有效花钱：预算绩效管理的铜陵样本

郭敏

“财政资金越来越不好要了，也越来越不好花了。”实施财政预算绩效管理后，铜陵很多部门都有这样的体会。

“钱不好要”是因为设立了“花钱必有效”的目标，“不好花”则是建立了“无效必问责”的制度。这“不好要”与“不好花”的背后，预算绩效管理的激励和约束作用逐渐显现，推动着财政资金的聚力增效，提高了公共服务的供给质量，更让政府的公信力和执行力不断增强。

财政预算是调节社会经济生活的重要手段，政府会不会“花钱”，很大程度上成为衡量政府治理水平的标尺。从2012年起，改革先锋城市铜陵从民生工程入手，积极探路预算绩效管理改革，以绩效管理为主线，深化财政改革，并取得了明显成效。

铜陵的探索脚步正契合国家财政体制改革的思路，2018年，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》正式实施，全面实施预算绩效管理被定义为优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。

近日，因预算绩效管理工作的推进卓有成效，铜陵获得2018年国务院落实有关重大政策措施真抓实干督查奖励。那么，铜陵如何实施预算绩效管理？又释放出哪些突出的改革效应？

触动改革开关

“只考虑把钱花出去，至于产生怎样的效果并不在意;不知道怎么花钱，让宝贵的财政资金躺在账上睡大觉，这都是缺乏绩效理念，导致资金使用不当、效率低下的表现。” 铜陵市财政局局长黄宝林一语道出实施预算绩效管理的必要性。

当前，我国经济已由高速增长阶段转为高质量发展阶段，经济增速放缓、财政赤字压力增大，与此同时，却面临着日益庞大的财政预算规模和民众不断提高的对公共服务的质量需求，迫切需要强化预算管理、提升资金的优化配置。

作为资源枯竭型城市，铜陵财政收支形势更加复杂：供给侧结构性改革、生态环境整治、减税降费等措施不断推进;改善民生、城乡一体化协调发展等刚性支出只增不减。

一边是新形势下严峻的经济环境，另一边却是有限的资金却得不到有效利用。对此顽症，预算绩效管理成为一剂“良方”。然而，由于机构主体职责不明确，参与主体积极性不高，绩效指标不完善等问题制约，预算绩效管理推进难度大、进程慢。

鼓点急促、号角声催，怀揣预算绩效管理改革的强烈决心，铜陵从民生工程开始破冰行动。民生工程出发点在于为民谋利，但有的项目存在不符合地方实际、后期维护保养不当等问题，不仅制约作用的发挥，更导致大量预算资金投入缺乏效益。

剑指痛点，2012年起，铜陵在全省率先对4项民生工程引入绩效评价。在项目实施之前多渠道征集民意;在项目实施过程中邀请人大代表、政协委员、群众代表共同监督，发现问题及时整改;项目结束之后，委托中介机构进行评价并及时反馈。

源头问需、过程问计，结果问效，一系列措施让民生工程成为真正的民心工程，取得良好的效果。據此经验，铜陵预算绩效管理由点及面，从项目向部门扩展，从一般公共预算支出向政府性基金预算、国有资金经营预算拓展。2019年铜陵市本级预算公开评审工作，涉及29个部门整体支出预算公开评审和8个部门16个项目的支出政策（项目）评审，朝三年“全覆盖”的目标又迈进一步。

为推动预算绩效管理有力有序有效地展开，铜陵构建起“1+5+N”的制度体系，以基本制度为统领，对预算绩效管理的原则、范围、方法、机制等做出制度性安排。建立部门预算、涉企资金、民生工程、扶贫资金和政府投资5个专项制度，配合出台绩效目标管理、绩效评价、结构运用等20多项配套政策。

筑牢制度保障的同时，铜陵创新工作机制，把预算绩效管理工作作为“一把手”工程，坚持高位推动，市政府成立绩效管理工作领导小组，对预算绩效管理重点工作，自上而下分解任务、明确责任，引领全市上下同频共振，变财政部门单打独斗为各部门协同作战，充分发挥部门在基础工作方面的作用。

制度保障，上下联动，左右协同，织就铜陵预算绩效管理的治理网络，并加速向全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系迈进。

“绩效”如何发力

“钱花在哪儿？”这是预算绩效管理需要答好的第一道题。

20分钟之内，部门“一把手”要清晰完整地陈述“钱要花在哪”，并接受现场多位专家的质询和评审。这显然不是一件易事，但是对铜陵各部门负责人来说，已经驾轻就熟。

“一开始，还真捏一把汗。”一位部门负责人告诉《决策》，“通过详细介绍项目的决策依据、绩效目标、考核指标、费用标准，执行措施，接受专家指导，提高了部门工作的管理效率，我们工作也更具动力。”

“一把手”亲自陈诉，既是铜陵预算绩效管理中的着力点，也是预算绩效管理全链条上的源头所在。为了从源头防控财政资源配置的低效、无效，铜陵秉持“公开为常态，不公开为例外”的“阳光财政”原则，除涉密项目外，所有新增及超过100万元的项目全部纳入预算公开评审。

