新形势下绩效管理在农业科研项目管理中的应用

周 毅

一、引言

党的十八大以来,中央深入实施创新驱动发展战略,因此政府财政预算中的科研经费投入在逐年增大。据国家统计局、科学技术部和财政部于2018年10月联合发布的数据显示,2017年我国科研经费投入总量超1.76万亿元,同比增长12.3%,位列世界第二；其中财政科技支出0.84万亿元,同比增长8%,再创历史新高。在科研经费投入不断增大的同时,政府也在持续出台对科研人员“松绑”的利好政策。2016年,中共中央和国务院发布了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50号）,其中明确提到了对于科研经费的管理开始逐步采取“放、管、服”的科学化方式,改革和创新科研经费使用和管理方式,以更好激发广大科研人员积极性。

然而,最近几年,国内科研经费乱象时有发生,包括：科研项目“浮躁化”、项目申请“行政化”、经费落实“功利化”；科技成果转化率低下,科研经费严重浪费,学术腐败现象被频频曝光……这些问题已经成为社会关注的焦点。因此,即便在国家财力和政策双支持的大背景下,部分科研机构和人员却仍然合存疑虑,表示自己“不敢做科研”了。

为此,2018年7月,国务院印发了《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发【2018】25号）,通知明确提出,要“建立以信任为前提的科研管理机制”,切实“减轻科研人员负担”,“充分释放创新活力”。其中明确提到,要“强化科研项目绩效评价工作”,具体从“推动项目管理从重数量、重过程向重质量、重结果转变”。这里无疑提出了今后科研经费管理的新方向：绩效管理。

“绩效管理”原本是源自西方管理学中一个经典的企业管理术语,是指企业中“管理者和员工为了达到组织目标共同参与的绩效计划制订、绩效辅导沟通、绩效考核评价、绩效结果应用和绩效目标提升的持续循环过程”。而对于科研项目特别是农业科研项目中的绩效管理,目前我国的研究现状主要集中以下两个方面：一是项目资金支出绩效管理,是一项“对项目实施过程中资金支出情况及绩效目标的实现程度进行评判与调整,最终通过考评结果为下一年度的财政预算管理和项目管理工作提出意见和建议的全过程管理工作”；二是预算绩效管理,“要从提升单位绩效管理意识、明确绩效管理目标、科学开展绩效评价、注重绩效管理效果等方面”,“实行绩效与预算紧密衔接”的管理模式。这两方面研究均着眼于绩效管理与财务管理的结合,而本文研究力争让绩效管理立足于农业科研项目本身,以“目标——结果导向管理”模式构建一套适合农业科研项目绩效管理的流程机制,并设计符合农业科研特点的绩效评价指标体系,为完善农业科研项目规范管理提出意见和建议。

二、农业科研项目绩效管理的现状及不足

近几年,随着我国政府公共管理体系的全面改革,财政预算绩效管理的广泛实施和应用被认为是政府治理方式深入改革的标志之一。然而,以财政专项资金为主要来源的农业科研项目,其绩效管理的方式在基层农业科研单位中普遍存在“落地难、执行难、应用难”的困境,具体分析来说,主要由以下几个方面原因造成：

（一）绩效管理流程尚未健全，未能有机融入现有农业科研项目管理模式

图1 现有农业科研项目单向管理流程图

现有的农业科研项目管理模式,如图1所示,是以项目管理流程为主,辅以财务管理流程与绩效管理流程。这三种管理流程实施操作相对独立,但也有所交叉,其中财务管理流程与项目管理流程结合相对紧密,在项目管理“申报立项-项目执行-结题评审”等环节进行时,均有相应的财务管理模块来同时展开,能够提供较好地匹配度。但是在绩效管理流程中,仅在项目申报立项时提供绩效目标的设定,却缺乏项目执行时的进一步跟踪管理；以及结题评审时提供绩效评价的结果,却缺乏绩效评价结果的进一步应用反馈。现有绩效管理流程的不健全,使得绩效管理未能真正融入到项目管理流程中,无法发挥其应有的作用。

