司法责任制下的法官问责标准：制度、评价与借鉴

马 骏

(合肥工业大学 文法学院，合肥 230009)

司法责任制是司法体制改革的核心内容，具有牵一发而动全身的作用。党的十八届三中全会提出，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判，由裁判者负责。十八届四中全会提出，明确司法人员工作流程、职责和标准，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责机制。党的十九大则将司法责任制提到了一个新的高度：“全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”法官问责是司法责任制的重要内容，其标准如何，在学界一直颇有争议，在司法实践中也存在较大困惑。如何科学、合理地界定法官问责的标准，直接关系到司法责任的落实与司法公正的实现。

一、域外法官问责标准考察

(一)美国法官问责的标准

美国法官的问责主要通过弹劾和惩戒的方式来实现。美国联邦宪法第2条第4款规定，总统、副总统及所有合众国文职官员，因叛国罪、贿赂罪或其他重罪或轻罪而被弹劾定罪的，须予以免职。被弹劾的法官应由众议院提起控诉，由参议院审理后经三分之二以上的多数成员投票通过。1989年10月，美国参议院投票就众议院通过弹劾程序对Alcee L. Hastings法官提出的17项指控中的8项做出了有罪判决。两星期后，Walter L. Nixon法官也遭受了同样的命运。[1]83由于十足的罪行在美国法官中十分罕见，因而弹劾程序几乎不大可能发生。除罪行以外的其他不良行为，须根据美国国会1980年通过的《司法行为与资格丧失法案》进行惩戒。根据该法案的规定，任何认为法官实施了有失偏颇行为的人，都有权向上诉法院的书记官提交书面控告，由上述法院首席法官进行审查，结果应以书面形式呈报司法理事会，司法理事会认为法官确有不良行为的，应根据不良行为的严重程度，采取以下措施：私下或公开批评或谴责，在一定时间内禁止分配案件，要求主动辞职，提请国会考虑启动弹劾程序。

相比较联邦法官，美国各州法官的弹劾事由显得相对宽泛，除了犯罪之外，大多还包括违法违纪等严重不当行为。如弗吉尼亚州宪法第4条第17款规定，法官违法乱纪、腐败、失职，或犯有重罪或轻罪的，应受弹劾。[2]102阿肯色州宪法第15条规定，法官、议员等公职人员犯有重罪、轻罪或有其他严重不当行为的，应受弹劾。[3]132至于惩戒事由，各州一般以违反美国律师协会1972年制定的《司法行为模范法典》中的法官行为标准为依据。这个标准也为联邦法所采纳。该法典规定，法官不论在职务活动中还是在职务外活动中，均应保持品行端正，避免任何不当行为或让人感觉不当的行为。《司法行为模范法典》设定的法官惩戒事由大体涉及五个方面：一是要求法官保持独立和公正；二是要求法官杜绝进行一些不当行为，避免让社会公众产生有损于司法公信力的不好印象；三是法官在履行本职工作的职责时，必须做到规范、合法；四是法官在进行职务外的行为时，必须确保规范；五是要求对法官的政治行为进行规范。[4]99从各州的惩戒实践来看，接受当事人或律师的礼物而未说明与其关系，违反规定更改判决日期，为政客打电话给下级法院法官，处理案件时对控方律师出言不逊，在办公室与法庭记者发生关系，多次醉酒，招妓，使用过世母亲的名义申办信用卡等，均应在受惩戒之列。

