重大行政决策终身责任追究制度的执行是一个动态的过程，在此过程中会受到诸多因素的影响。环境因素作为决策本身以外的一个变量条件，在决策执行的过程中造成的影响不容忽视。如何对执行环境进行重新塑造，使其达到能够既顺应发展的要求，又能有效地促进决策的有效执行是需要重点关注的问题。对于执行环境的优化，可以从两个方面着手解决：一方面可以通过大众媒体及自媒体的传播来引导政策执行的舆论环境，使公民树立正确的价值观，提高对决策的本质性认识从而达到广泛的认同，以此达到决策的有效执行；另一方面，要转变旧有的意识形态，将相应的理论推陈出新，形成新的意识形态体系，使其紧跟时代发展的步伐，通过反映当前行政环境的真实情况，从而避免决策执行出现脱离实际的失误[13]。

五、结语

重大行政决策终身责任追究制度本质上而言是一种对于领导干部在任期间的责任连带的保障，可以预见这一制度终将会上升到法律的层面，但是在这一过程中对于其真正的核心问题—执行的研究必然要具备高瞻远瞩的超前意识。只有在这样的意识指导下，才能对决策本身所针对的问题进行重新定位，才能对决策的制定者给予完善决策内容的依据。从公共行政执行微观行为的视角来构建重大行政决策终身责任追究制度的执行路径是目前的一种新的尝试，是从决策本身的角度来考虑执行过程中可能出现的一系列问题。所以，尽管对于该路径的构建还处在理论探讨的阶段，尚未形成统一的制度，也没有在真正的实践中进行过检验，但这一相应的大胆尝试为决策执行开创了一条新的道路，也为后续的研究奠定了基础。