（二）绩效目标设定随意度大，无法有效体现约束和激励作用

现有的绩效目标设定,如图1所示,作为绩效管理的起点,是在项目申报立项时辅助开展的,它并非项目立项的核合环节,而是作为项目申报的“附件”存在的。以现有项目申报入库为例,绩效目标的设立采取了由项目实施团队在项目库中自行确定目标并选择指标及评价标准的方式,尽管能够一定程度上符合项目实际情况,但是也存在随意度大的问题。特别是绩效目标的设定直接关系到项目结题时“交账”的难易程度,而现有的绩效评价又存在约束不够、激励不强的问题,因此项目实施团队普遍采取了绩效目标设定“低、易、松”的做法,从源头上就造成了绩效管理工作的混乱和低效。

（三）绩效评价指标体系不完善，难以有效进行量化考评

绩效评价指标体系的建立是绩效管理流程中的关键环节,指标体系的选取和实施直接影响着评价结果。现有的河北省农业科研项目绩效评价指标体系,由项目管理绩效指标和项目结果绩效指标这两大类指标构成,其中项目管理绩效指标下设“立项定位”、“预算编制”、“组织实施”、“绩效评价”这四个一级共性指标和若干个二级分类指标,而项目结果绩效项目下设“产出指标”、“效益指标”、“满意度指标”这三个一级共性指标和若干个二级分类指标；管理绩效指标和结果绩效指标的评分分值分别占总分的40%与60%。在实际评价过程中,单位绩效评价部门或专家评委团关注的重点往往是项目管理绩效指标的完成情况,因为这类指标主要涵盖预算批复、财务支出、制度保障等方面,评分可以做到有据可依；然而对于结果绩效指标,由于很难将其中的“效益指标”（经济效益、社会效益、生态效益等）、“满意度指标”进行量化评分,且“产出指标”在设定时就存在完成难度偏低的问题,因而评价工作一般流于形式,并未能真正发挥效果。所以从整体上看,现有的绩效评价指标体系难以对科研项目的完成质量和效果进行独立客观的评价分析,对项目的反馈改进更是无从谈起。

（四）绩效评价结果反馈应用不足，缺乏相应的奖惩管理措施

表1 农业科研项目绩效评价指标体系表

现有的绩效管理流程,如图1所示,在绩效评价工作后即宣告结束,缺少了对评价结果的应用反馈。绩效管理流程的初衷,本来是要通过达到这种手段提高科研项目财政资金的使用效率,完善并优化项目管理制度中疏漏和不足,以及发挥科研工作者正向激励作用的目的,但由于实际工作开展过程中,绩效评价结果缺乏相应的管理制度约束,无法真正应用于绩效管理流程的设计初衷,因而绩效评价结果丧失了公信力；进一步讲,正是由于评价结果的公信力丧失,也更造成了整个绩效管理工作难以开展；绩效管理的理念一直被人忽视或者不被认可,难以对科研项目管理本身发挥应有的效力,也就不足为奇了。

三、对于农业科研项目绩效管理的对策及建议

要想切实有效地提升农业科研单位绩效管理水平,真正发挥出绩效管理的效力,就必须将绩效管理覆盖农业科研项目开展的整个过程。具体说来,有以下几个方面：

（一）科学设定绩效目标

绩效目标的设定,不应仅仅作为项目绩效管理的起点和项目申报的“附件”,而是要突破原有观念,将绩效目标真正作为项目管理的核合要素。要通过使用目标管理法（MBO）等现代管理会计工具来科学地编制和设定项目绩效目标,目标要有计划性与可行性。目标设定的计划性,是指项目团队在编制绩效目标时,必须做到“三个符合”：一是要符合科研单位总体发展目标；二是要符合研究团队自身方向；三是要符合科研专项任务目标。对于第一个“符合”,要有机结合单位长期规划,目标的编制要关注单位优势学科内容的巩固和强化；对于第二个“符合”,要有效衔接团队年度计划,目标的编制要关注团队自身研究方向的延续性及拓展性；对于第三个“符合”,要区别财政稳定性支持项目及竞争性申请项目,对前者的要求与第二个“符合”相同,对后者则要进一步关注专项任务绩效,使其满足专项资金的申报要求。目标的可行性是要做好绩效指标的分解工作,使其具有可实现和可评价的效果,详细内容在后文中展开。