从上述美国法官的问责事由来看，尽管联邦法官和州法官在弹劾和惩戒事由的范围上存在一定的差异，但都以犯罪行为和其他不当行为作为问责的依据。这种不当行为的本质，在于损害公众对司法公正的信心。由于法官是司法公正的实现者，其任何不当的行为，不论是职务内的行为还是日常生活中的行为，都有可能削弱社会公众对司法中立、公正的信心，使司法判决丧失权威。可见，美国法官的问责十分严苛，工作中的违法乱纪、生活中的不检点，都有可能成为问责的对象，这对于法官时刻加强自我审视、保持良好的品行有着至关重要的作用。同时，这种以不当行为为标准的问责，也从另一方面排除了裁判结果的可罚性，即只要不存在对不当行为标准的违反，法官依照自己的司法理念和自由心证作出的裁决，无论质量如何，都不应惩戒。这一点在《司法行为与资格丧失法案》中已得到了明确的体现。[注]《司法行为与资格丧失法案》之3A规定，如果投诉是直接关于判决或程序裁决的实质性问题，则应予以驳回。由于司法裁决的过程充满了偶然性与不确定性，裁决结果往往并无标准答案可言，不像不当行为那样具有明确性和可预测性，若允许根据裁判结果来惩戒法官，那么法官将无独立性可言，其遵从的就不是法律的命令，而是政党的命令和舆论的压力。[3]132

(二)德国法官问责的标准

德国法官的问责方式主要包括弹劾和纪律处分。德国基本法第98条第2段明确规定，任何以官方或非官方身份违反基本法或任何州宪法基本原则的联邦法官都应受到弹劾。弹劾须由联邦议会下议院提出弹劾控告，联邦宪法法院进行审理。宪法法院法官经三分之二以上的多数投票可以将受弹劾的法官调整到另外一个职位、命令其退休(但带退休金)，或是在确定法官故意违法后下令对其免职。除联邦法官外，对州法官也可提出弹劾。但与美国不同的是，州法官的弹劾案也由联邦宪法法院负责审理。

纪律处分是德国法官问责的另一种方式。作为一种司法监督手段，纪律处分不能损害司法独立和法官应用法律的责任。其主要适用于以下情形：未能应用一项众所周知的普通法令，或是应用一项已经废止的法令，或是无视联邦宪法法院具有约束力的判决；怠于履行一般行政或程序职责，如较少举行证据开庭审理、工作进度太慢，或是拒绝接受分配的案件量；违反为司法独立建立公共信任的特殊责任，如口无节制、以轻蔑的态度批评检察官或另一个法庭的判决，或是在司法意见书中对政治党派的无能和腐败作出泛泛之言；职务活动以外有损法官名誉的言行，如殴打紧追不放的摄影师或是为一篇关于纳粹集中营的杂志报道开脱。[5]95—96

从德国法官的问责标准来看，无论是弹劾还是纪律处分，采纳的都是不当行为的标准。其中，弹劾标准为违反宪法基本原则的行为，纪律处分则涵括了法官在职务中和职务外的违法或不良行为。为了维护司法独立，纪律处分只能适用于受司法独立保护的判决过程以外的活动。也就是说，裁判结果的对错并非处分的依据，法官不能迫于外界的压力而作出一个违背其本意的判决。如果一个法官认为他的司法独立受到影响，他可以要求有关司法服务法庭(Dienstgericht)对此举行开庭审理。[5]92—96

(三)日本法官的问责标准

日本法官的问责分为弹劾和一般意义上的惩戒。根据日本《法官弹劾法》第2条的规定，对在职责范围内外，有严重丧失法官威信的不端行为，或者明显违反职务上的义务或者严重玩忽职守的，均应予以弹劾罢免。根据该条规定，法官的弹劾标准为职务内外严重的违法行为和不端行为。至于一般的违法和不端行为，则应根据《法官身份法》进行惩戒。弹劾案件由法官起诉委员会提出，由众议院和参议院议员组成的弹劾法院进行审理，且在行使职权时不受“两院”的干涉。一般的惩戒案件，则由法官所在辖区的高等法院负责审理。由于弹劾程序启动较为严格，对严重违法和不端行为标准的把握自然严苛。相比较而言，一般惩戒的标准相对宽松，违法和不端行为的范围十分广泛。但不论是弹劾还是惩戒，日本法官的问责都是以违法、不端等不当行为为标准，而不是以裁判结果为依据，这是不争的事实。

