浅析行政法视角下的公物公众使用

刘云

摘 要：随着社会的发展，我国的科学技术的发展也有了很大的进步。公物公众使用收费过高或不当的免费都存在公平、效率等问题。现有学说对收费判断的标准过于空泛、单一，无法反映复杂的现实，也难以给予实践有效指导，需要更精细化的研究。影响收费与否及定价的主要因素包括需求的基本性、资金来源、价格调控的合比例性、自然公物还是人工公物、使用习惯、受益对象和受益范围与时机、自愿的意思表示等。

关键词：行政法视角；公物公众；使用

目前，在我国公物管理、公物利用领域，由于行政权的滥用，公众对于公物的合理使用权利没有受到应有的保障。本文在公物的理论框架下，对我国目前公物公众使用的一些现状如公物公众使用的收费等问题进行探讨和思考，并在此基础上，为保障公物的公众使用提供一些完善的建议。

1 公物相关概念

关于公物理论，在大陆法系国家如法国、德国、日本等已经有相对成熟的理论研究了。在我国，对于公物法的理论研究，总的来说沿袭于以上大陆法系国家，还需要在与国内立法、司法理念以及实践相结合的基础上进一步完善。目前严格按照我国现有法律来说，公物只存在于学理上的概念之中，并没有写入实体法中。本文主要从公众的角度探讨公物的公众使用，所以本文所研究公物主要针对的是直接提供公众使用，服务于公共利益的公眾用公物。

2 我国公物公众使用的现状及思考

1）现有立法不完善。虽然在各层级法律之中有某一特定公物或者特定公物领域的相关立法，如《草原法》、《公路法》、《自然保护区条例》等，但我国现有的法律并未就整个公物领域进行统一立法。目前，我国公物立法还尚有诸多需要完善之处：首先，现行有关公物的法律法规一般集中强调行政机关的各方面职权，缺少对公众参与权以及救济权的规定。如《自然保护区条例》中的法律条文都集中于以行政主体的角度，对管理机构的管理职权及管理制度进行设置，而对公众各项权利却少有提及；其次，由于法律的空白与漏洞，在公物的管理中常出现背离公共利益的情况。

2）公物管理侵犯公众使用权。依照行政法的基本原则，并考虑到公物的公共福利性，行政主体在对公物进行管理时应遵循合法性原则、平等原则、正当程序原则等。但由于在我国，目前没有统一的公物管理规则，在面对繁杂多样的公物时，行政主体在行使管理权时的自由裁量权被放大，且由于缺少监督，行政主体在行使公物管理权时违背以上原则，侵害公众对公物的合理使用权利的现象也广泛存在。

3）公物公众使用收费过高。关于公物的使用，学理界基于公物的公共属性，存在免费为原则，收费为例外的观点。但是这也并不代表，免费是对所有公物公众使用的必须，甚至于在某些特定公物领域，对所有公众免费使用反而会损害公共利益，产生公地悲剧。还有，从现实的角度来说，政府公共财政毕竟是有限的，也并不能完全负担起对所有公物管理和保护的成本。所以，一般来说，对特定公物的公众使用进行适当收费是可取的。但是，由于在缺少统一高层级法律的约束下，行政管理机关滥用对公物公众使用收费的自由裁量权，为了追求部门、地方政府或者集体的利益，设定不恰当的收费标准，对公众的合理使用增加负担。

3 我国公物公众使用的具体完善

1）完善我国公物相关立法。针对公物法律制度的不完善，首先，在公物领域的立法应树立以公共利益为首要的立法理念，并确立管理的统一法律规范，在立法上要注意体现对行政机关自由裁量权的限制，对公民应当享有的权利进行系统规定，包括程序上的权利和享有救济的权利，以保证公物能够真正服务于公众。其次，由于某些特定公物领域的相关法律规范中存在法律层次低，如有些公物领域仅仅存在部门规章无法约束地方性法规，使得有些公物在实际中变成地方的“私有财产”，谋求地方利益的工具，所以应建立高层次的法律规范体系，增强法律的约束力。再而由于我国目前公物立法，仅在少数公物领域制定了相关法律规范，其他公物领域法律尚存在空白，所以应扩大公物领域法律覆盖的范围，完善其他公物领域的立法。