在公开评审会上，部门一把手对项目进行陈述，并接受财政初审、第三方专家质询、人大审查监督关口前移的“三方会审”，形成的绩效评价结果作为资金流向安排的重要依据。

为确保绩效评价结果的公正性和权威性，铜陵在结合地区实际的基础上积极探索，制定了科学的衡量指标，并不断提升评审质量。

在指标制定上，铜陵坚持定性与定量、共性与个性结合，设置了“投入、过程、产出、效果”4个共性指标，从节约成本、项目管理、产出效果、社会效应等多环节多角度进行评审。细化建立了包括产值、税收、就业、竞争力45个具体指标评价。主管部门自我评价、财政重点评价和第三方评价均使用同一套指标体系。

在组织评审上，由市人大牵头组织，坚持“开门办评审”，评审结果向社会公开。加大行业专家尤其是市外专家比重，外地专家占三分之二，且评审专家必须取得注册类资质，获得高级以上职称，同时，将独立评审作为评审质量管控的主要抓手。

明确了“钱花在哪”，还要加强对“钱怎么花”的监督力度，及时防止“乱花”“错花”“不花”等问题。铜陵建立涉企信息比对系统和国库资金动态监控体系，通过动态监控，及时调整预算执行过程中的偏差，避免出现资金闲置沉淀和损失浪费，堵塞管理漏洞，确保财政资金使用安全高效。

“现在，人大跟财政预算联网，对铜陵市87个一级预算单位的项目花费进程和状况一目了然，一旦发现偏差，立即组织调研和纠正，确保项目健康运行。”铜陵市人大常委会预算工作委员会副主任徐继祥告诉《决策》。

钱花出去要看到效果，铜陵加大问责力度。项目结束后，通过第三方进行绩效公开评价，根据考核评价结果进行动态调整，对绩效评价效果好的项目优先安排，加大投入力度，评价一般的提出完善意见，评价效果差的项目则压减支出甚至不予安排。

同时，建立沉淀资金清理回收机制，促进资金合理配置，并健全预警约束机制，对违规骗取涉企财政资金的企业和个人发现弄虚作假，三年内取消申报资格，追回违规套取财政资金。

值得一提的是，在铜陵绩效评审过程中，充分发扬民主化科学化，如果项目被“PASS”，主管部门有一次“申诉”的机会，通过复审决定最后的结果。

释放多重效应

预算绩效管理的实施激活了财政资金的一池春水，释放出多重效应，其中最突出的效应是财政资金实现了优化整合。

数字是最好的注脚。2019年，铜陵部门支出预算申报资金需求10.73亿元，增长63.8%;涉及项目798个，资金5.63亿元，其中经常性专项565个，项目支出233个。经过公开评审，评审金额8.47亿元，核减金额2.26亿元，核减率达21%。

然而，核减金额并不是预算绩效改革的目的，预算绩效管理遵循 “不唯减、不唯增、只唯实”的原则，旨在提高资金安排的科学性、合理性，在预算绩效管理的实践中，“不减反增”的案例也不在少数，更重要的是通过综合论证，确保了财政资金该足额保障的一分不少，一般性支出厉行节约，重复申报的优化整合，有效防止单位之间经费苦乐不均，有限的资金在公平公正的基础上最大程度地实现聚力增效，让每一分钱都花在刀刃上。

如果说，数字的增减是财政资金聚力增效的直观反映，那么，在这背后更深层次的效应在于政府管理能力的极大提升。

以往，部门编制预算往往带有争取资金的需求，导致预算编制与执行脱节，编制方法不科学，甚至还存在一定的随意性。预算绩效管理改革后，预算评审倒逼部门加强财务管理、改进编制方式，在项目谋划时更加深入细致。同时，专家评审这堂高效的“预算编制课”，也令部门意识到预算编制和执行中存在的不足，有的放矢加以改进。

对财政部门来说，绩效管理也使得财政部门摆脱“讨价还价”的尴尬，更加客观地进行判断和审核。此外，由于初审直接体现财政部门的水平，也促使财政不断提升专业技能，“打铁先令自身硬”。

与此同时，绩效自评和外部评价相结合的多层次绩效评价体系，全方位、多维度反映财政资金使用绩效和政策实施效果，促进提高财政资源配置效率和使用效益，使预算安排更好地贯彻落实重大方针政策和决策部署。

而更深遠的意义在于，从最初的被动接受到逐渐认可并主动作为，绩效理念已经深入人心，深度融入预算编制、执行、结果的各个环节，由压力化为动力，促使部门之间由“争资金”转变为“管理项目，优化政策”，从“要我有绩效” 转变为“我要有绩效”，共同发力构建预算绩效管理新体系。

行百里者半九十，新时代背景下，建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系仍然任重而道远，但是铜陵始终坚持探索的步伐，让财政资金发挥更大的效益，为铜陵实现高质量发展保驾护航。