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二、我国法官问责标准的演变及评价

我国的法官问责大致经历了错案责任制、违法审判责任制、司法责任制三个发展阶段。

(一)错案责任制下的法官问责标准

最初的错案责任制，被认为是1990年河北省秦皇岛市海港区人民法院所创立，在1993年的全国法院工作会议上得到最高人民法院的确认而在全国范围内加以推广。1997年党的十五大提出建立冤案、错案责任追究制度。错案责任制的特点在于，法官须对其错误的裁判结果承担法律责任。在错案责任制下，法官的问责标准就是错误的裁判结果。以结果为导向的错案责任制在回应民众反腐要求、提高办案质量和效率方面无疑有着重要作用，但其所产生的负面影响也是十分明显的：

第一，作为问责标准的错案本身并不明确，无法为法官办案提供一个明确的规范指引。法官对案件的裁判结果建立在事实认定和法律适用的基础之上，但无论是事实认定还是法律适用，都体现出一种模糊性和不确定性。就事实认定而言，法官并非案件事实的亲历者，他只能通过控辩双方提供的证据尽可能地去还原过去发生的事实，具有相当的主观性和不确定性。“既然案件的实际事实没有发生在法庭中，而是发生在法庭之外，并且总是发生在过去，因此初审法院的任务就是依据最多属于第二手的、关于事实的报告来重构过去。它的工作与历史学家大同小异。”[6]39同样，法律条文也并不总是清楚明确，语义往往带有模糊性与含混性，法官只能根据自己的理解对案件做出解释。“法律的实施以解释过程为前提”[7]109，“法官的责任是当法律运用到个别场合时，根据他对法律的诚挚的理解来解释法律”[8]76。由于不可能建设一个单一文化的法律解释团体，因此对法律的解释难以形成共识。[9]199这种事实和法律的不确定性，决定了裁判结果往往不存在所谓的唯一正确答案。“从第一审的法官中挑选出来的上诉法院法官，往往声明他们的高级职称并不等于他们准确无误，但是在争论中他们却总是获胜。其实这并不说明他们总是有道理。”[10]2实践中将改判和发回重审、引发信访、舆论关注等作为错案的认定标准，不仅科学性、合理性值得怀疑，而且也使得错案的认定和问责变得更加随意与不确定。这样也就无法为法官办案提供明确的规范指引。

第二，以裁判结果作为问责的标准，不利于法官养成独立办案的品格。由于裁判结果正误的不确定性，法官办案往往要承受巨大的心理压力，因为即使是最审慎的法官也有可能会产生错案。为了规避责任风险，法官往往不会关注如何独立、公正地办理案件，而是倾向于通过内部批示的方式将案件提交庭长、院长乃至审判委员会决定，以冲淡个人的责任风险，或在做出裁判之前事先向上级法院请示，或多以调解的方式结案，以减少被改判、发回重审的可能性。如此一来，必然形成审与判相分离的格局，不利于培养法官的办案责任心和独立办案的品格。

第三，过于关注实体结果，不利于培养程序正义的观念。“因为中国法制的道德色彩和实质正义的取向始终过于浓厚，所以对于法制改革而言，最重要的作业不会是加强道德论辩，而不得不反其道行之；应该增进的也不是实质性，而是形式性以及正当过程。”[11]42在错案责任制下，法官问责以实体裁判结果为标准，即便整个裁判过程遵守程序规则和相关法律规范，只要裁判结果被上级法院或再审法院否定，就要追究责任；相反，即使违反了相关程序规范，只要裁判结果并未被上级法院或再审法院否定，就无须问责。这无益于程序正义观念的培养，使得通过程序公正实现实体公正的理念落空，也使得真正的错案无法进行问责。

第四，以裁判结果为问责标准，容易导致责任主体泛化，有违责任自负原则。在错案责任制下，错误的裁判结果的发生往往不会被认为是办案法官个人的事情，而是牵扯到其所在部门、所在单位的利益。这种责任主体的非明晰化，导致一旦发生错案，不仅承办案件的法官，其所在科室、部门、单位及相关领导都要承担相应的责任。这无疑扩大了问责范围，有违责任自负原则。

