食品安全工作绩效评估方法研究

文/金江军 张琳琳

保障食品安全，是我国政府的一项重要职能。2019年5月，中共中央、国务院印发了《关于深化改革加强食品安全工作的意见》，提出完善对地方党委和政府食品安全工作评议考核制度，将食品安全工作考核结果作为党政领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容，作为干部奖惩和使用、调整的重要参考。

一、食品安全绩效评估研究进展综述

从近十年来的相关研究文献来看，食品安全领域的政府绩效评估研究比较少，食品安全监管部门的绩效评估工作才刚起步。

刘为军等[1]人通过对9省（市）食品安全示范区的实证研究，归纳了7个影响食品安全监管绩效的关键因素，包括政府组织机构成立数、年有效监管次数、示范企业参与数、示范企业挂牌数、消费者食品安全知晓率、愿付较高价格购买安全食品的人群比例、科研人员参与数。

刘录民等[2]人建立了一套地方政府食品安全监管绩效评估指标体系，包括投入、监管过程、产出及结果三类指标。其中涉及食品安全的指标包括食品质量抽检合格率、食品中毒事故发病人数、食品中毒死亡人数、食品企业QS达标率、食品企业HACCP认证率。

刘鹏[3]选取了年度食物中毒事故数量、食物中毒人数、食物中毒死亡人数以及食品抽检合格率状况作为评估指标，对1991-2005年我国食品安全形势进行了分析。他还采用平衡计分卡方法，从工作业绩、相关利益者、内部管理以及学习与成长四个维度设计了一套省级食品安全监管绩效评估指标体系，包括52个评价指标。其中工作业绩包括如下9个指标：食品抽检合格率高，食品中毒事故数量、发病人数和死亡人数较去年均有所减少，辖区无食品安全丑闻，消费者对辖区食品质量状况满意，食品企业通过QS认证的比例，农村市场假冒伪劣产品得到遏制，无食品加工黑窝点，食品生产经营者对辖区食品市场秩序满意，辖区食品生产经营者证照齐全[4]。

何远山等[5]人研究了生产领域食品质量政府监管有效性指数。监管有效性指标分为客观指标和主观指标两类，其中客观指标包括食品实物质量监督检查合格率和食品实物质量投诉量，主观指标包括公众对食品质量安全监管工作的满意度和食品企业对食品质量安全监管工作的满意度。

黄丹丽[6]采用成本收益分析法研究了食品安全监管绩效评估方法，选取了公信力提升、物质奖励、企业形象、社会满意度作为收益指标。

目前食品安全绩效评估方法存在如下一些问题：一是概念不清。例如，把发展水平评估与绩效评估相混淆，把过程评估与结果评估相混淆，把产出（output）和结果（result）相混淆。二是目的不明确。绩效评估目标不清，导致评估范围不清，评估内容不清甚至错误。三是指标选取不合理。例如，缺乏定量指标，或者有些指标难以量化；一些指标难以测定，可操作性较差；有的纳入了与绩效无关的指标。

二、食品安全监管部门绩效评估指标体系研究

（一）指标体系设计原则

设计食品安全监管部门绩效评估指标体系，应坚持以下基本原则。

1.针对性

北京大学周志忍教授认为，绩效评估应着眼于政府分内职责，体现与组织使命的相关性[7]。从各级食品安全监管部门的三定方案来看，食品安全监管部门的分内职责包括组织制定食品安全方面的政策法规、发展规划、标准规范等，监测和评估食品安全风险，排查食品安全隐患，开展食品安全执法，召回和处置问题食品，开展食品安全事故应急处置，发布食品安全信息，推进检验检测体系、溯源体系、诚信体系、信息化建设等。应围绕这些职责开展食品安全监管部门绩效评估。

2.结果导向

当代政府绩效评估的一个重要理念是“结果导向”。食品安全监管部门各项工作最终结果应该是提升食品安全水平，减少食品安全事故。食品安全监管部门绩效评估应突出食品安全水平提升方面的指标。

3.定性与定量相结合

政府工作有些是可以量化的，有些是无法量化的。为了保证政府绩效评估的客观性，对政府工作成果应尽量量化。为此，食品安全监管部门绩效评估指标应包含定性指标和定量指标，以定量指标为主，定性指标为辅。

4.可操作性

政府绩效评估不能仅停留在理论探讨，而是要深入实践。食品安全监管部门绩效评估要能“落地”，就必须选取可测度的评估指标。如果选取了不可测度或难以测度的指标，就会影响食品安全监管部门绩效评估工作的开展。

（二）指标选取及说明

食品的主要类型包括食用农产品、普通食品、进口食品和保健食品，食品安全监管环节包括食用农产品生产和加工、食品生产和加工、食品流通和餐饮。根据针对性、结果导向、定性与定量相结合、可操作性原则，同时考虑我国食品安全监管体制的特点以及近十年来食品安全事件特点，选取了以下指标作为食品安全监管部门绩效评估指标，如表1所示。

表1 食品安全监管部门绩效评估指标体系

食品安全监管部门各项工作最终结果应该是提升食品安全水平，减少食品安全事故。食品安全监管部门绩效评估应突出食品安全水平提升方面的指标。

食品安全监管部门绩效评估指标体系包括6个一级指标，12个二级指标。6个一级指标是食用农产品安全率、生产加工食品安全率、流通食品安全率、餐饮安全率、重点食品安全率和社会满意度，其中食用农产品安全率包括农药/兽药残留抽检合格率、重金属残留抽检合格率两个二级指标，生产加工食品安全率包括食品原料抽检合格率和食品添加剂抽检合格率两个二级指标，流通食品安全率包括过期食品发现率和假冒伪劣食品发现率两个二级指标，餐饮安全率包括食物中毒人数占比和食物中毒死亡率两个二级指标，重点食品安全率包括婴幼儿配方乳粉抽检合格率、进口食品抽检合格率、保健食品抽检合格率三个二级指标。

食品原料抽检合格率反映了食品生产加工过程中使用非食品原料、回收原料情况。过期食品发现率是指执法人员在巡检过程中发现销售过期食品数量占食品总数的比例。假冒伪劣食品发现率是指执法人员在巡检过程中发现销售假冒伪劣食品数量占食品总数的比例。食物中毒人数占比是指食物中毒人数占当地人口总数的比例。食物中毒死亡率是指食物中毒死亡人数占食物中毒人数的比例，按每千人死亡人数计算。社会公众满意度按抽样人群对食品安全监管部门满意度评分的平均分计算。

上述食品安全监管部门绩效评估指标体系既考虑了监管环节，又考虑了监管对象的类型；包含客观指标的同时，也包含了主观指标。