2）构建公物管理具体制度。为严格规制公物管理机关作出关于公物的行政决策时的自由裁量权，应首先确立公物管理的规则。在具体制度的建设上，主要从公物自身的保护、制约公物管理者权力滥用、保障公众的权利这三个方面来构建：在公物自身的保护上，主要从行政主体义务的角度，来完善行政主体履行公物管理的义务的制度，避免因不作为带来对公物自身的损害，且明确行政主体未尽到管理义务造成危害结果时责任的承担；制约公物管理者权力滥用的有关制度构建包括，明确行政主体对公物利用进行许可以及限制的具体范围、条件以及标准的设置；保障公众权利的制度构建体现在保障公众对行政主体的监督权、对公物的利用请求权、因公物致害时的损害赔偿请求权以及相应救济制度等。

3）完善公众参与。约束行政主体的管理行为，保护公物本身免受不当损坏以及公众自身的权利，都需要完善公众参与制度。在公众参与公物管理的行政过程中，行政主体做好关于公物管理的信息公开尤为重要。行政主体应保障公众参与制度落到实处，与时俱进，做好公众参与的宣传与动员，促进公众参与形式的多样化，同时做好公众参与的规范化引导，以此为常态制度进行建设并不断完善。在行政执法过程中，要慎用自由裁量权，严格制定关于公物信息公开的具体条目，准确、全面、及时地公开与公众利益相关的公物管理行政过程中的信息。在信息化的现代社会，行政主体也应该主动完善信息公开的电子化平台，对各项相关信息进行整合及分类，为公众获知公开信息减少阻碍，提供便利。此外，在司法中，保障公众参与体现在保障公众享有寻求司法救济的权利，包括扩大行政公益诉讼的主体资格，保障公众可诉讼的权利。

4）营利性收费。营利性收费，是指公物的收费以获利为目标，而定价上不仅能收回成本，还能获得一定的投资回报。这主要针对的是非国家投资的公物。作为市场主体，其投资建设公物的主要目的是追求经济回报，收费是其中的重要一环，因此也就自然而然地在收费定价上需要盈利空间。对于这样的一种收费，实践中多有将其称为“市场调节价”。在此之所以使用“营利性”这一个概念，而非“市场性”，有两个原因。第一，效率性收费属于非营利目的，但其同样需要考虑市场性因素；第二，营利性收费以市场考量为主，但并非是纯粹的市场机制，受到了价格控制等行政调控手段的影响。行政调控手段在营利性收费的公物中是十分必要的。

4 结语

在服务行政的理念下，基于公物的公共属性，行政机关应主动认识到公众具有对公物的一般使用权并且对其加以法律和制度上的保障：一方面，通过完善立法，为公物的公众使用提供法律保障，使得公物管理规则的制定有严格的法律依据，并使公众能够实质地参与到公物管理过程中并享有权利的救济；另一方面，完善我国公物管理制度，分离公物管理职能和公物开发利用职能，形成相互之间的制约，以致于最大限度实现公物的公共利益。总之，对于保障公物的公众合理使用，应从立法、行政、司法上保障公众使用权益，以提高公共福祉，这也需要未来行政法学给予公物的管理与公众使用更充分的关注。

参考文献

[1]马颜昕.论公物公众使用收费的标准[J].现代法学，2018，40（01）：104-115.

[2]宋瑞，孙盼.我国5A级景区门票价格分析与国际比较[R].北京：社科院旅游研究中心，2015.

作者简介

刘 云，河南师范大学法学院硕士研究生。