第五，不利于错案的纠正，使得责任追究软化甚至落空。由于错案的认定是问责的前提，在这种责任机制下，法官会想尽一切方法疏通关系，防止所作出的裁判被变更，而无视当事人的上诉、申述理由。这无疑会使本为纠正错案设立的二审、再审制度功能失灵，加大了案件纠错的难度。即使某些案件迫于社会各方面的压力而不得不纠错，但为了维护本单位、本系统的名誉，以及确保今后的冤假错案都能得到顺利、有效的纠正，有关追责部门往往对相关责任人进行低调处理，实际上是软化了错案责任的追究。同时，责任的追究尤其是刑事责任的追究，都有严格的时效限制，为了利用时效达到规避责任追究的目的，责任人往往会千方百计地制造障碍，阻止错案的纠正，为问责超过时效争取时间。如此一来，即使错案最终得到了纠正，也有可能因为超过了追责时效而导致对责任人的问责落空。

(二)违法审判责任制下的法官问责标准

由于以结果为导向的错案责任制在各级地方法院的践行过程中凸显出种种弊端，最高人民法院于1998年9月颁布了《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》(以下简称《办法》)，旨在通过规范法官的审判行为来减少错案的发生。《办法》第2条规定：“人民法院审判人员在审判、执行工作中，故意违反与审判工作有关的法律、法规，或者因过失违反与审判工作有关的法律、法规造成严重后果的，应当承担违法审判责任。”从该条规定可看出，在违法审判责任制下，法官问责的标准主要是违法审判行为，而不是错误的裁判结果。《办法》第5条至21条对违法审判行为的标准予以了明细化，第22条规定了审判人员因对事实和法律认识上的偏差而导致裁判错误等五种不予问责的情形。相对于结果导向的错案责任制，违法审判责任制将对法官问责标准的考察从裁判结果转移到审判行为，无疑是值得肯定的，有利于规范法官的审判行为，确保法官独立审判案件。但其本身也存在一些明显的缺憾：

第二，违法审判责任制在问责标准上尽管回归到行为导向，但并没有完全摆脱裁判结果的窠臼。《办法》第5条至21条中，有不少条文同时将裁判结果错误包括在内；[注]《办法》第14条规定：“故意违背事实和法律，作出错误裁判的。因过失导致裁判错误，造成严重后果的。”类似的条文还有第8条、第9条、第12条。第22条尽管以列举的方式规定了五种发生裁判错误不予问责的情形，但这也正从另一个角度说明了发生裁判错误不予问责只是例外，问责才是原则。

第三，尽管违法审判责任制在违法审判行为之外又设置故意、过失作为问责条件，以限制问责的范围，但作为主观条件的故意和过失的判断本身是不明确的，这样反倒会加大问责的恣意性。

第四，违法审判责任制并没有得到有效践行。各级地方法院在运行法官问责时保有的仍然是裁判结果导向思维，对《办法》中的相关规定，尤其是第22条关于免于问责的规定，并没有真正严格执行。[12] 3042003年的“李慧娟案”、2004年的“莫兆军案”、2011年的“王桂荣案”都充分说明了这个问题。特别是在冤假错案频频曝光，社会反应强烈的情况下，为了回应社会舆论的压力，以结果为导向的法官问责必定大行其道。

(三)司法责任制下的法官问责标准

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视司法改革，司法责任制改革更是被形象地视为司法体制改革的“牛鼻子”。为了贯彻中央关于深化司法体制改革的整体部署，完善司法责任制，最高人民法院于2015年9月发布了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(以下简称《意见》)。《意见》第25条第2款规定：“法官在审判工作中，故意违反法律法规的，或者因重大过失导致裁判错误并造成严重后果的，依法应当承担违法审判责任。”第26条规定了七种违法审判行为的情形。第28条规定了八种因审判监督程序被改判但不能作为错案进行问责的情形。