（二）完善绩效评价指标体系

在绩效评价领域中,有个著名的原则3E原则,即经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效益性（Effectiveness）；简单来说,经济性是指成本比较优势,效率性是指产出比较优势,效益性是指收益比较优势。将此原则应用到农业科研项目中来,那么绩效评价就应该是一个全覆盖、多角度,既关注过程又关注结果的综合评价体系。具体以河北省农业科研项目绩效评价指标体系的构建为例,通过层次分析法,将原本的项目管理绩效指标和项目结果绩效指标这两大类指标分解、归并、修正及重构,最终形成“3-9-18”的三级指标体系（见表1）。具体说来,即在项目投入、项目执行、项目产出三个项目开展的阶段上,三级指标相应的设置了18个,其中定性指标和定量指标各9个,将定性分析和定量分析相结合；再根据研究方向、任务要求、科技创新等特点,具体细化各项指标的内容及权重,最终形成对省级农业科研项目开展情况的全方位、多维度的绩效评价体系。

（三）建立绩效跟踪与绩效反馈机制

前文说过,现有的绩效管理流程是有所缺失的,仅有绩效目标、绩效评价这两个机制模块（如图1所示）。要想使绩效管理发挥真正效力,还必须建立起绩效跟踪与绩效反馈机制模块。具体来讲,在项目执行过程中,要以绩效跟踪为抓手,从绩效目标进展程度和预警风险评估等角度出发,关注项目进展情况及预算执行情况,实现绩效管理与项目管理、财务管理的有机结合、达到“三同步”的管理效果。在项目结题验收后,要加强绩效评价的应用,一方面要把绩效考评结果尽快反馈给相应的部门或人员,并且在适当的条件下,可以将结果进行广泛公示；另一方面要加强绩效奖惩措施的使用,通过未来科研项目资源优先配置和人员经费激励等政策方法,充分体现科研工作和科研人员的价值,达到正向激励的效果。

综上所述,绩效管理要贯穿项目管理全过程,需要以绩效目标为核合要素,通过绩效跟踪、绩效评价到绩效反馈等机制模块的实施作用,逐步建立起农业科研项目“科研立项有目标、执行过程有跟踪,结题验收有评价,评价结果必应用”的闭环管理机制,真正实现以“项目管理为主线,绩效管理为抓手,财务管理为监管”的管理理念。具体如图2所示。

图2 农业科研项目闭合管理流程图

四、结语

党的十九大报告指出,要“加快建立现代财政制度”,“全面实施绩效管理”。随着财政体制改革的不断深化,以及国家财政对于农业科研经费投入比例的逐步增大,对农业科研项目实施绩效管理是推动科研经费管理改革的必经之路。绩效管理作为科研项目管理的重要抓手,将绩效理念和方法深度融入到项目管理和预算管理的全过程,强化绩效目标管理,重点关注资金支出效果和目标实现程度,建立起有真正起到激励和约束作用的评价考核机制。建立健全农业科研项目绩效管理体系,在促进提升财政资金在农业科研事业上的有效支出与管理效率的同时,也必将在提升农业科研单位自主创新能力和公益服务水平上发挥巨大作用。

在农业科研项目中实施绩效管理,不仅对科研人员是挑战,对财务人员同样是挑战；它突破了原有财务会计在项目管理中仅仅进行预算、核算与决算的框架模式,需要更多现代管理会计工具的创新型应用,比如关键绩效指标法（KPI）、平衡积分卡（BSC）、以及本文中提到的目标管理法和层次分析法等。同时,随着近年来政府会计改革不断深化,“双轨制”政府会计体系的建立以及会计准则的日益丰富,使得行政事业单位对于会计分析、决策等管理会计功能的需求大大提高；而在农业科研项目中引入管理会计要素,聚焦绩效管理,这将使科研项目管理真正从过程管理转变到目标管理,也使得财务管理回归到项目运行本质,为科研人员“减负”、“松绑”。