从文本上看，《意见》承袭了《办法》中以行为为导向的问责思路，以违法审判行为作为法官问责的主要标准。为了进一步限制问责范围，确保法官依法独立公正履行审判职责，《意见》将《办法》中问责的主观要件改为“故意和重大过失”，将错案限制为“经审判监督程序再审后改判的案件”，并将《办法》中不予问责的五种情形扩大至八种情形。这些改进无疑是具有积极意义的。但其不足之处也是很明显的：首先，过于关注违法审判行为，对违法审判以外的其他不当行为缺乏应有的重视，也与“司法责任制”这一宽泛的内涵不相匹配。其次，作为法官问责条件的故意和重大过失，在问责运行过程中仍然存在着如何判断的难题。最后，尽管通过限制错案的成立范围、扩大错案不予问责的情形来淡化裁判结果在法官问责中的意义，但也并未从根本上打破以裁判结果作为问责标准的禁锢。

纵观我国法官问责标准的演变过程，从错案责任制、违法审判责任制再到司法责任制，作为问责标准的裁判结果，其作用呈现出一种不断弱化的趋势，这也是今后我国法官问责的发展方向。

三、司法责任制下法官问责标准的完善

通过对我国法官问责标准的分析考察，结合域外法官问责的相关经验，笔者认为，应从以下方面对司法责任制下的法官问责标准进行完善：

(一)法官问责应当以不当行为为标准

从上文的分析来看，域外的法官问责，无论是美国、德国还是日本，尽管在问责事由的种类和范围上存在一定的差别，但以不当行为作为法官问责标准却是共识。这主要是源自于对司法独立的维护，认为法官对案件的裁判是受司法独立保护的内容，法官有权根据自己对案件事实和法律的理解作出裁决，如果基于一定的裁判结果对法官问责，无疑就会干扰法官对案件的独立判断，使法官屈从于权威人士或者社会舆论的压力，从而无法作出公正的裁决。可以说，“独立的司法是西方社会最实质的特点”，是西方民主和自由的基本保障。[13]但“司法独立本身并不具有终极价值，它本身并不是一种目的，而只具有一种工具性价值，它的最终目的是为了保证法官公正无私地审理案件”[14]550—557。我国与域外诸国的司法体制并不相同，但类似的问题也是存在的。错案责任制在践行过程中产生的种种弊端告诉我们，必须摒弃裁判结果问责标准，确立一元的不当行为问责标准。其理由如下：

第一，相对于裁判结果的不确定性，不当行为的判断主要以违反法律法规、职业伦理等规范性文件为依据，能为法官提供明确的规范指引。在规范的指引下，法官对自己的行为具有预测可能性，从而更好地约束自己的行为。同时，不当行为标准的明确性也能有效防止对法官的恣意问责，切实保障法官的权利。值得关注的问题是，不当行为的成立是否需要以故意和过失为条件。笔者以为，脱离客观的规范违反行为去判断主观的故意和过失，是不可取的，容易导致判断的恣意性。故意、过失乃至重大过失的判断，离不开对规范违反行为的判断。当法官依规范行事而造成不良后果的，我们不能认为其主观上存在过错；当法官违反规范行事时，则应根据违反规范的程度来判断究竟是故意，还是过失，抑或是重大过失。如此一来，只需根据规范违反及程度来判断不当行为，无须另外设置故意、过失作为问责条件的必要。

第二，以不当行为作为问责标准，有利于保障法官依法独立公正履行职责。不当行为标准一方面设置了法官行为的禁区，另一方面也划清了违法与合法的界限。只要法官依法办案，即使作出的裁判结果被改判，也不能对其进行追责。既然裁判结果的正误已不再是对法官问责的依据，那么法官就能打消办案的顾虑，无须再通过内部批示或提交审判委员会的方式分散个人责任，或者通过向上级法院请示或采用非正常调解的方式来减少裁判结果被改判的可能性，从而将注意力回归到依法独立公正办理案件的轨道上来。

第三，以不当行为作为问责标准，有利于增强法官程序正义的观念，培养其高尚的品格和情操，提高司法公信力。长期以来，我国的办案观念都是重实体、轻程序，司法断案不在于通过怎样的形式，而在于得出合于情理的结果。正如马克思·韦伯所指出的：“中国人寻求的是实际的公道而不是形式的法律。”[15]154不当行为的问责标准决定了违反程序办理案件的行为，无论其裁判结果如何，都应当追责。这样有利于促使法官严格依照程序办理案件，使通过程序公正实现实体公正的理念成为可能。同时，对法官违反职业道德的行为、日常生活中的不良行为进行问责，有利于促使法官时刻注意自己的言行，保持高尚、廉洁的品质，提高社会对司法的尊重和信赖度。

第四，以不当行为作为问责标准，有利于明晰责任主体，实现责任自负原则。相比较于裁判结果，不当行为与责任主体联系得更为紧密，从而使责任主体明晰化，不会导致不适当地扩大问责范围，有利于实现责任自负原则。

第五，以不当行为作为问责标准，有利于纠正错案，使得责任追究得到真正落实。既然问责已不再以裁判结果为标准，责任人也就无须大费周章地去疏通关系，阻止错案的纠正，从而使错案的纠正回归到正常的秩序。同时，以不当行为作为问责标准也决定了只要发生不当行为，就可以问责，至于裁判结果是否被纠正，何时被纠正，并不能成为问责启动的障碍。如此一来，就使得责任人想要通过阻止或拖延错案的纠正来规避时效以达到逃避责任的想法彻底落空，使得责任追究得到有效实现。

(二)建构以违法审判行为为核心的不当行为体系

首先，扩大不当行为的范围，除了包括违法审判行为，还应包括审判活动中的违纪和违反职业道德的行为以及审判活动外的不良行为。从域外法官问责的相关经验来看，不当行为都是一个外延十分宽泛的概念，它种类繁多，范围广泛，不仅包括职务内的违法、违纪等不当行为，也包括职务外的不良行为。这样做一方面是为了防止法官滥用职权，确保案件能得到公正处理，另一方面是防止法官实施有损于司法公信力的行为，维持社会对司法的信任。我国现行的法官问责缺乏对违法审判行为以外的其他不当行为的关注，尤其是违反职业道德的行为和日常生活中的不当行为。尽管社会可能容忍其他职业的粗鲁和不诚实，但法官却要因这种行为受到惩罚。[16]105鉴于此，应当扩大不当行为的范围，将违法审判行为以外的有损于司法公信力的行为纳入其中。具体方法可以考虑将《意见》中的违法审判行为和《法官法》《法官职业道德基本准则》《法官行为规范》中的不当行为进行系统整合，并在《法官法》中设置专门章节加以规定，或者重新制定一部《法官惩戒法》对其专门加以规定。

其次，法官问责应当以违法审判行为为核心内容。从域外法官问责的经验来看，尽管职务上的违法行为理应问责，但问责的重点内容却是职务违法行为以外的其他不当行为。这主要是因为，在这些国家，法治已经相当健全，法官具有较高的业务素质和职业操守，错案的发生往往源自不当的指控和不实的陈述，而不是法官的违法行为，因而问责的内容更多是关注职务行为以外的对司法公信力造成损害的行为。而我国的法治尚处于建设和发展阶段，司法体制还不完善，法官的素质良莠不齐，程序正义观念尚未得到应有的尊重，法官违法办案的现象时有发生，而这也正是错案发生的重要原因。[17]397因此，为了促使法官严格依法办案，减少错案的发生，问责的重心应当还是违法审判行为，违法审判行为在不当行为体系中应处于核心的位置。这也是今后相当长的时间内我国法官问责应当坚持的方向。